明清时期西南地区基层行政组织形式

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《太平洋学报》２００９年第６期

明清时期西南地区基层行政组织形式

韩敏霞

【摘要】古代中国的地方行政一般以县为基层单位，由于县级行政设置仍然不能满足国家对基层社会的管理，因此历代中央政府都将国家权力延伸到了县以下的乡村一级。明清时期，国家在西南地区的基层行攻组织形式主要有里社、里甲、保甲等，随着国家权力向基层社会的不断深入，基层社会组织也随之发生变迁，且存在多种组织形式并存的现象。

【关键词】明清时期西南地区基层行政组织

行政组织是行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系，按照职权范围及层级，其分为中央行政组织和地方行政组织。在中国古代的地方行政设置中，一般以县为最基础的行政单位。但由于县所管辖的范围大、人口多，不便于深入有效地统治，所以，历代中央政府都将其管理国家行政事务和社会公共事务的权力延伸到县以下的乡村一级。秦汉以来，以人民居住地为基础，按一定数量编组民户，从而将高度分散聚居的基层人民组织起来的种种形式，便一直成为封建政权统治基层社会的重要措施，也构成了我国的基层行政组织体系。明清时期，国家在西南地区的基层行政组织形式主要有里社、里甲、保甲和图甲等，随着国家权力向基层社会的不断深入，其基层社会组织也随之发生变迁，为国家逐步控制西南及南方地区的基层社会奠定了良好的基础。

一、单社的设詈

“社”是金代时县以下的基本行政组织，它以自然村为基础，按照户数而建立。蒙古族人入主中原建立元朝之后，由于其典章制度多半沿袭前代的旧制，在地方基层行政体系的设置上，元代也沿用这一制度，于至元七年（１２７０年）开始在北方置社，元灭南宋后，社在南方诸如湖广行省等地得到广泛推行。社的构成，按《元典章》中《劝农立社事理条》规定，“诸县所属村疃，凡五十家立为一社，不以是何诸色人等并行人社。令社众推举年高通晓农事兼丁者立为社长。如一村五十以上，只为一社，增至百家者，另设社长一员。如不及五十家者，与附近村相并为一社。若地远人稀不能相并者，斟酌各处地面，各村自为一社者，听。或三村或五村并为一社，仍于酌中村内选立社长”。川据史载，社设立的目的在于“劝课农桑”，并由社长专门负责劝告社民致力农耕、开发水利、设立义仓、开垦荒地及预防蝗旱灾等等。“诸社长本为劝农而设……，其社长使专劝农。”【２】尽管西南地区的四川和云南行省尚不能确定设有“社”，但元朝至元十四年（１２７７作者简介：韩敏霞，贵州财经学院法学院教师，法学博士，主要研究民族法学。

［１］《元典章》卷２３（户部九》。

［２］＜元典章》卷１６（１正ｔ令》。９Ｄ

明清时期西南地区基层行政组织形式

年），思州守令田景贤归顺元朝，置思州安抚司，领务川、邛水、安夷、思邛４县，隶属湖广行省，因此，“社”有可能同样是元代西南地区的基层社会组织形式之一。以至到了元末明初，很多乡村组织都以“社”之名来称呼，村社制已成为明清时期西南地区基层社会的重要组织形式。“社”经过金代的巩固，元代的发展，到明清时，已逐步以“里社”的形式与“保甲”制度并存。此时，里社综合“里”与“社”的职能，作用主要转向调查人丁户口，为征收赋役服务。

二、里甲的设置

里的名称最早可以追溯到汉代的里亭制，经魏晋南北朝的三长制、唐宋时期的邻保制及元代的社制，口】明代时已发展为较成熟的里甲制。明初在历经战乱之后，各地人口减少，便于洪武十四年（１３８１年）编造赋役黄册时建立里甲，里甲成为县以下的基层社会组织。与元代的“社”一样，里甲不是一级政权机构，但其直接管理百姓，成为明王朝庞大统治体系中不可或缺的部分。与元代的“社”不同，明代的里甲还要承担协助当地官府维持社会治安、保持稳定的生产秩序的职能。，这些职能在西南地区的里甲也如此。《重修邓川志》记载：“各甲立一牌，开生理人口，并兵器等物。”１４］操作上，十甲牌法规定：“每家各置一牌，备写门户、籍贯及人丁多寡之数，有无寄庄暂宿之人。揭于各家门首，以凭官府查考。仍编十家为一牌，开列各户姓名，背写本院告谕。日轮一家，沿门按牌，审查动静。但有面目生疏之人，踪迹可疑之事，即行报官究理。或有隐匿，十家连罪。”ｂ】此外，明代的里甲还兼具地方司法、教育的功能，且通过设立老人制度而实现这一职能。洪武二十三年（１３９０年），朱元璋为恢复成周之治倡设“老人制度”。他说：“若欲尽除民间祸患，无若乡里年高有德等，或百人，或五六十人，或三五百人，或千余人”，希望通过里设老人。洪武二十七年，“命有司择民间高年老人公正可任事者，理其乡词讼，若户、婚、田、宅、战殴者，则会里胥决之，事涉重者，始白于官，若不由里老而径诉于官，此之为越诉”［６】。这一总体规定，在西南地区也得以推行。《重修邓Ｊｆ『州志卷五》中“里老”记载：“各里设一人，以寨（塞）奸细，以警大盗，以息争讼，以平贸易”；“年高为众所服者，导民之善，平乡里争讼”，老人可以决断乡里的民事及轻微的刑事纠纷。

清代，清政府为了管理上的方便而建立的，在广西泗城府西隆州的彝族就被设为巴结甲倮倮亭。在云、贵、川三省交界地区的四大彝族土府改流地区，国家主要在基层设立里制。如大定府设仁育等六里；水城厅设有永顺等十里；平远州设有向化等六里；云南镇雄在改流后，设致和等十里；毕节县下有六里，彝族集居地区设有平定、长乐二里。又如，康熙时，四川巴县乡村为１２里，即忠、孝、廉、节、仁、义、礼、智、慈、祥、正、直等，一里为十甲【７】，一直至清末。嘉庆二十年（１８１５年）六月十一日，《巴县详册》中载：“计开牙户刘兴芬，年二十八岁，身中面白无须，实系巴县直里三甲载粮民籍”【Ｒ】，说明巴县有里甲。清代力行保甲，康熙、乾隆年闯，清廷曾多次覆准四川推行保甲制度，并将“湖广填四川”的人一体编入，而巴县则一直沿用里甲制度。有清一代，全国州县中一直实行里甲制度者，除巴县外为数也不少［９】，如康熙二十四年，广东所属州县“经［３］参见张哲郎《乡遂遗规——村社的结构》，《吾土与吾民＞，三联书店１９９２年版。

［４］［明］艾自修：《重修邓川州志》卷５《官师志＞。

［５］［清］继昌：＜行素斋杂记（卷上）＞，上海书店１９８４年版。

［６］《明会要》卷５ｌ《民政》，中华书局１９５６年版。

［７】［民国］向楚等撰：《巴县志》卷２，线装本，据民国２８年（１９３９）刻版重印。

［８］《清代乾嘉道巴县档案选编》（上）．四川大学出版社１９９０年版，第３６５—３６６页。

［９］李映发：《清代州县下社会基层组织考察》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》１９９７年第２期９，

《太平洋学报》２０１）９年第６期

各花户自行议定，每甲设立里排一名，按年轮充，协同粮差逐户催纳，仍令花户自封投柜，将完过数报知里排，以免欺隐诡寄”；清末四川南川县“户房设柜，以县派差按里甲分催”。‘１０１说明里甲作为基层社会组织，已成为一种较为稳定的地方基层行政制度。翻阅地方志和地方档案，可知“有清之世，丁粮可并而里甲不可去”【¨】。

三、保甲的设置

明代力行里甲制时，保甲制也在基层社会推行。保甲大抵在先秦时期即已产生，北宋王安石变法时，曾力行保甲之法。保甲作为一种地域性自卫组织，与里甲一样，是官治行政在基层社会的延伸，承载着封建国家管制基层社会的重要职能，ｒ１２］因此也同样是明清时期一种重要的基层行政组织。明代宣德年间，广西御史朱惠“以伍籍空虚，复奏籍民兵，编保甲，令自为守”【１３１，正德以后，保甲制便逐渐在全国各地实施。

顺治元年（１６４４年），清廷即在直隶、山西、山东推行保甲制，以整顿、稳定战乱后的秩序。之后，康、雍、乾三朝都对保甲制度有大的发展。康熙五十二年（１７１３年），广西贵县知县凌森美进入各族聚居之零竹岭，“编保甲，严窝主而奸息”１１４］，保甲制在西南地区推进。雍正四年（１７２６年），保甲制度又有进一步发展，实施范围扩大到“熟苗熟僮”及棚民、寮民、蛋户、甘肃回民。“弥盗之法，莫良于保甲。至各边省，更有籍称土、苗杂处不便比照内地者，此甚不然。即数家亦可编为一甲。熟苗、熟僮即可编入齐民。”￡１姐雍正六年，清廷定例：“归流苗蛮族类逐一编造户口册籍，分清地方衙门跟究。如该管官不加详，仍听苗蛮居住混杂者，照例议处。”［１６】这些规定进一步强化了西南及南方地区的保甲制度的推行，促使政府对散居的各族人民进行管理从而维护社会的稳定。雍正十三年（１７３５年），题准“广西庆远府归流土民百七十九名，汇入宜山县籍”，后同于台湾、四川“定例令专管官编立保甲，查辑匪类”。Ｄ７］乾隆十五年，秦倬任云南江川知县，奏折中说：全县“分为十乡，每乡各设乡约一人”；“其保正视村落远近，人户疏密为差，多寡不等，如荣富、甸头、牛摩、西山、海西、古城、双龙、普妙等九乡皆汉（人）所居，惟九寨一乡，尽属裸夷，无土司管辖，被化既久，夷风渐变，保正之法可行”。【Ｉ加与此同时，保甲的编制已无所不至，对山居棚民按户编册，沿海等省商、渔船保结报官，对于居住在甘肃、云南等省的少数民族以及道观庙宇、盐场、矿场，乃至流民乞丐等等均做了具体的规定。“外省入川民人，同土著一律编查。系倚亲佃种者，即附田主内”，“贫民人川垦地者，听其散居各府州县佃种佣工……散住各府州县佃种者，责令佃主出结；贸易者，市邻出结；依附亲故者，亲故出结；寄宿寺庙者，留宿地主出结，仍与土著同编入保甲，互相觉察。”【伸】对于四川改土归流的各番寨，责令乡约甲长稽察。“广东寮民，每寮给牌，责令寮长钤柬。苗徭寄籍内地，久经编入保甲者，照民人一例编查，其余各处苗

【Ｉｏ］［民国】《南川县志》卷４《食货》．，

［１１］［民国］《彭山县志》卷３。

［１２］陈绍方：《清代地方乡村治理的传统特征》，＜晋阳学刊）２００６年第３期。

［１３］［明］（万历）《广西通志》卷３２（兵防》，云南省图书馆藏本。

【１４］【明］（嘉庆）《广西通志＞卷２５３（宦绩》．四库全书文渊阁本影印。

［１５］《清世祖实录》卷４３。

【１６］田涛，郑秦点校：《大清律例》卷８，法律出版社１９９９年版。

［１７］‘清史稿》卷１２０（食货一）。

［１８】《碑传集》卷１０４（秦倬》。

［１９］［清］常明修，杨芳灿等纂：嘉庆《四川通志＞，ｌ引６年刻本。９２

明清时期西南地区基层行政组织形式

徭，责令千百户及头人、蜩长稽查约束。云南夷人，与民错处者，一律编入保甲。其倚山傍水，自成村落及悬崖密箐内，按寮居处者，责令管事头目，造册稽查。”跚】道光元年（１８２１年）有“土司地方分编保甲一条：汉夷良莠不齐，无业游民易致生端构衅，著责令编排编保甲，土与司管下夷人，著落伙头，寄居汉民，著落客长庄痔，各查造户口清册，夷人由土司核给门牌”。［２１】这说明未改土归流的地方也开始设立保甲制度。在冕宁县档案中就有“所属部落户口设立乡约保长约束，番蛮已入编审”的记载。道光二十九年（１８４９年），云南大理邓川地区就有“并令编入保甲，一体抽查，复为设立头人，随时约束”，并且还说“责令乡保、头人认真约束”。瞄３说明这些地区的彝族已经设有里甲和保甲制。据此，以清理户籍为主要功能的保甲在西南少数民族地区基层社会中广泛推行。

乾隆二十二年，清政府“更定保甲之法”，对保甲又作了大的改进。保甲组织结构基本不变，而保甲组织的职能则确定为“凡甲内有盗窃邪教，赌博赌具，窝逃奸拐，私铸私销，私盐踩曲，贩卖硝磺，并私立名色，敛财聚会等事，及面生可疑、行迹诡秘之徒，责令专司查报；户口迁移登耗，责令随时报明，于门牌内改换填给”。∞１牌、甲、保都是以户口为编审对象，现已演变为以维护社会治安为目的的民间基层行政组织。通过这种详细的规定，保甲便承担起了对移入苗民地区的其他民族的稽察职责，从而为规范苗汉关系、实地处理因杂居而带来的社会治安问题起了较大的作用。道光六年：“黔省汉苗杂处，近来客民渐多，非土司所能约束，自应编入保甲以使稽察。，除苗多之处仍照旧例停止外，其现居苗寨客民，无论户口、田土多寡，俱著一律详细编查，惟令各该管地方官查办，转致胥复滋扰。”道光三十年十一月，清宣宗谕旨：“近年各省盗贼横行，劫案累累，甚至湖南会匪滋扰，两粤贼势蔓延，推原其故，皆保甲之法不行。”［２４３清宣统二年（１９１０年），广西金秀瑶族《桂田等村石牌》明确规定：“各不得停留歹人。如有此事，令十甲严查。一家犯罪，九家同论。”瞵１

从清初至清末，国家对西南及南方地区设置保甲的问题始终保持高度的重视，并适时调整，以至在汉化程度较高的少数民族地区，都先后设立了保甲。这一时期，为了规范汉夷之间的经济贸易，国家更加强调保甲的职责，尤其在云南，其与江西、湖广的人交易甚多，应严加管理。对于永昌府的潞江、顺宁府的缅宁，由于是通达各地的交汇处，“应派妥干员弁专司稽查，遇有江、楚客民、驱令归回”。对于一直居住在近边的人，地方官应照内地的保甲之例，编造寄籍册档并登记年貌，互相保结，严禁其与邻近蛮夷结亲。如有进关回籍等事，“俱用互结保明，官给印票，关口照验放行，回滇时照验放出；若无印票，不准放行。守关员弁，如有混放偷漏情事，查明参处”。对于永昌、腾越、顺宁、顷宁、南甸、龙陵一带的本籍民人保甲，“亦一体严为稽核毋许汇、楚客民混匿，违者从严惩治。至缅匪需用之黄丝等货，概不许贩至潞江、缅宁隘口，如有私贩出关者，货物人官，本犯究处”㈨。保甲在西南边境地带的设置，为清政府维护社会稳定、规范民族关系起到了重要的作用。

［２０］＜大清会典事例》卷１５８（户部七＞。

［２ｔ］参见［２０】。

［２２】参见［２０］。

【２３］参见［２０］。

［２４］参见［２０】。

［２５］韦玖灵：《从石牌话看瑶族的原始法律意识》。＜广西大学学报》（哲学社会科学版）１９９４年第５期。［２６］参见［２０］，卷７７４｛刑部五十－－）。９Ｂ

《太平洋学报》２００９年第６期

四、多种基层组织形式并存

明清时期，除了里甲、保甲外，图甲也是西南地区基层社会行政组织的形式之一。，清人赵锡寿讲：“古者按地亩而征赋，编图以总理之，编甲而分理之。”口】与明代相比，清代有更多省府州县设立了图甲制度。图甲编审以土地为对象，其社会功能是为征收田粮。“州县实征，里书遵照攒造，攒造之法，本县一年银米某项某款若干，共该若干，都图里甲若干，该银米若干，各里甲花户银米若干，共该若干，要必备花户之银米与甲总合；各甲之银米，与图总合，各图之银米与县总合，所谓一县之总撒相符。”【勰】对于图甲的来历，史载：“里甲役起于户，每百一十户为一图，图为十甲，甲有长，以统其十户。岁轮一甲应役。其初催钱粮，勾摄公事而已。其后官府供应，一切取办，而里甲称累。”眇】亦即图甲负责本里税粮的征收解运、支应官府各种杂项开支、解送军匠、追究逃亡、拘捕罪犯、承担官府临时差派等，所以其差徭役的作用亦十分突出。在广西，同正县或县官上下任，或上谒府道，下巡各土司或下乡办公，“悉令各图老人雇夫役供用，其夫役少则数名，多则数十名不等”；“县署有建、修葺及制造椅案台凳之类，以至检漏（房屋漏雨）诸琐事，悉令各图保正雇用工匠为之，少则数名，多则数十名”０跚】除了广西基层社会有图甲外，贵州也存在图甲，如道光二十年编撰的《思南府续志》载：“思南之地，图为纲，甲为目。计府图六，安化（县）图四，印江（县）、婺川（县）图各三。每图为甲各十。府属水（东）图、卜（龟）图於（各）七甲外，另（兼）有花甲、庄甲者，则以松桃歧入地故也。顾按甲以征粮，有一地而粮兼数甲，据图以定甲。又有一图而甲别东西者。相沿已久，不可细为剖析也。”［３１１贵州思南府属及县共有１６图，因水东、卜龟二图还兼有花甲、庄甲，故共有１６２甲。这说明，清末有的州县仍然实行图甲制，地方政权按图甲征收田赋捐税，州县政权按图维持地方社会秩序，图甲是基层社会的行政组织，发挥着保甲组织的社会功能，只是在名称上有差异而已。［３２Ｊ

明清时期，西南及南方地区的基层社会组织除了上述的里甲等行政组织形式外，在国家未深入管辖而一直保持了本民族传统特色的地方，其基层社会组织则形成了以血缘为主的氏族组织或以地缘为主的村寨组织形式。以血缘为纽带建立起社会组织结构是彝族社会地区的一大特色，主要分布于四川、云南及贵州，其基层社会组织主要有则溪和家支。贵州的彝族分布于水西地区，基层实行则溪制度。《大定县志》卷五《水西安氏本（下）》记载：“（安氏）而于其国…其他有十二则溪。则溪，盖子旗之转，其制犹如唐之州，宋之军。则溪之下，有四十八目。又其下，有百二十骂衣，千二百夜所。盖犹中国之乡里甲也。”乡里是历代中国地方的基层行政组织，则溪如乡里，说明则溪具有基层行政组织性质。明清时期，有的地区已开始突破血缘关系，建立了以地缘关系为纽带的社会组织，并多数是以村寨为单元而建立的。如傣族地区，宣慰使司署之下的政治组织分为勐、陇、火西和村社。在火西之下，西双版纳傣族地区社会组织的基本单位就是村寨（村社），通常一个村社就是一个寨子，傣语称之为“曼”，是西双版纳傣族地区的基层社会组织，行使着管理公共事务的职能。贵州苗族的大部分地区，也以村寨为基础建立了他们的

【２７】［清］魏源编纂：《皇朝经世文编》卷３２（户政徭役议＞。

［２８】［清］黄六鸿：《福惠全书》卷６《钱谷部》，清刊本。

【２９】【明］顾炎武：《天下郡国利病书》，西库全书本。，

［３０］［民国］杨北岑等纂：‘同正县志》卷９《徭役＞，民国二十二年排印本。

［３１］［清】（遭光）‘思南府续志＞卷３《图甲＞。

［３２］参见［９】。９４

明清时期西南地区基层行政组织形式

社会组织。《百苗图疏证》中“黑楼苗”记载：“邻近诸寨子高坦处造一楼，高数层。用一木杆，长丈余，［挖］空，悬于［顶层］，名‘长鼓’。凡有不平之事，即登楼击之。各寨相闻，俱带长镖、利刃，齐至楼下，听寨长判之。”清代对川楚湘黔之地苗疆改土归流后，在其基层社会中设百户寨长控制各民族基层社会：“各土司等陆续呈请归流，始改设州县营分统，归文武管辖，其苗寨内止设百户寨长，如内地之里正保甲而已。三厅原额三十六人，设立初原因苗人惧见官长，如偶犯细故，即令百户为之处分。”Ｄ３］在侗族社会中，会款是固有的集会议事的组织形式，也是基层社会的主要组织形式。唐宋时期，侗款制已经相当完善，宋代以后又随着历史的发展而演变，到了清末，实行“洞、里、团”和保甲制度，这些地区的款组织已经不复存在，但在侗族聚居的较为偏僻、交通闭塞的地区，仍保留着侗款制管理地方事务。ｍ】

纵观明清时期西南地区的基层行政组织，其形式多样，推行地区范围广，功能也较最初设置时更为明显。，在里社向里甲、里甲向保甲的变迁过程中，其组织的严密和职能的强化，从编审户丁田亩到征收赋役、进而维护社会治安秩序的这一进程中可见一斑。也正因为如此，保甲等基层行政组织才能“终清之世不废”，并与西南少数民族地区传统的基层组织一起，实现其管理基层社会公共事务的职能。

［３３］和琳：《奏拟湖南苗疆善后章程六条折》，《湖南苗防屯政考》卷３，＜征服》上，第５８９页。

［３４］姜大仁：《侗族政治遗产资源探析＞，《贵州民族研究）２００３年第３期。９５

明清时期西南地区基层行政组织形式

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年，卷(期)：韩敏霞， Han Minxia贵州财经学院法学院太平洋学报PACIFIC JOURNAL2009(6)

参考文献(35条)

1.《元典章》卷23《户部九》

2.《元典章》卷16《田令》

3.张哲郎乡遂遗规--村社的结构 1992