关于成都市外来人口管理现状的调查研究

摘 要

成都市作为国家区域中心城市，区位优势和经济优势明显，聚集了四川最优产业资源、社会资源、教育资源和人才资源，吸引了大量人口到此聚集，成为外来人口在西部的主要聚集地。本文基于成都市第六次人口普查数据的基础上，从人口总量、人口结构、区域分布三方面对外来人口现状及特征进行了分析，并且就此深入探讨了外来人口对于成都市经济社会发展的积极影响和消极影响，提出了成都市外来人口管理尚存在政府管理制度不完善，公共服务配置不均等，流入地的排外和歧视等重要问题，最后，建议通过创新管理服务理念，实施社区化管理，建立健全相关机制和制度，规范外来人口的管理和服务，以此增强外来人口的认同感、归属感和融合度。

关键词 外来人口 管理服务 成都市

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目 录

摘 要 ....................................................................................................................................... 1 第一章 绪 言 ........................................................................................................................... 3 第二章 成都市外来人口的现状及特征 ................................................................................. 4

第一节 人口总量 ............................................................................................................. 4 第二节 人口结构 ............................................................................................................. 5 第三节 区域分布 ............................................................................................................. 7 第三章 外来人口对成都市经济社会发展的影响分析 ......................................................... 8

第一节 积极影响 ............................................................................................................. 8 第二节 消极影响 ............................................................................................................. 9 第四章 成都市外来人口管理尚存的主要问题 ................................................................... 11

第一节 政府管理制度不完善 ....................................................................................... 11 第二节 公共服务配置不均等 ....................................................................................... 11 第三节 流入地的排外和歧视 ....................................................................................... 12 第五章 成都市外来人口管理服务的对策建议 ................................................................... 13

第一节 创新管理和服务理念，增强外来人口的认同感 ........................................... 13 第二节 实施社区化管理，增强外来人口与本地居民的融合度 ............................... 13 第三节 提高公共服务能力，加快流动人口社会保障体系建设 ............................... 14 第四节 加大宣传力度，提高外来人口的文化素质和法制观念 ............................... 14 第五节 建立健全相关机制和制度，规范对外来人口的管理和服务 ....................... 14 结束语 ..................................................................................................................................... 16 谢辞 ......................................................................................................... 错误！未定义书签。 参考文献 ................................................................................................................................. 17

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第一章 绪 言

近年来，随着我国城镇化进程的加快推进，城乡二元结构逐渐解冻，快速发展的市场经济，使得城市发展产生巨大的劳动力需求缺口，对于广大农村剩余劳动力产生了巨大的吸引力，大城市成为吸纳外来人口的主要集聚地。流动人口流入城市后，主要从事于第二、第三产业生产性活动，为城市建设做出了巨大的贡献，推动了我国城镇化的发展进程。据统计，2013年，我国城镇化率已达到53.73%，与2002年相比，上升了14个百分点，预计2030年将超过70%。随着城镇化率的提高，随之而来的城镇本身的就业吸纳能力不断上升，一定时期了增加了大量的工作岗位，带动了农村劳动生产力不断向城镇转移，今后一段时期内，新型城镇化将成为我国经济增长的重要动力。

成都位于中国华西地区东部，西南地区最大平原——成都平原腹地，是四川省省会，副省级市和国家区域中心城市。是西南地区的科技、商贸、金融中心和交通及通信枢纽，综合实力西部第一。成都拥有全省其他市（州）无法比拟的区位优势和辐射效应。作为四川对外开放的窗口，成都凭借自身优势，在全省经济版图中异军突起，一枝独秀，一直领跑着全省经济。在区位优势和经济优势带来的双重效应下，成都成为聚集了四川最优产业资源、社会资源、教育资源和人才资源的城市，吸引着全川各地的人们前来工作、学习，成为全省人口流动量最大的城市。

新型城镇化的重中之重在于人口的城镇化，然而，现有的户籍屏障，城市的高房价与劳动者的低收入之间的差距以及政府对流动人口的政策导向等因素阻碍了流动人口的本地化，在一定程度上间接削弱了对外来务工人员的尊重与公平，降低了流动人口子女享受教育机会均等的可能性，影响了流动人口充分融入城市中，实现从农村城镇化向城市化的跨越，与此同时，大规模的人口流入对城市的资源承载与包容能力提出了更高的要求。流动人口无法享受市民平等化待遇、农民工外出子女的教育问题、城市的治安问题、城市交通运输压力等一系列与流动人口相关的问题引起了社会各界的广泛关注。

因此，本文以成都市作为研究案例，采用以点及面、推向深入的研究方法，从成都市外来人口的基本特征出发，重点探讨成都市外来人口的管理问题及其优化方案。切实加强外来人口的管理，是当前维护社会稳定，创造良好的治安环境，确保经济建设顺利进行的一项重要任务。不仅对成都市的健康发展有着重要意义，而且对四川乃至全国其它大城市对外来人口的管理也有借鉴意义。

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第二章 成都市外来人口的现状及特征

人口大流动是伴随改革开放大潮而出现的新事物，是一股不可阻挡的社会潮流。外来人口住某些特定的场合曾被冠以“流动人口”、“盲流”、“民工潮”等称号，这之间显然是有区别的。外来人口的组成比较复杂，其主体除大量农村剩余劳动力外，还包括了相当一部分专业人才和承建制单位的职工以及境外在蓉人员。本文的外来人口重点指的是从行政管理角度而言，那些不具有本市常住户口，长期滞留本市，以各种合法、非法手段谋生的社会群体。

第一节 人口总量

一、外来流动人口规模庞大，总量不断上升

根据2010年全国第六次人口普查数据分析，目前，成都人口规模的扩大主要来源于外来人口迁入导致的迁移性人口增长。常住人口为1404.76万人（户籍总人口1142.70万人），占全省的17.5%。在全国特大城市（包括4个直辖市）中居第4位，居重庆市、上海市、北京市之后，在副省级城市中排名第1位，在4个直辖市和15个副省级城市中人口密度排名第7①。截止2012年末，成都市流动人口总数已达463.21万人，占实有人口总量的28.18%。据户籍人口统计数据分析，2000年至2010年，成都市净增长人口135.72万人，迁移增长达120.59万人、增长比重占88.85%②。2010年至2012年，成都市流动人口登记量累计增长207. 05万人，年均增长103. 53万，近三年来年平均增长率达26.94%。中心城区流动人口 276.4万人，与户籍人口比例已接近1:1③。表明人口增长主要以迁移增长为主，且迁移性人口增长占人口增长比例逐年增加。这种以人口迁入性增长为主体的城市人口模式说明，成都是一个有吸引力的、宜于人居的大都市。随着成都市深入实施城乡统筹，推进城乡一体化工作，城市化水平得到大幅提高，经济的发展，流动人口大量流入，显示出成都极强的人口集聚能力。

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数据来源:成都市第六次全国人口普查主要数据公报,2011年

刘云飞.成都人口规模居副省级城市首位,以迁移增长为主[N].四川日报,2011年8月23日 ③

刘阳.成都市流动人口治安管理研究[D].西南财经大学硕士学位论文,2012:13

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图2-1 全国特大城市常住人口总量排序（2010）图2-2 成都市常住人口与外来人口变化

二、外来流动人口滞留时间延长，在成都定居趋势上升

根据第六次人口普查结果显示，2010年末，成都市外来流动人口中，在本市居住时间达到半年以上的流动人口由2000年的196.66万人增长到262.06万人，十年内增长了65.4万人，增长率为33.26%，占常住人口比重达18.66%。到2012年末，成都市流动人口租赁房屋居住在半年以下的占12.36%；半年至一年的占42. 37%；一年至三年的占35. 94%；三年以上的占11. 34%。可以看出居住时间在半年以上的比例高达87%，流动人口的居住时间长期化趋势明显①。该部分人群在成都居住时间逐渐延长，究其原因主要存在于两个方面，一是在成都谋求职业；二是在成都组织家庭而在此居留。流动人口越来越倾向于居留在成都，他们从内心渴望真正融入这座打工多年的城市。如果不考虑户籍因素，该部分外来人口其实已经算是成都市本地人群，他们将为成都的经济繁荣和城市建设做出巨大的贡献。

同时，外来流动人口在蓉居住环境较差，住房设施简陋，聚居地社区相关配套服务缺位等问题，使得他们在当地缺乏归属感，这给流动人口加快实现社会融入带来了一定的难度。因此，改善外来务工人员的生活居住条件，建立合适的住房保障体系，加强对出租屋以及工地住房的管理，让全体流动人口能够实现“住有所居”，这是流动人口融入城市的前提条件，也是目前改革流动人口服务工作、加快社会融入步伐需要解决的比较棘手的问题。

第二节 人口结构

一、外来流动人口职业结构以工业、建筑业和服务业为主

据2010年成都市人口计生委（流动人口管理办公室）对全市流动人口年度

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数据来源:成都市流动人口服务管理信息系统

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抽样调查结果显示，未就业比重达到了 11.02%，而实现稳定就业、签订固定合同的比例仅为 31.99%，超过半数的流动人口是采取灵活就业方式。在大型用工单位就业的流动人口毕竟只是少数，其余外来务工人员很难获得稳定的收入、签订正规的劳动合同。流动人口主要在工业、建筑业和服务业等劳动密集型产业中的就业比例极高，职业层次普遍较低。一般而言，流动人口的就业渠道集中于工资低、工作条件差、就业不稳定、缺乏社会保障、无升迁机会的城市非正规劳动部门，说明城市劳动力市场没有将外来务工人员统一纳入就业体系中①。 二、外来流动人口文化素质整体仍然偏低

成都市外来流动人口中，受教育程度达到大专以上人数占18.46%，高中文化程度占26.12%，初中文化程度的占44. 57%。从数据可以看出，成都市流动人口整体文化素质仍然偏低，这就导致流动人口的就业范围大部分局限于低层次、非正规的传统部门，工作不体面、收入比较低的现实，从而造成他们的基本生存都难以保证，由此可知他们的社会融入程度不高等问题产生的原因。但与全国六普发布的数据来看，全国人口大专以上文化程度为10%，成都市流动人口大专以上文化程度的流动人口比例要高出全国8个百分点。这显示成都市吸附高素质流动人口的能力正逐步加强。

三、外来流动人口性别结构以男性为主，年龄结构以青壮年劳动年龄为主

2012年末，成都市流动人口中男性为259万人，女性为203万人，男女性别比为128:100。显示流动人口中男性多于女性，男女比例处于失衡状态。不过相较于2010年统计的137: 100己经有所下降。说明成都市流动人口中女性比例正逐渐提高，实际工作中也发现，外地人员举家来到成都市打工的情况逐年增加。

成都市的流动人口中，少年儿童比重和老年人口比重约占总数的5.57%、3.31%，流动人口中的适龄劳动力人口比重高达91.12%，其中“80后”的流动人口占总数的51.29%，这部分流动人口正逐步构成成都市流动人口的主要力量

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。这表明大量的青壮年流动人口将会成为未来成都的劳动力就业大军，将会为

城市的经济社会发展提供丰富的可以利用的人力资源，这就为大量流动人口的城市融入提供了可能。

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数据来源:《成都市统筹城乡综合配套改革农民工问题调研报告》,2007 年 ②

数据来源: 成都市人口计生委（流动人口管理办公室）对本市锦江区、青羊区、成华区、金牛区、武侯区、高新区、温江（柳城）、双流（华阳）、郫县（安靖）九地的流动人口年度抽样调查,2010 年

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第三节 区域分布

一、外来流动人口来源地主要位于四川省范围内

成都市外来流动人口来源地相当广泛，涉及到全国的所有省市和自治区，但省内人口占了绝对优势，其中，省内其他地市州流入成都市的流动人口占总数的71.87%，其中资阳市最多；省外流入占15.66%，其中重庆市最多；此外，12.47%的流动人口属于市内跨区（县）流动，以周边区（市）县流入中心城区为主①。这与成都市自身发展的状况有紧密的关系。虽然成都是西南重镇，也是西部经济发展水平处于领先地位的城市，但与国内其它大城市相比，还有相当的差距，因此没有成为省际间人口流动与迁移的重点选择地区。对于省内流动人口来说，由于人文环境相似，没有语言、生活等各方面的障碍，因而成为流动目的的首选地。也正因为此，一旦这部分流动人口能够找到适合的工作和生活机会，便可能长期停留，而成为当地的常住人口。

二、外来流动人口居住相对集中，市区相对较多

成都市外来流动人口居住相对集中于中心城区范围内，而郊区和其他县市外来人口相对较少，中心城区是全市经济社会发展水平最高的区域，流动人口就业多集中在这些地区的餐饮、休闲、建筑等领域。在成都市中心城区聚集的流动人口达总人数的 64.73%，近郊区和远郊区流动人口数量分别占全市流动人口总量的 28.01%和 7.25%，中心城区聚集人口能力非常突出。

成都市人口“向心聚集”趋势明显。这种内密外疏的人口分布特征与城市不同圈层的产业聚集、经济发展水平、就业机会及其对外来人口吸引力密切相关。这一特征不仅符合人口集聚与二、三产业集聚同向演进的客观经济规律，也说明成都市人口城镇化正在有序推进②。然而，外来流动人口向中心城区的快速集聚也给城区公共服务配套带来巨大考验，在就业、住房、医疗、教育、养老等领域的基本需求日益增多，所以，加快城市中心区的基础设施和公共服务建设成为流动人口工作的当务之急。

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韩文丽.加强成都市外来流动人口管理的对策研究[J].西北人口,2005(3):36

资料来源: 成都市人口发展现状、问题及对策——基于第六次全国人口普查人口数据的初步分析,2011

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第三章 外来人口对成都市经济社会发展的影响分析

第一节 积极影响

一、外来人口的增加有利于提高城市的经济效益

大量外来人员的进入，降低了劳动力成本，为城市经济发展提供了充足的劳动力和人才资源，他们参与到城市经济建设的方方面面。在基础设施建设，工业和第三产业等经济领域的发展中均发挥着重要作用。从而在一个相当长的时期内为城市经济发展提供了强大的动力。以这些流动人口为媒介，先进的知识技术工具，丰富的工作经验和优良的工作制度传入城市，为城市发展不断注入新的活力与动力。另外，外来人口主要从事商业、餐饮和服务业，促进了产业结构调整，加速第三产业的发展。据统计，成都市目前在建筑、环卫、餐饮、搬运、家政服务等行业就职的人口中，外来人口比重占到了85%以上，他们为城市的正常运转做出了巨大的贡献。特别值得注意的是，外地来蓉就业人员中有还有一部分高级管理人才和高级专业技术人才，他们弥补成都市高级管理人才和高级专业技术人才的不足，对蓉城的经济发展却发挥着相当大的作用。

同时，消费是促进城市经济发展的重要因素。外来人口数量的增加必然会造成通讯、餐饮、住宿、交通等各方面消费的增加，流动人口本身构成一个很大的消费市场，形成庞大的购买力，也刺激了成都人的消费需求心理。在城市中生活，流动人口的衣食住行无疑都要依靠城市供给。这必将有效拉动内需，促进城市相关行业的发展，进而带动城市经济腾飞。 二、外来人口的增加有利于提高城市的文化效益

城市是文化的大熔炉，城市文化在很大程度上就是各种文化交流融合的结果。流动人口在进入城市的同时，也将各个地方的特色文化带入城市，促进了成都市的文化建设，外来人口的到来，进一步激发了成都人的竞争意识，促进了竞争、开拓、进取的文化建设。随着流动人口的增加，不同地域的习俗、方言、文艺形式等在城市中相互交织、汇聚，使城市的文化氛围更趋多元、自由，为新文化的形成提供了广阔深厚的土壤。同时，流动人口所具有的流动性，还使其在离开城市之后，成为传播城市文化的天然使者，不断扩大城市的文化影响。另外，外来人口中一些素质较高或经济条件比较好的人员，他们在与本地人的交往中，相互都可以无形中改变自己生活上的一些不好的习惯，且在衣、食、住、行以及言行、举止等方面都会影响当地成都人。

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三、外来人口的增加有利于提高城市的社会效益

没有稳定的社会环境，就没有城市的健康发展。统计表明，当前我国农村剩余劳动力数量已达2.5亿，不计其数的农村家庭的经济收入来源得不到稳定的保障。解决农村剩余劳动力的就业问题已成为我国维护社会稳定的当务之急。而城市中流动人口的增加在满足了城市发展需要的同时，也为农村待业人口提供了大量就业岗位。由此可见，流动人口的增加在安置农村剩余劳动力，提高农村家庭收入等方面，均发挥着十分重要的作用。从而有效地提升了城市的社会效益，为城市发展提供了必不可少的和谐稳定的社会环境。同时，外来人口也是缓解成都市老龄化危机和体现城市活力的重要力量。近年来，成都市老龄化趋势逐渐加剧，急需正处在青壮年期和事业处于成长期的外来成年人口对全市人口年龄进行稀释，使整个城市更充满活力。

第二节 消极影响

一、加重城市能源及基础设施压力

大量外来人口的导入，加重了城市能源及基础设施的压力。据统计，大城市每增加10万名流动人口，每天就需要增加5万公斤粮食、5万公斤蔬菜、10万千瓦小时电力、2400万公斤水、730辆公共汽车，方可满足其基本需求。与此同时，这些流动人口还会产生10万公斤垃圾，排放2300万公斤生活污水和污染物

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。以此推算，成都市400多万外来人口对城市带来的压力是巨大的。虽然从上

世纪80年代开始，成都市加强了基础设施的建设，但是相对于巨大的外来流动人口总量而言，成都市基础设施仍然处于超负荷状态运行，不仅对当地居民带来了诸多不便，也给城市建设带来了很大的困难。 二、一定程度上增加城市就业压力

由于外来流动人口的用工成本较为低廉，所以外来人口就职于很多民营企业，同时，随着用工制度的改革，很多国营企业也吸纳了众多的外来流动人口。虽然说经济发展水平是决定就业需求量的主要因素，但是，一个地区在一定时期内经济发展保持相对稳定的状态，其提供的就业量也会有一定的限度，这就表现为外来流动人口占据了一部分当地居民的就业机会，许多外来人员替补了重、脏、累、苦、险活，一方面缓解了劳动力短缺，另一方面也加剧了一些行业与本地劳力尤其是下岗工人的竞争，无疑使成都的就业形势更加严峻。

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曹新.当代中国流动人口研究[J].中国研究

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三、加重城市治安管理的难度

大量外来人口涌入城市，超出了城市的承受力，容易造成社会管理工作的局部失控；再加上外来人口的文化观念与城市生活方式之间的融合需要一定的时间，以及在经济上多数仍处于社会较低层次等因素影响，加剧了社会治安隐患。成都市外来人口中，绝大多数来自省内农村地区，他们带着多挣钱、改善家庭生活条件旳目的来到城市，一部分人凭着吃苦耐劳的精神在城市中安家立足，一部分人由于文化素质不高、缺少技能，又不愿意到工地、餐馆等干一些简单的体力劳动，当生存难以为继时，往往选择铤而走险，以违法方式获取钱财。同时，还有一些犯罪嫌疑人作案后潜逃，流入成都市，隐藏于治安管理薄弱地区（如城市周边的城郊结合部地区），成为流动人口，对成都社会治安状况产生潜在的威胁。 四、对城市环境卫生构成挑战

大量的外来流动人口给城市当中的环境带来了很多不利之处。大量的人口意味着大量的生活垃圾，要处理这些垃圾需要很完善的垃圾处理系统以及管理人员，人口的急剧增长使得垃圾处理系统不能正常运转，进一步使环境恶化问题突出。另外，由于与城市中的生活习惯有很大的差异，他们不能很好的适应，如随地吐痰，乱仍纸屑等现象都是屡禁不止，给生活环境带来了很大的压力。值的注意的是，就成都市城乡结合部地区而言，由于由于外来人口急剧增加，而环境意识淡漠、规划建设不足和基础设施滞后，使环境遭到较为严重的破坏。 五、对计划生育管理构成挑战

外来人口以青壮年为主，其中，育龄女青年所占比重较高，由于她们人户分离，现行的计划生育管理体制和各项具体措施很难执行下去，计划外生育时有发生，会给城市的计划生育管理和人口控制工作带来相应的难度。按国家有关法规要求，外来人口计划生育工作实行“流入地管理”，《成都市流动人口计划生育管理规定》也要求外来人口暂住地乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育工作机构负责“查验外来成年流动人口《流动人口婚育证明》，建卡立档，纳入管理”等，但由于绝大多数外来人口实际上处于机制力量之外，这些规定缺乏可操作性。同时，外来流动人口的社会保障，未成年子女的教育等等都将是成都市发展过程中亟需解决的问题。

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第四章 成都市外来人口管理尚存的主要问题

近些年来，成都相关职能部门着力消除人口流动的障碍，对外来流动人口“同宣传、同服务、同管理”，以此来推动外来流动人口实现社会融入的进程。不过，开展流动人口相关工作仍然以具有执法权的公安、政法委等部门为主，外加流动人口独有的流动性以及行政部门财力和效能的不足，从而造成社会融入的进展并不理想，流动人口相关工作体制亟待改革和创新。因此，深入剖析新时期流动人口社会融入工作方面仍然存在的问题，探讨成都市流动人口工作体制的变革需求，早已成为大势所趋。

第一节 政府管理制度不完善

总的来讲，成都市管理机构建而不实，部门协调功能弱化。一方面，政出多门，对流动人口的执行管理标准自然难以统一，这就直接影响了服务管理工作的质量；另一方面，多头管理，管理流动者的盲区与漏洞不断显现，使得相关部门在流动人口服务上推卸责任，降低了服务工作的效率和效能，使社会融入的目标达不到预期效果。

近几年，成都虽建立起由公安、计生、地税、房管、劳保、教育、医疗等 35 个部门组成的流动人口服务工作联席会议制度，解决了外来流动人口中的部分难点问题，但是联席会议制度的机构设置和经费投入问题一直是制约其发展的主要障碍。虽然市政府成立了流动人口服务机构，但是该机构只是针对城市流动人口的协调机构，而非具有实权的职能部门，因此很难发挥对外来流动人口的专职服务。另外，外来流动人口的子女教育、就业、住房、医疗等民生问题也不易实现。

另外，地方性法规、政府规章居多，缺乏统一的管理标准。目前全国还没有制定多层次、统一的管理流动人口的法律法规，现行的涉及流动人口管理的主要法律法规，多是由公安、劳动、计生等政府机构以部门规章的形式发布，或者由省市地方人民代表大会及其常务委员会和地方人民政府以地方性法规和地方政府规章的形式来发布。

第二节 公共服务配置不均等

在过去相当长的一段时期内，成都流动人口工作体制沿袭的是以公安部门为主导、以防范为主的思路，对流动人口的“重管理、轻服务”的现象普遍存在，而对如何为流动人口提供更好的公共服务、如何加快建立服务的长效机制、如何

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早日实现社会融入等重视程度不够。

成都市外来流动人口存在无法公平享用教育资源，具有排斥性的就业传统以及社会保障服务范围有限等方面的问题。在享用教育资源方面，外来流动人口子女并没有同成都本地居民子女同等对待，虽然政府能够出台一些政策允许流动人口子女进公办学校就读，但是此类政策多是存在于理论层面，没有做到规范、透明的操作，使得外来学生在教育方面处于劣势；在就业方面，虽然国家先后出台有关流动人口就业管理的政策文件，但是本地对于流动人口就业限制的传统思路还没有发生根本性的改变，至今仍保留了不少明里暗里带有歧视性的规定和做法；在社会保障服务方面，成都目前的社会保障制度带有“一城两制”的色彩，该制度主要针对的群体是城镇就业人员和具有本市户籍的人口，政府明文规定在本市行政区域内，使用外来劳动者的国家机关、社会团体、企事业单位，必须为外来人员缴纳综合社会保险，但该保险与本市从业人员的社会保险之间仍存在较大的差距。

第三节 流入地的排外和歧视

本地户籍人口在社会资源、就业竞争等方面通常占据优势，加上有倾向性的政策条件，逐渐形成了“上等公民”的身份意识。与之相比，流动人口在政治、经济、文化和社会地位的全方位不平等，日渐成为当地社会的“下等公民”。这样的社会大环境，使得流动人口与本地户籍人口纵然同处一个城市工作、生活，但他们在社会心理交往上相当疏远，流动人口融入城市社会的困难加剧。事实上，不少流动人口在城市能安居乐业，同时与当地居民和谐相处，但城市社会通常会把农民工作为防范的对象，潜意识中对他们会有更严格的管理限制，一些地方对农民工的乱收费（罚款）等问题仍未清除。相当一部分流动人口忍受城市的不公平待遇，开始愤世嫉俗，长此下去，对社会稳定也会有所影响。

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第五章 成都市外来人口管理服务的对策建议

以上剖析了成都市外来人口的现状，对社会发展的影响及存在的问题等，可以看出，在新形势下如何强化外来人口的管理，是当前亟待解决的问题。必须以辩证的态度正确对待人口正常流动，坚持“只疏不堵”、“放而不乱、管而不死”的方针，引导外来人口科学有序地流动，更好地为改革开放和市场经济服务。

第一节 创新管理和服务理念，增强外来人口的认同感

在新型城镇化发展的管理观念中，管理就是服务，只有提供优质的服务才能更好的实现城市科学管理。在对外来人口的管理中，要树立“以人为本，服务优先”的理念，不断增强服务意识，在服务中完善管理，在管理中体现服务，努力实现管理与服务的有机统一。要学会用统筹的理念。服务均等化的思路和构建和谐社会的思维，更多地用保障民生、民主协商、群众路线、说服教育等方式，通过平等对话协商进行服务管理，保障流动人口的公平公正权、参与权、表达权、监督权等，增强他们对居住城市的认同感。

第二节 实施社区化管理，增强外来人口与本地居民的融合度

社区是聚居在一定地域和范围的人们所组成的社会生活共同体，其基础是精神与文化，是个人获得安全感的载体。因此，成都可在出租屋较多、外来人口占有很大比例的金牛区等地，集中设立多个社区对外来人口进行集中管理，或是效仿浙江奉化的力邦社区，一个大型企业或者若干个中小型企业为单元组成一个社区。同时，为外来人口设立的社区应提供5个方面的社区公共服务，构筑小区居民共同的精神家园。即：推进社区就业服务，为他们提供有针对性的服务和援助；开展社区教育服务，引导他们遵守市民规范，培养科学、文明、健康的生活方式和积极向上的精神风貌；优化社区公共卫生服务，实施国家政策规定的计划生育基本项目免费服务，开展适龄儿童计划免疫工作；推进社区文体服务，在社区组织开展送好戏、送电影、送展览活动；推进社区安全服务，组织发动外来人口共同参与基层群防群治，切实保护他们的人身财产安全。另外，还应把外来人口中的党员纳入社区党组织管理，积极引导和吸纳他们参加社区自治组织和各类社区民间组织，不断提高他们参与社区自我管理、自我服务、自我教育的能力，增强外来人口与本地居民的融合度。

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第三节 提高公共服务能力，加快流动人口社会保障体系建设

顺应农村转移人口进城的趋势，将流动人口纳入城镇社会保障体系，完善社会保障的衔接和接续制度，逐步提高社会保障统筹层次，是提高流动人口福祉的必然要求。建议优先进行流动人口工伤保险和医疗保险制度建设。将长期工作、居住在城镇的流动人口纳入城市低保和城镇职工基本保险，对生活困难的流动人口及其家庭，纳入社会保险补贴范围。健全覆盖包括流动人口在内的常住人口住房供应体系。把符合条件的流动人口纳入住房公积金制度。

另外，需高度重视新生代的问题，新生代流动人口问题已得到社会的广泛关注，特别是 2010 年“中央一号文件”首次正式使用“新生代农民工”概念并要求“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”以来，如何针对新生代流动人口的特征，制定相应的措施解决其所面临的关键问题成为各部门相关工作重点之一。新生代最重要的特征是“进退失据”，他们绝大多数已不可能再回到农村，因此他们如何在城市立足相比老生代流动人口和以往任何时候的流动人口更加迫切和重要。鉴于此，现阶段的户籍制度改革可以在新生代流动人口中先试先行，这也就抓住了重点问题和重要人群。同时，户籍制度改革要进行实质性的改革，给新生代流动人口带来实惠。

第四节 加大宣传力度，提高外来人口的文化素质和法制观念

文明程度的提高，有助于增强外来人口自我制约、自我管理、自我完善的意识并为之努力，消除和抑制违法犯罪心理，以主人翁的姿态参与经济建设。因此，首先要抓好宣传，充分运用广播、画栏、板报、会议、检查、整治、暂住登记、用工管理等多种手段和渠道，对外来人口进行形势、政策、时事、治安等各方面的宣传灌输，以调动他们关心时事政治、国家大事和经济建设的兴趣，提高观察视野和分析能力，增强法制观念：其次，要抓好教育，包括语言、卫生、计划生育和法律常识等。

第五节 建立健全相关机制和制度，规范对外来人口的管理和服务

建立统一、高效的外来人口服务管理协调机制，对涉及全局性、政策性的重大问题进行研究协调。如可效仿北京、深圳，成立由党委、政府直接领导的外来人口管理机构，以有效加强对外来人口服务管理工作的指导和协调。

全面实施居住证制度，对区域内外来人口全部实现“一卡通”管理，促进户

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籍人口与外来人口差别管理向社会实有人口统一管理转变，使持有居住证的外来人员在办理社会保障、劳动用工、申领证照、民政优抚、卫生防疫、义务教育、车务手续等方面享有市民待遇。

创新公共服务供给机制和获得机制。对外来人口应渐进式增加其社会福利，逐步推进公共服务的均等化。针对外来人口状况，政府应建立梯度累进制，即根据外来人口在蓉务工年限、职业的稳定性、是否拥有合法住所等参考指标，建立梯度累进的公共服务获得机制，使其待遇逐步改善，直至成为市民。

建立激励引导机制。为符合条件的优秀外来人口颁发证书、奖章、发放户口准迁证，并逐步解决其保障性住房等实际问题，在社会保险、就医、子女教育、就业等方面给予同城待遇，鼓励外来人口参加社区公益服务，不断增强外来建设者的社会认同感和归属感。

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结束语

目前，成都正着力打造西部经济核心增长极，随着天府新区建设的全面启动，成都市经济的发展将迎来又一个跨越式增长。未来3-5年内，成都市流动人口仍将处于快速增长期，人口规模将持续扩大。党中央十八大会议明确提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，流动人口作为成都全面建设国际化都市的重要建设者，理应成为社会发展成果的共享者。成都市外来流动人口管理部门必须正视市场经济发展的客观规律，正视流动人口对经济社会发展的促进作用，平等对待外来流动人口，创新管理和服务理念，增强外来人口的认同感；实施社区化管理，增强外来人口与本地居民的融合度；提高公共服务能力，加快流动人口社会保障体系建设；加大宣传力度，提高外来人口的文化素质和法制观念；建立健全相关机制和制度，规范对外来人口的管理和服务。将管理和服务有机结合起来，只有这样，才能外来流动人口的认同感和归属感，使其能够积极投身到成都市的经济建设中去。

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参考文献

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