农村产权制度调查与研究

我市农村土地产权制度调查与研究

土地是农业的根本，也是农民的根本。

农村集体土地产权制度关系新农村建设战略任务的完成，关系保护资源基本国策的落实，关系统筹推进城乡发展，关系农民切身利益的维护。近期，我们调查小组根据市委党校安排，到部分乡镇和涉农部门就我市农村土地产权制度进行的调查研究。现将有关调查情况报告如下。

一、我市农村土地产权制度的现状

（一）我市农村集体土地产权制度的历史沿革 我市农村集体土地产权制度与全国大部分地区一样大致经历了四个阶段，即：土地改革阶段、农业合作化阶段、人民公社阶段、家庭联产承包责任制阶段。

土地改革阶段（1949-1952）：1950年6月28日，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》规定，“废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”

农业合作化阶段（1953-1957）：分为两个阶段：初级合作社阶段和高级合作社阶段。初级阶段包括互助组和初级社阶段，该阶段的农村土地所有权归农民个人所

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有，高级社阶段土地所有权收归合作社所有。

人民公社阶段（1958-1978）：制度特征是“一大二公三拉平”，后来经过调整，逐步形成“三级所有、队为基础”的经营管理体制。

家庭联产承包责任制阶段（1979至今）：1979年率先在安徽试点。1982年，家庭联产承包责任制基本上在全国得到了普遍的推行，初步形成土地集体所有、家庭承包经营的制度构架。在家庭联产承包责任制下，土地所有权归集体所有，土地承包经营权归农户所有。1998年实行二轮延包，明确期限30年。2002年公布《中华人民共和国农村土地承包法》，对该制度从法律上予以规范。根据现行土地法律制度的规定，农村土地产权制度包含以下权利体系，即国有土地所有权、集体土地所有权、土地承包经营权、租赁权、“四荒”使用权抵押和其它抵押、基地权等。农村土地产权主要是土地所有权和承包经营权，这两种权利分别归属于集体和农民，集体拥有土地所有权，农户享有土地承包经营权。

（二）我市农村土地使用现状

二轮土地承包以来，随着经济社会的快速发展，农民农业相对收益降低，致使农民对传统农业耕种积极性不高，尤其是大城市二、三产业的迅速发展，引发了劳动力大量转移，许多农民纷纷外出务工、经商，其土地以各种形式流转给亲友、其他农户和专技企业等经营，

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更有甚者其土地直接被抛荒。

我市拥有耕地49万亩，家庭承包经营的农户11.59万户。截至2013年底，全市土地流转面积18.32万亩，涉及农户1.85万户，分别占耕地总面积的37.39%和承包农户的16.26%，全市土地流转规模经营面积达8万亩，占流转总面积的43.7%。从土地流转形式看有五种：租赁12.85万亩，占流转面积的70.14%；转包0.9万亩，占4.91%；股份合作2.1万亩，占11.46%；其它形式2.21万亩（合作社）占12.06%；土地经营权转让0.26万亩，占1.43%。

（三）当前土地政策存在的一些问题

当前，我市土地经营权流转已成必然趋势，而且已形成了一定的规模，流转面积大，涉及家庭户数多，流转形式多样，但保障土地经营权流转稳步推进的法律政策还不健全，农民对土地只有承包合同，没有确权的证书，在土地流转中，农民、经营企业难以互信，一定程度上阻碍了土地流转的进程。与此同时，由于缺乏有效的法律保障，农民的土地承包经营权屡屡在调地、征地、反租倒包以及违背意愿的流转等过程中受到侵害。

此外，由于家庭责任制没有明确集体土地相关权益的交易、抵押和转让等权限，随着农业机械化、规模化和市场化水平提高，集体土地产权的某些限制逐渐成为阻碍现代农业现代化建设的制度因素。

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再次，农民拥有土地经营权，但作为用益物权，没有证件上的保障，这种物权难以走向市场，造成农村土地市场发育滞后，农地流转程序不规范。这是农地制度建设不完善的一个集中表现，导致了交易成本居高不下，同时也使农户在遇到纠纷时缺少法律依据来维护自己的权益。

二、实行土地确权登记的必要性

分析当前土地政策存在的问题，急需对农村土地进行确权登记并颁证，从而加强对农民土地承包经营权明确和保护。

（一）进一步深化农村改革，巩固农村基本经营制度、保持土地承包关系稳定急需对农村土地实行确权登记

土地不确权，产权不明晰，产权改革就难以进行；土地不确权，经营权流转就难于规范，规模经营就难以形成；土地不确权，经营权就无法进行担保、抵押，新型经营主体发展就会受阻；土地不确权，农村各种要素就无法参与市场流动，农业资源就难以转化为农民的财产性收入。所以，深化农村改革，首先必须开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

受历史条件的制约，不少地方的农户承包地块面积不准、四至不清，二轮延包以来各种遗留问题不同程度地存在，给稳定土地承包关系带来不利影响。目前，距

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二轮承包期满只有14年时间，这段时间是完善现有土地承包关系的最佳时期。开展确权登记颁证，妥善解决承包地块面积不准、四至不清等问题，将为本轮土地承包到期后继续承包并“长久不变”扫除障碍，奠定基础。

（二）进一步盘活农村土地，加快发展现代农业、推进城乡一体化急需对农村土地实行确权登记

当前，我市农村经济已经进入了发展现代农业、加快农业强市和新农村建设的新阶段。规范农村土地流转、培育新型生产经营主体、发展适度规模经营成为大势所趋。把承包地确权发证到户、公开登记，农民才能卸下怕丢掉承包地的包袱，放心外出务工就业、进城落户，承包地才能流转出来；专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体才能放心进行规模经营，加大对土地的投入。开展确权登记颁证，加快构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，有利于促进承包土地、劳动力、资金等生产要素在承包农户、新型经营主体之间有序流动、优化配臵，进一步激发农业农村发展活力，推进农业现代化和城乡发展一体化。

（三）进一步维护农民合法权益、保障农村和谐稳定必然要求对农村土地实行确权登记

承包地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障，土地承包经营权是农民最重要的财产权利和物质利

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益，任何人都无权剥夺。土地问题处理不好，损害的是农民利益，伤害的是农民的感情，影响的是党和政府形象。在城镇化、工业化深入推进的过程中，要防止侵害农民土地承包权益现象发生，避免给农村社会和谐稳定带来不利影响，就必须明确产权登记发证。

三、实行土地确权登记面临的一些困难

一方面，在农村二轮土地承包中，遗留了相当多的承包地确权面积不准、四至不清、空间位臵不明等权属关系混乱的情况，加之少数乡村干部对承包政策操作不规范，落实不到位，致使部分《农村土地承包经营权证》没有及时分发到户，出现“有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证”等多种现象，土地权属关系十分混乱，为确权登记工作带来了一定困难。

另一方面，由于基层工作人员岗位的变动，加之一些单位部门的改革，使得二轮土地承包以来有部分资料丢失的现象。而过去所有土地登记、审批、图件档案又无电子文档。有的少数农民自己保管不善，连土地使用证、用地审批手续等权属来源证明材料全部丢失，给依法登记发证带来一定的难度。

此外，农村土地多轮流转、公益设施建设用地占用农田、农转非以及婚丧嫁娶土地没调整、农户间互换田块等土地纠纷问题在农村非常突出，土地承包经营权清晰界定难度大。尤其是一些农田建了建筑物，属于违法

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用地，建筑物没有任何法律证书，仅仅处于民间承认状态，如果确权登记使之有所变化，协调利益方有一定难度。

四、对做好我市土地确权登记工作的一些建议 针对土地确权登记中可能存在的问题，我们通过调研走访，广泛吸纳群众智慧，对做好相关工作提出如下建议。

（一）坚持稳定大局，试点先行，稳步推开 保持现有农村土地承包关系稳定是开展确权登记颁证工作的前提和基础。开展确权登记颁证，应立足现有土地承包关系，要守住现有土地承包关系稳定这个底线，来进行进一步完善土地经营权归属，确保农村社会和谐稳定。在确权登记工作中，应优先从人地矛盾突出、二轮延包问题较多、农业现代化程度、城镇化水平较高的地区入手，结合不同的地域特征，选择代表性强的地区作为试点，通过试点总结经验，发现问题，并对照法律政策进行完善，再上升为政策指导实践，为工作的全面推开奠定基石。

（二）坚持循序渐进，因地制宜，分类化解 在确权颁证工作中，要坚持循序渐进，不能一哄而上，只讲进度、不讲质量，更不能图形式、走过场。要坚持先对所辖农村人口状况、耕地面积和承包状况等进行全面摸底，对各类土地承包矛盾和问题进行排查，做到心

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中有数。结合地域特征，一村一对策、一事一对策，不搞一刀切，对矛盾问题不同的村组进行分类，针对发现的问题，探索解决的措施和办法。对于城中村、城郊村和园中村，以及人地对应矛盾突出和已经实行规模经营的地方，难于确地到户的，也可以采用确股的方式确权。

（三）坚持依法依规，依靠群众，民主集中 农村问题错综复杂，确权登记颁证过程中必须严格依照现有法律法规和政策执行。这是顺利完成确权登记颁证工作的根本保证。要在各种法律法规的框架下，按要求，规范、有序地开展。法律政策有明确规定的，要严格执行；没有明确规定的，要依照法律政策基本精神，依靠群众民主决策解决。要充分尊重农民主体地位，每个环节都请群众参与，每个争议都由村民协商解决，每项成果都经群众签字确认，切实保障农民的知情权、参与权、监督权和决策权，确保程序公开透明、阳光操作，确保群众真正认可，确保成果经得起实践检验。

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