基层应急救援队伍建设的现状分析及建议_高宁

党的十九大提出深化机构改革以来，应急管理体制改革一直为人瞩目。 如何实现“加强、 优化、 统筹国家应急能力建设， 构建统一领导、 权责一致、 权威高效的国家应急能力体系， 提高保障生产安全、 维护公共安全、 防灾减灾救灾等方面能力， 确保人民生命财产安全和社会稳定”， 各级应急管理机构进行了深入实践， 取得了一定进展。 应急救援队伍是应急管理工作的基础， 是应急救援能力最重要的组成部分， 也是应急管理和救援成效的决定因素。 本文对当前省级及以下基层应急救援队伍建设的现状进行了分析， 并提出了下一步建设建议。

1 当前应急救援队伍建设基本情况

由应急管理部门统筹的应急救援队伍主要包括综合性应急救援队伍、 专业应急救援队伍、 社会应急救援队伍、 应急救援专家队伍。 综合性应急救援队伍是指以消防队伍为主组建的各级政府综合应急救援队伍， 主要包括消防救援队伍和政府专职消防队两大类。 专业应急救援队伍包括安全生产应急救援队伍、 水利防汛抢险队伍、 森林消防专业队伍、 地震应急救援队伍。 社会应急救援队伍主要指由各类社会组织建立的以志愿者为主要力量的应急救援队伍。 应急救援专家队伍主要指在各级各相关部门入库的应急救援专家。

当前， 基层应急救援队伍建设取得一定成效， 一是队伍建设基本实现了重点行业领域全覆盖。在原行业管理部门指导下，森林防火、 地质灾害、 地震、 危化、 煤矿、非煤矿山、 冶金焦化、 油气管道等重点行业领域均建设有专业应急救援队伍。 二是队伍管理具有一定规范化水平。 根据工作需要， 各级相关部门都规划扶持了一定数量的专业队伍， 实行归口管理， 标准化程度较高， 如矿山应急救援队伍制定有具体的建设标准， 实行资质管理。 三是能力建设具备了一定应急处置能力。 近年来， 在各类自然灾害应急救援和生产安全事故应急处置现场， 都能够看到专业应急救援队伍的身影， 特别是在山东“12·25” 平邑石膏矿垮塌事故应急救援中， 矿山救援队发挥主力作用， 成功救援出 15 名被困人员， 有效减轻了事故灾难损失。

2 当前应急救援队伍建设存在的问题

2.1 应急救援队伍管理体制不健全

省级以下应急管理部门基本没有直接管理的队伍， 各级消防救援队伍由应急管理部消防救援局垂直管理； 地震救援队伍全部依托军队、 武警、 消防队伍建设；地方森林消防专业队伍大多由林草部门主管； 水利防汛抢险队伍主要依托水利部门主管的水利工程抢险队； 安全生产救援队伍主要依托大中型企业建设； 社会力量属于民间组织。 看似众多的应急救援力量，其指挥、 响应和处置实行的还是一种“分而治之” 的行业管理模式， 各类应急救援队伍没有统筹推进的建设规划， 缺乏统一高效的指挥管理体制。

2.2 应急救援队伍协同机制不完善

长期以来， 应急管理施行以灾种进行部门式条块管理的组织体制， 过度专业化形成的是一个个相互割裂的应对系统，优势是职责清晰、 响应迅速， 劣势是分隔管理、 协调困难。 各部门建立的信息系统也缺乏统一规划， 导致信息壁垒深厚， 在应对复杂灾害事故时， 形不成应对事故灾害的整体合力， 救援效能不高。 2008 年南方冰雪灾害一度出现“交通怪铁路没电、电力怪煤炭不够、 煤炭怪交通运不出去”的怪圈。

2.3 应急救援队伍力量部署不均衡

一是分布不均， 缺乏合理布局。 各地因经济发展水平、大型企业分布等因素，基层应急救援队伍布局和建设水平参差不齐。 二是救援能力有待提升。 除消防救援队伍外， 省级以下其他专业救援队伍不同程度存在人员文化程度偏低、 专业技术不高、 装备陈旧老化和物资器材数量不足等问题，救援处置能力与现实需要差距较大。

三是基层应急力量不足。 特别是县级以下应急救援队伍人员少、 装备差， 在先期处置机制中往往只有信息通报功能， 应急处置不力。

2.4 应急救援队伍保障措施不到位

省级以下除消防救援队伍、 森林消防专业队伍外， 其他救援队伍本质上为企业、 社会自建， 没有政策保障， 缺少资金支持， 普遍存在经费保障、 人员编制、 训练场地、 新老交替等突出问题， 救援队员待遇不高， 造成优秀人才不想来、 留不住。

为此， 部分专业队伍采用缩短集中备勤时间、 降低队员工资待遇等办法艰难维持，新队员进不来， 老队员到龄无处安置， 影响了队伍的稳定性和应急能力提升。 企业自建自管的救援队伍甚至因企业关闭或经济运行困难而解散的例子也比比皆是。

3 加强应急救援队伍建设的建议

3.1 基本原则

一是政府主导、 社会参与。 以政府推动建设为主， 积极引导社会力量参与，形成相互促进、 相互补充的良性格局。

二是分级负责、 资源整合。 按照属地为主， 分级分类负责的原则， 应急管理部门牵头整合现有各类应急力量资源。

三是立足实际、 突出重点。 结合实际，统筹规划， 突出重点， 针对常发、 易发灾种逐步加强和完善救援队伍建设。

四是一专多能， 平战结合。 按照一专多能、 一队多用的建设原则， 最大限度地发挥各类应急救援队伍的效用。

3.2 统筹规划应急救援队伍力量建设

3.2.1 完善综合性应急救援队伍建设

推动消防救援队伍向“一专多能”的综合性应急救援队伍转型， 从灭火救援的单一灾种救援转向全灾种的救援， 作为各级应急救援的主力军， 谋划装备建设规划、 制定装备配备指导意见， 完善装备配备， 为遂行多样化、 专业化应急救援任务提供基本保障。

3.2.2 优化专业应急救援队伍建设

一是安全生产救援队伍。 地方可根据自 身产业特点、 事故类型布局建设安全生产专业应急救援队伍， 服务半径不宜超过 200 公里。 二是地震地质灾害救援队伍。 按照地质条件有针对性地进行重点建设。 省级应至少布局 1 支专业队伍，市、 县两级可依托本级综合救援队伍开展地震地质灾害救援。 三是森林草原救援队伍和防汛抗旱救援队伍。 将森林草原专业队伍纳入应急管理部门统筹管理，按照“一队多用” 建设理念， 可将森林草原专业队伍打造成兼具防灭火和防汛两项职能， 既实现防火期与防汛期的有效衔接， 又节约队伍建设成本。

3.2.3 加强社会应急救援力量建设

可依托各类群团组织和专业的应急救援组织（公司） ， 组建形式多样的社会化应急救援队伍， 纳入应急救援队伍体系。健全社会应急力量规范化管理、 应急调用、与专业应急队伍共训共练等机制， 加大对规模化、 专业化较强的社会应急力量支持力度。 此外， 近年国内成立了多家航空应急救援组织（公司） ， 应充分认识直升机参与应急救援突出优势， 可探索建立平急兼用、 即时响应的直升机应急救援体系。

3.2.4 发挥应急救援专家作用

补充完善应急管理专家库， 充分发挥专家咨询优势。 鼓励专家参与各类风险辨识与管控、 应急演练、 应急能力论证等工作， 全面提升应急管理科学化水平。

3.3 着力提升应急救援队伍能力建设

3.3.1 加强人才和技术培育

支持有条件的高校开设应急救援专业， 培养专业水平过硬的应急救援人才。鼓励科研院所和企业开展应急救援技术和装备研究， 提高应急救援技术和效率。

3.3.2 强化应急救援演练

定期组织演练， 拉动队伍、 检验能力，鼓励开展基于不同灾害事故类型的情景演练。 注重加强协同演练， 促进多种救援力量在技术装备、 合作协调等方面的配合协同。

3.3.3 完善物资装备配备

坚持统筹考虑、 急用先配、 重点优先、多方参与的原则， 加大各级财政的投入，探索建立应急救援装备租赁征用机制， 逐步实现装备建设从数量规模型向质量效能型转变。

3.3.4 加大教育培训力度

健全完善分层次、 分类别、 多渠道的培训机制， 有计划地开展应急救援知识和技能培训。 注重领导干部应急决策指挥能力培训及救援人员综合素质培训， 整体提高队伍应急处置能力。

3.3.5 注重非专业救援队伍建设

在加强专业应急救援队伍建设的同时， 要注重对非专业、 不成建制应急救援力量（如普遍存在的企业兼职应急救援人员） 的教育培训， 着力提升其第一时间针对本单位或其他特定区域、 类型突发事件的应急处置和救援能力， 成为有力的应急救援补充力量。

3.4 健全完善应急救援队伍保障机制

3.4.1 完善队伍运行机制

各级应急管理部门要建立联系机制，切实把各类应急救援队伍资源抓在手上，完善工作制度， 加强各类型应急救援队伍间的协调配合， 实现信息共享和应急联动。突发事件发生后， 各应急救援队伍在当地政府或应急现场指挥部的统一领导下， 快速集结到位， 有序有效开展应急处置工作。

3.4.2 建立协同联动机制

建立军地应急救援协同合作机制， 开展抢险救援联合训练演练， 共同担负起突发事件抢险救援任务。 同时， 建立健全各类应急队伍及装备统一调度、 快速投运、合理调配、 密切协作的工作机制， 形成有效处置突发事件的合力。 探索建立跨区域应急协调联动机制， 推动建立区域应急救援协调机制， 实现救援资源共建共享。

3.4.3 制定救援补偿机制

依据《生产安全事故应急条例》 抓紧制定应急救援紧急征用补偿规定细则， 明确依法调用和紧急征用的人力、 救援装备、物资、 器材等的程序和补偿标准， 由突发事件所在地政府或者责任单位按规定给予参与应急救援的组织补偿， 提升应急救援力量的积极性。

3.4.4 加大经费保障力度

在明确管理体制和核定队伍资质基础上， 研究建立各级各类应急救援队伍经费保障机制， 建议采取财政建立应急救援队伍建设基本保障基金， 划定最低投入标准，同时实施救援队伍保障服务有偿经营、 引入保险机制、 鼓励社会捐赠等综合措施，确保救援队伍能生存、 能发展。

3.4.5 加强相关政策支持

积极研究破解制约应急救援队伍力量发挥的机制政策， 如应急救援队员的二次就业、 工伤认定、 抚恤、 社会荣誉等实际问题， 逐渐缩小与国家综合性救援队伍的差距， 切实解决救援队伍后顾之忧， 实现在一定范围内和一定程度上公平公正，保持各类救援力量活力和可持续发展。

4 结语

养兵千日， 用兵一时。 应急管理部门要整合应急救援力量， 优化队伍布局， 结合区域特点、 灾情状况、 现有装备、 救援力量覆盖能力， 完善以综合性消防救援队伍为骨干， 以行业专业队伍为支撑， 以社会队伍为辅助， 以专家智库为决策支撑的应急救援队伍体系， 强化能力建设， 锻造一支拉得出、 冲得上、 打的赢的应急铁军，为建设平安中国筑牢最后一道防线。

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