行政伦理制度建设研究

行政伦理的制度建设

行政伦理制度建设研究

张 卫

随着我国改革开放的进程的深入，我国已经进入到一个社会深刻变革的转型时期。这一时期的突出特点之一就在于市场经济改革将政府部门推到了市场经济中的强势地位。在公共服务型政府背景下，如何构建与时代相适应的行政伦理体系并应用到现实的行政管理领域中去就显得尤为重要。而在当代中国行政伦理建设中，最重要，最根本的是制度建设。因此，立足于我国国情，积极开展行政伦理制度化研究对构建我国和谐社会、发展公正、廉洁、高效的公共行政具有重要意义。

一、行政伦理制度化的内涵

所谓行政伦理“主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由，这主要涉及行政主体行为的正当性与合理性，亦即领导、决策和执行等行政管理活动的合法性问题，它既包括公共行政人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范。”。而行政伦理制度化是行政伦理建设的一条外控和他律的路径，就是确定行政伦理准则，实行行政伦理法制化，形成行政伦理的外部监督机制和评价机制。行政伦理制度化，是现代法治国家行政伦理建设的基本趋势，它既表现为行政伦理立法的制度化，也表现在行政伦理执法的制度化和行政伦理依法监督和纠错的制度化，换句话说，也是法律制度道德化的过程。它包括四个层次：一是公共政策伦理的制度化，这可以有效制约公共政策制定中的伦理失范行为，保证公共政策体现公平

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公正的价值取向。二是行政制度伦理的制度化，这可以有效地维持行政伦理的稳定性，并使创新有可遵循的伦理路径。制度伦理建设包含制度伦理化和伦理制度化两个方面。制度伦理化是指制度的合伦理性、合道德性，表现为对制度的伦理评价，将道德原则和规范融入制度之中，使制度的实施发挥伦理价值导向和伦理规范作用，而伦理制度化是将一定的伦理原则提升、规定为制度，实现伦理的制度化、法律化。三是行政组织伦理的制度化，通过设立行政伦理管理机构，可以有效地构建行政组织关系，保持组织良性运行。四是公共行政人员个人道德的制度化，通过奖惩制度、回避制度、引咎辞职制度、个人财产申报制度、绩效评估制度等的建立，能够保障公共行政人员认识履行职责。

二、加强行政伦理制度化建设的必要性分析。

(一) 行政伦理制度化是进一步推进行政伦理建设的必然选择。 首先，加强行政伦理制度化建设有助于弥补当前行政伦理建设存在的缺陷。当前行政伦理建设的一个重要缺陷就是缺乏强制性制度约束力量的保障。行政伦理制度化不仅便于公务员知道行政伦理建设的具体内容，而且还加强了对公务员的外在强制性约束，可以促使他们遵守行政伦理规范。

其次，加强行政伦理制度化建设有助于克服我国传统行政伦理的不良影响。我国传统行政伦理极端强调伦理道德本身的教化作用，实行以.‘情”为中心的伦理管理，把“情”摆在一首位.然后才是“理”、 “法”，并且将官员个人道德修养看作是一切行为的基础。但是单纯的依赖个人修养，是不能达到重塑良好人格这一目的的。因为个人伦理道德责任毕竟只是一种软约束，它不能有效地遏制某些个

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人做出违反伦理道德的行为。实现行政伦理制度化和法制化，用这种硬约束即外在的强制力量，将推动和保障伦理道德要求在行政活动中的实现。

最后，加强行政伦理制度化建设有助于树立新的行政伦理原则与规范。在我国社会转型时期，进行行政伦理建设所依赖的社会环境发生了重大变化，特别是市场经济体制的建立和经济成分的多元化，导致社会伦理道德的多元化。在这种情况下，实现行政伦理制度化，可以有效地抑制公务员违反伦理道德的行为冲动，净化社会的伦理道德环境，弥补已经弱化了的社会舆论的力量。这就有利于新的行政伦理原则和规范深人人心，促使公务员尽快形成遵守行政伦理的心理定势和行为习惯。

(二) 行政伦理的制度化造就公正的政府。

人的行为离不开选择，在人类社会里，人与人之间的关系很大一部分是靠道德来调节的。人们对一切行为的选择都是道德选择，在行政组织中，公共行政人员同社会人一样具有不同的道德定义，以及对事务的道德选择。腐败还是不腐败，服从还是检举就是公共行政人员的道德选择中最常见的道德选择困境。由于道德的非全能性，部分公职人员会违背自己作为一个公职人员应有的公正品质，损害广大人民群众的利益，给政府造成极坏的影响。仅靠公职行政人员的自觉、自律还不能杜绝政府和公共行政人员内部的不公正。这就需要在政府及其行政人员的行政行为过程中确立公正的价值尺度，无论公共行政人员的道德是否高尚，是否滥用手中的职权，都将行政伦理上升到制度的高度，采取强制性、稳定性和规范性手段将他们的公共行政行为圈定在合乎道德性、法律性的范围之内，从而有效的制约了公共行政

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组织及其行政人员在行政行为中由于非全能性的道德带来的不公正。因此行政伦理的制度化是对个人理论的有力保障和支持，是构建公正和谐政府的有效途径。

（三） 行政伦理制度化是反腐倡廉、消除行政伦理失范现象的现实需要。

在我国新旧体制交替过程中，对行政权力的监控机制并不健全，同时又因社会分配调节机制的乏力而导致公务员收人水平相对较低，这两种状况并存，极易引发腐败现象的滋生和蔓延。近年来在发展社会主义市场经济的过程中，政府行政行为受到市场“逐利原则”和“交易原则”的不良影响，部分行政主体热衷于权力寻租、权钱交易、贪污受贿。行政权力这时便异化为少数人谋取私利的工具和手段。行政伦理在少数行政主体身上失去应有的调控作用。因此，从本质上讲，行政伦理失范应属于行政权力的一种异化现象。

行政伦理失范的表现形式多种多样，但无论何种行政伦理失范，其实质在于行政权力主体违背权力的公共性，实现非公共利益。要消除行政伦理失范现象，彻底遏制行政腐败，必须加强行政主体的素质教育，引导行政主体自觉遵守行政伦理原则和规范。由于行政主体的性质、地位及作用具有特殊性，人们对其的期望和要求都很高。行政主体在行使国家权力的同时，理应承担更多、更高的义务，其中包括行政伦理责任。如果单纯依靠行政主体的自律是难以达到对行政权力控制这一目的的，因此，必须追究行政主体的行政伦理责任。所以，要想反腐倡廉、消除行政伦理失范现象，必须加强行政伦理制度化建设。

(四) 行政伦理制度化是世界各国行政伦理管理的普遍趋势。

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行政伦理制度化，是现代法治国家行政伦理建设的基本趋势，它既表现为行政伦理立法的制度化，也表现在行政伦理执法的制度化和行政伦理依法监督和纠错的制度化。这些国家把行政主体必须遵循的一些伦理道德纳人有关法律、法规。如印度在1964年就制定了关于中央政府公务员行政伦理准则的专门法律《中央文官行为准则》;美国鉴于“水门事件”暴露出政府道德方面的严重问题，国会于1978年通过了《政府道德法案》，1993年又颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》;法国、英国等许多发达国家都颁布了类似的道德法典。行政伦理制度化已经成为21世纪行政伦理管理的普遍趋势。行政伦理的提升和重建都必须通过制度化来实现。

三、行政伦理法制化建设的构想。

(一) 行政伦理制度化的保障：行政伦理立法。

行政伦理立法是把伦理行为借助于立法程序，以法律的、国家意志的形式表现出来并使之规范化、制度化。我国在行政伦理法制化建设发面也做了不少工作，颁布了一系列公务员行为规范。例如《国家公务员暂行条例》、《中华人民共和国公务员法》等。但与国外相比，这也只是停留在伦理法规的层次，这些有关行政伦理规范的内容、条款和要求，还不够集中、系统、明确和具体。

我国加强行政伦理建设，必须实行行政立法，制定专门的行政道德法典和法律实施细则，行政伦理立法的内容应涵盖全面、应涉及公务活动的各个方面。主要应包括:（1）从事公务活动必须遵守的道德行为规范。其总体要求应有:公共利益至上，忠于国家和社会，忠于法律，公正地执行公务，洛尽职守，不谋私利。具体而言这些规定应包括一些详细的措施，以防止这些道德行为规范流于形式。如严禁

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在公务活动中送、收礼品，不得利用公职谋取私利，限制公职以外的活动，禁止不正当使用政府未公开的信息和国家财产，个人申报财产等等;（2）确定管理廉政事务的机构及其职责权限;（3）对公务员进行从政道德教育和监督的措施;（4）对违反从政道德行为的处罚尺度及程度，加强对有关惩处的规定。惩处规定的内容主要包括种类、权限、程序，以及受理举报和防止打击报复等;（5）对离职人员在一定期限内的某些活动作出限制性规定。

同时，还应注意行政伦理立法应具有可操作性，即从一般原则性规定走向定量规定。如关于礼品申报制度，《美国行政部门雇员道德行为准则》规定，每次礼品不得超过市场价20美元，一年内从同一位送礼者处接受的礼品总价值不得超过50美元。而我国《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》却缺乏这种定量性的条款，仅指出“价值不大的以外，均须登记”，失之于笼统，缺乏可操作性。所以在行政伦理立法中，应尽量量化原来一般原则性规定，使之具有可操作性。

(二) 行政伦理制度化的核心：建立监督行政伦理规范执行的专门机构。

要防止行政越权和行政权力的滥用，使政府真正做到依法行政，必须在行政伦理立法的基础上，对行政人员的行政行为实行有效的监督，包括公职人员管理公开化、政务公开以及对违反伦理规范行为的惩处。其中，对于违反行政伦理规范的公务员予以严肃惩处，是使公务员遵守行政伦理规范的重要保证，因此，必须加强行政伦理规范的执法监督。应设立专门的行政伦理机关，并以立法的形式确定其职责和权限，负责对公务员从政道德行为进行监督并对违反从政道德行为

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进行惩处。借鉴国外经验，可以在我国设立行政伦理委员会。行政伦理委员会宗旨是:加强公务员行政道德建设，提高公务员的行政道德修养，保障行政行为合法，促进廉政建设，提高行政效能。委员会由全国人大选举产生，是国家法定机关建置，对全国人大负责并报告工作。委员会由一定的机关组织和人员组成。委员会履行下列职责:(1)检查国家公务员在执行法律、法规和公务员行政道德过程中的问题;(2)受理对国家公务员违反法律、法规和公务员行政道德行为的控告、检举;(3)调查处理国家公务员违反法律、法规和公务员行政道德行为;(4)受理国家公务员或其主管行政机关对委员会作出的建议、处理决定不服的申诉等。委员会在履行职责的同时拥有以下权限:(1)接受举报权;(2)调查权、搜查权、逮捕权、限制处理财产权;(3)采取预防措施权;(切建议权、处理权;戈劝公诉权;(6)制定机关政策法规权;(7)独立预算权等。委员会应按照一定程序开展工作。委员会应受到全国人大专门委员会的监督，委员会应向全国人大提供年度报告，这样全国人大既可以知晓委员会的工作情况，又能加强对委员会的监督。同时委员会还受公众、舆论等方面的监督。一旦发现委员会成员有滥用职权、循私舞弊、玩忽职守、泄露秘密或侵犯他人合法权益的情况，将对其进行严惩。

(三) 行政伦理制度化的基础：完善公务员行政伦理教育、培训制度。

对公务员进行行政伦理教育、培训是行政伦理法制化建设不可缺少的一个环节。我国公务员教育、培训制度已比较规范化，如《国家公务员暂行条例》第十章和国家人事部发布的《国家公务员培训暂行规定》对我国公务员培训的原则、机构、分类等作了专门规定，但也

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存在方法单一、缺乏长期计划性等缺陷，还应努力完善。第一，应以立法的形式来保证公务员教育、培训工作进行。当前应研究制定与《国家公务员培训暂行规定》相配套的国家公务员行政伦理培训指导方案。与此同时，各地区各部门也应结合实施《国家公务员暂行条例》，制定相应的公务员行政伦理培训实施细则。第二，应坚持理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效等原则对公务员进行行政伦理教育、培训;应加强对公务员的素质教育，提高公务员对行政伦理准则和规范的认识和理解水平，培养行政主体正确的权力意识、服务意识、守法观念等，以使之内化为公务员行为的价值导向;教育、培训的对象应具有全员性，从新录用人员到高级公务人员都要接受教育、培训;教育、培训方式应具有灵活多样性，采取脱产和在职相结合、定期和临时相结合等多种方式。

（四） 行政伦理制度化的有效促进手段：完善行政道德激励机制。

在社会的现实生活中，一个人所处的社会环境的道德状况，决定着行为者实施道德行为之后的收益大小。行政领域中，个人同样追求最大化的个人利益而做出不同的道德选择。作为一个公序良俗的社会，不但要有以行政伦理法律为主的道德措施，也要有行政道德激励措施。这就需要给予作出善德选择的公共行政人员以一定的有价（物质）或无价（精神）的补偿，使得在履行道德义务、遵循道德规范、塑造健康德性的过程中支出一定的道德成本，付出一定的代价，牺牲一定的自身利益的行政人员的劳动得到承认和尊重，从而给社会带来好的道德收益，减少社会付出的道德成本，最终促进形成良好的社会道德环境。

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综上所述，行政伦理建设离不开行政伦理的制度化，行政伦理制度化是行政林伦理建设的内在要求。加强行政伦理建设，是深入贯彻落实党的十六届四中全会精神，推进依法行政与以德行政的有机结合。只有加强行政文化建设、进行行政伦理立法，建立行政伦理的社会监督机制，才能在加强我国的行政伦理建设，不断提高政府科学行政、民主行政、依法行政的能力。

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