对出租汽车发展和管理若干重要问题的分析和认识

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对出租汽车发展和管理若干重要问

题的分析和认识

出租汽车服务是人类现代生活的重要组成部分，出租车行业的发 展必须考虑到社会福利的最大化，统筹消费者、从业人员、投资者和 政府管理部门等所有利益相关者的利益诉求。我们需要从行业长期发 展和社会长远利益的角度考虑出租汽车经营权的性质及其转让方式、 行业运营模式、政府管理模式等，这不能仅仅依靠明确出租车产权关 系而得到解决。虽然经济学关于出租车行业可能的运营模式的分析可 以为我们提供思考出租车问题的思路，但根据各国出租车行业发展的 经验，更重要的是，我们必须根据我国经济社会发展的阶段、制度环 境和劳动者素质等来研究出租车行业发展和管理的问题。 (一)出租汽车行业定位：大容量公共交通的补充

对出租汽车行业的定位，是决定采取什么样的行业管理体制和政 策的基础。从出租汽车的行业特性和现阶段我国的国情特点出发，应 当将出租汽车定位为：满足居民特殊出行需要，是大容量公共交通的 补充。这个定位包含两层含意：第一层含意强调它的不经济性。出租 汽车是介于大容量交通(比如公共汽车、地铁、轻轨等)和私人交通 之间的一种运输方式，相对于私人交通，出租汽车在使用上不具有排

他性特征，是供居民出行的一种公共交通工具，属于公共交通的范畴。 但相对于大容量公共交通，其不仅使用成本相对较高，对资源环境造 成的压力相对较大，而且主要在城市运营，占用的城市道路资源也相 对较多，是一种便捷但不经济的公共交通方式。随着我国工业化和城 市化进程的快速推进，人多地少、道路资源相对短缺、城市交通拥堵 等问题日益显现，城市容积不足的矛盾将长期存在，需要将优先发展 大容量公共交通作为长期战略，而在政策上对出租汽车的发展予以适 当地限制。正是出于这一考虑，我们认为不宜简单地将出租汽车定位 为公共交通的组成部分，因为那样不仅分不出优先次序，而且还往往 导致出租汽车也应当像其他大容量公共交通一样享受政府补贴的不 正确认识，第二层含义强调它的不可替代性。一方面，在大容量公共 交通尚没有建立和完善之前，在许多城市特别是在小城市，出租汽车 通常成为城市的重要交通工具，在满足居民特殊出行需求中发挥着重 要作用。另一方面，即使在大容量公共交通发展较好的情况下，出租 汽车仍然是满足居民一些特殊出行需要的公共交通工具，比如去机 场，上医院、到道路不熟悉的地方等等。同时，大容量公共交通在服 务网络和营运时间方面存在局限性，也为出租汽车的存在提供了空 间。因此，出租汽车一方面不宜作为主要的公共交通运输方式，另一 方面又是不可替代的，宜作为大容量公共交通的补充，纳入综合交通 体系，特别是城市综合交通体系之中，统筹考虑，适度发展。

(二)出租汽车行业监管方式：政府特许经营

以政府特许经营方式进行监管，意味着政府不仅要对出租汽车的

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运价、出租汽车数量进行调控，而且要对经营者的经营行为进行必要 的和特别的监管。政府究竟应当对出租汽车实行怎样的监管方式，从 各国的经验、做法以及各种理论观点来看，迄今为止还没有一种统一 的范式和解释。一般许可和特殊许可的城市都存在，不少城市还经历 了特殊许可——一般许可一一特殊许可的反复过程，而且各种方式下都存在各自的问题。但总体来看，无论从国外还是国内来看，实行特 许经营的城市在目前占绝大部分。选择什么样的监管方式，既取决于 出租汽车行业的一般特性，也取决于出租汽车的发展环境。 就出租汽车的一般特性来看，需要对其运价进行管制，这一点争 议不大，也是国内外的普遍做法。理由主要有两点：第一，由于出租 汽车行业存在明显的信息不对称性，在大多数情况下，乘客无法同时 比较两辆或者两辆以上出租汽车的服务质量和价格，只能选择当前可 获得的出租汽车，如果对价格进行谈判，乘客掌握的信息相对于司机 明显不足。因此，实行统一定价或者实行最高限价有利于防止司机欺 诈乘客。第二，在出租汽车服务交易中，如果没有价格管制，每次交 易的觅价行为都需要司乘双方进行谈判，产生很高的交易成本，还会 造成道路拥堵，浪费公共路面资源。

争议较大的是数量控制问题。从国外的经验来看，绝大多数大中 城市都对数量进行控制，但也有少部分取消了数量控制。从国内实际 情况看，各地都实行数量控制。从理论的角度看，不少学者和文献倡 导取消数量控制。通过实地考察和研究，我们认为，在现阶段我国的 国情条件下，数量控制是维护公共利益和保障行业稳定发展的重要途

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径，是必要的。理由有二：第一，是优化城市道路资源配置，维护城 市公共秩序的需要。出租汽车的特点之一就是其运营需要占用城市道 路，而城市道路不仅是一项稀缺的公共资源，而且具有多项用途。比 如城市道路不仅要满足出租汽车的行驶需要，还要满足其他公共交通 工具、社会车辆、私人车辆、非机动车以及行人的行驶和出行需要， 城市道路秩序的好坏还会对城市居民的福利水平和城市形象产生影 响。在这种情况下，单纯由出租汽车服务市场供求所决定的出租汽车 数量，并不一定是优化城市综合交通体系和城市道路资源配置所需要的数量。换句话说，一个城市究竟应当投放多少出租汽车，应当纳入 该城市公共交通体系发展规划、城市道路建设规划及城市总体发展规 划等当中综合考虑，而不能单纯由出租汽车服务市场的供求来决定。 第二，是维护群众利益、维护公共秩序和行业稳定的需要。有一种意 见认为，通过对运价及经营权价格的调控，可以问接实现对数量的调 控，而不需要同时对价格和数量进行调控。这种观点从理论上讲有一 定道理，但不符合现阶段我国国情。这是因为，一方面，由于出租汽 车行业具有就业灵活和收入相对稳定的特点，经验说明，在存在巨大 就业压力和劳动者素质水平较低的情况下，劳动者进入出租行业往往 具有很大的盲目性，一旦放开数量控制很容易导致供给过剩。虽然市 场会逐渐做出调整，迫使部分车辆退出市场，但调整过程可能是持久 的和痛苦的，不仅会使城市公共秩序和司机个人财产遭受损失，而且 会给社会稳定造成不利影响。

一旦政府对出租汽车的运价和数量进行调控，就会导致两个结

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果：一是已有的出租汽车作为一个整体，就处于垄断经营者的地位， 因为只要政府不投放新的运力，在营车辆就不会受到新进入者的威 胁。二是出租汽车行业作为一个整体，其单车平均毛收入及平均利润 水平等实际上就处于政府的控制之下。在这种情况下，政府除了对经 营者的服务质量进行监管外，还必须进行两项监管。一是行业整体盈 利水平。如果由于数量和运价控制而导致公司盈利水平大大超过合理 的或社会平均盈利水平，那么政府就应当通过经营权有偿出让价格调 整或征收特别税收等方式将超额利润部分收归公共财政，或者通过扩 大准入数量，降低行业垄断利润。二是要对经营权持有人和司机的收 益分配关系进行调控。因为由于政府的数量控制，经营权持有人在与 司机的谈判中处于绝对优势的地位，如果政府不加规范，则很难保障司机的利益，从而很难保障出租汽车的服务质量。

(三)出租汽车经营权出让方式：服务质量招标与定价出让相结合 政府如何出让出租汽车的经营权，不但涉及到对公共资源的配置 是否公平合理，也直接影响到政府的调控手段、监管效果和出租汽车 行业的健康稳定发展。出租汽车行业发展和管理中的不少问题，都与 经营权出让方式不当有关。

首先是经营权出让的期限问题。经营权出让期限的确定应当有利 于政府部门对出租汽车行业的监管。从调研了解的情况看，首先可以 肯定的一点是，目前部分城市实行的经营权无期限或者永久性出让的 做法弊多利少。第一，这种方式导致了经营者对社会公共资源的永久 占有，是对公共利益的一种侵害。第二，一旦无限期出让的经营权成

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为一种私人产权，政府监管部门就在一定程度上失去了对经营权的约 束和管理权限，不利于对出租汽车服务质量的监管。因此，经营权的 出让应当以经营者提供满足服务质量标准和相关监管要求为条件，并 充分考虑便于经营者进行经营管理，将经营权出让期限尽可能与车辆 使用年限或更新周期相一致；在将经营权出让给个人时，应当使经营 权与实际运营权一致(将有时间限制的经营权只出让给开车司机)。 其次是经营权出让的有偿还是无偿的问题。从各地的实际运行情 况来看，如果操作得当，经营权收费可以成为政府调控出租汽车行业 盈利水平的一个重要手段。比如，当在现有的出租汽车数量和运价水 平下行业利润和收入水平过高，而出租汽车数量和运价调整又受到其 他因素限制不能实施时，通过增加经营权收费将超额利润收归公共财 政，就是一种合理的选择。因此，对于经营权是否收费和收费标准的 问题，不能一概而论，而应当由各城市行业监管部门，会同有关部门 按照一定的程序相机决定。可以参考和借鉴的经验是，一些城市在经 营权定价有偿出让时，实行按年收取而不是一次性收取的办法，为政 府通过经营权进行管理留下了空间。

最后是有偿出让的方式问题。首先，从各地的实际经验看，经营 权公开拍卖和出价高者得不是一种好的办法，它不仅容易导致价格过 高，给经营造成较大压力，影响服务质量，也会给进一步投放出租汽 车数量、政府进行日常服务质量的监管和协调公司与司机的收入分配 关系带来困难，同时，还会导致二级市场的高价炒卖，给行业稳定带 来一定的隐患。相比而言，一些城市按照8l号文件精神实行的服务

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质量招标与定价出让相结合的方式更为科学合理。这种方法应以对出 租汽车经营者进行以服务质量为核心的综合考核体系为基础，按照公 平、公开、公正的原则，进行服务招标。同时，按照政府特许经营的 监管模式，考虑城市综合交通体系发展规划、出租汽车的数量、价格、 司机合理的收入水平、公司运营成本和合理利润等因素，将定价出让 作为其中的一个重要调控手段，用于调节出租汽车行业的整体赢利水 平。价格的形成则应是根据各地的实际情况，通过一定的程序，在经 营权出让时加以确定并进行调整，可以是无偿的，也可以是有偿的。 需要指出的是，探讨合理的出租汽车经营权出让模式与如何妥善 处理过去遗留的出租汽车经营权和车辆产权不清的问题，是两个不同 的问题。对于过去管理当中对司机权益造成的损害，要在尊重历史的 前提下给予公正合理的解决。与此同时，也要着眼于行业的长期发展， 尽可能使得所采取的经营权方式有利于今后的有效管理，提高服务。 (四)出租汽车行业经营模式：鼓励向规范的公司化经营方向发展 从我国当前的实际情况来看，所谓公司化经营还是个体经营，其 区别主要并不在于是否存在公司，甚至不在于是否有公司参与管理， 而在于出租汽车的经营权是归公司还是归个人的问题。事实上，几乎 所有实行个体经营模式的城市，都从政策上要求拥有出租汽车经营权 的个人必须挂靠到一个公司，接受公司的管理，方可营运。 长期以来，针对出租汽车行业司机负担重、工作时间长的问题， 不少人主张将经营权归公司转变为归司机，实行个体化经营。针对这 种意见，此次调研对实行经营权由公司向个人转变的城市给予了重点

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关注。从调研了解的情况来看，以下几点值得重视：第一，已经实行 经营权归个人的城市(比如温州、郑州等)，其经营权归属的转变， 都不是出于减轻司机负担或缩减劳动时间的考虑，而是因为以往的公 司化经营不规范，公司向司机收取高额抵押金或预付款，造成司机为 实际的出资人，导致在经营权归属上司机与公司产生矛盾，引发群体 性事件。政府出于尊重历史和社会稳定的考虑，做出将经营权从公司 转变为个人的决定。第二，经营权归司机个人后必须有一系列的制度 安排相配套(比如经营权有期限，经营权所有者只能自己开车，不允 许雇人开车，经营权也不允许转让，等等)，否则经营权转变对改善 营运司机劳动和收入状况的作用极为有限。比如在温州，由于经营权 采取永久性归个人、允许二级市场转让、允许经营权所有者雇佣司机 运营的模式，许多司机得到经营权后很快就变成了老板，或者将经营 权高价转让，或者自己不再开车而将车委托、承包给别人经营从而成 为食利者，而真正开车的司机的状况不仅没有什么改变，甚至比以前 更差。第三，政府监管部门大都认为，实行经营权由公司向个人的转 变，削弱了公司的监管能力和积极性，增加了政府的监管难度，从长期来看必然会对行业运营秩序和服务质量产生不利影响。第四，温州、 郑州的监管部门都认为，今后的发展方向还是要走规范的公司化模 式，并已经为此制定方案，研究对策。

相比而言，针对过去公司运营中存在的突出问题，另一些城市， 比如我们调查过的武汉市和广州市等，在继续坚持经营权归公司所有 的前提下，按照政府特许经营方式加强对公司的监管，特别是调整了

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公司同司机之间的利益分配关系、加强对公司和司机服务质量的监 管，取得了较好的效果。公司化经营较规范的地方，一方面营运司机 的收入状况大大改善，另一方面服务质量也明显提高。从实地调查的 总体情况来看，就服务质量和行业稳定性而言，经营权归公司的、规 范的公司化经营模式，总体上好于经营权归个人的挂靠公司的经营模 式。

那么，究竟应该将公司化经营还是个体经营模式作为我国出租汽 车经营管理的主导模式或者发展方向呢?从理论上看，如果不考虑监 管成本，出租汽车行业本身是一个适合于个体经营的行业，政府可以 直接将出租汽车经营权授予个体司机，实行“政府一一司机”管理模 式，减少中间环节，提高司机收入水平。然而问题是，在出租汽车数 量达到一定规模以后，实行“政府一一司机”管理模式，意味着政府 监管部门要直接面对成千上万的个体出租汽车司机。由于对出租汽车 的监管是一种日常性的监管，显然“政府一一司机”管理模式将极大 地增加政府部门的监管难度和监管成本。特别是在目前我国出租汽车 行业整体发展还不成熟、社会整体诚信水平低、从业人员素质参差不 齐、司机自律意识不强和行业协会发育不足的阶段，要在个体经营情 况下保证行业健康发展和提供优质服务，要么必须大幅度增加政府部 门的监管资源，形成庞大的政府监管体系；要么在中问衍生出新的政府代理机构，演化成为“政府一一事业单位一一司机”管理模式。“政 府一～事业单位——司机”的管理模式同“政府一—公司一一司机” 模式比较，监管总成本可能没有实质性差别，但前者由政府承担的成

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本较高，而后一种模式将部分监管成本社会化，显然比前一种模式更 为适合。另外，在个体经营模式下，如果不对车主司机的转包行为进 行限制，他们或者在自己驾驶出租汽车的同时，聘请副班司机，很快 成为“二老板”；或者全部委托给他人经营管理，成为纯粹的投资者， 也会出现若干中间环节，因此，真正一线运营司机的利益同样得不到 保障。由此可见，解决中间环节对司机的盘剥，问题的关键不在于实 行公司化还是个体化，而取决于在政府特许经营模式下如何有效监管 和协调经营权持有人与司机的收益分配关系。最后，实行公司化经营 具有管理上的规模效应，对一辆出租汽车的违规行为的处罚会影响到 公司的整体利益，相对于政府面对若干相互独立的个体出租汽车，具 有“以一代十”的管理效果，因此，也是一种更加经济有效的管理模 式。

当然，对于那些历史发展过程中由于各种原因划转给个人的个体 经营权，也可以通过一定的制度安排，进行公司管理。各地在这方面 都有一些探索，也积累了一些好的经验(比如太原市对个体经营权监 管的一些做法)，值得研究和总结。其他一些已经发放给个人进行经 营的，由于数量相对较少，通过鼓励适当的公司化形式甚至由行业协 会或者政府直接管理，也是可行的。

(五)‘黑车”与非法营运问题：打击与疏导相结合

“黑车”普遍存在、非法营运屡禁不止，长期以来严重影响我国 出租汽车行业的发展秩序。特别是在目前实行较为严格的出租汽车数 量管制和存在较大就业压力的背景下，“黑车”的产生有着强烈的利

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益驱动。加上由于合法营运出租汽车不能覆盖和满足一些边缘区域和 一些居民的特殊需求，为“黑车”的存在提供了巨大的空间。 在各种类型的“黑车”中，伪造运营证照的“套牌车”、“下线车”、 “巡游”的私人轿车等，直接与正常的出租汽车形成竞争，极大地破 坏了运营秩序，产生了严重的不公平竞争，也给乘客的利益带来严重 的危害，并成为导致出租汽车司机不满，甚至引发群体性事件的重要 因素，必须严厉打击。但对于在居民小区提供预约服务、在边缘区域 提供候车点服务等类型的“黑车”，进行取缔和打击既不现实，也不 符合方便居民出行的要求。所以，我们要通过拓宽出租汽车市场的范 围来解决这个问题。固定地点或电话预约类非法运营的出租车事实上 与合法运营出租汽车并不完全在同一市场竞争，而且甚至与合法运营 出租汽车形成某种互补关系。从发达国家较为成熟的出租汽车市场来 看，巡游出租汽车、电话预约出租汽车、专用候车点出租汽车往往三 足鼎立，功能互补，形成完善的服务体系。相比较而言，我国出租汽 车市场多以招手即停的巡游出租汽车(扫马路)为主，电话预约和专 用候客点市场发育不足难以满足居民对出租汽车差异化的需求。因 此，应当从调整和完善出租汽车结构出发，鼓励发展电话预约和专用 候车点出租汽车服务，并从制度和政策上引导一部分“黑车”，向合法化运营转变。通过确定服务类型和指定运营范围，使电话预约和专用候车点出租汽车服务与“巡游”出租汽车实行差别化运营。 (六)企业与司机的关系：劳动关系和承包关系并行

企业与司机关系的界定涉及双方的权责和利益分配。在80年代

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初期的国营出租公司，企业与司机之间是劳动关系，司机是企业的员 工，司机在企业上班并享受各种福利待遇，双方按照劳动定额和营运业绩进行收益分成。由于公司对司机的监督缺乏有效的手段，到80 年代中后期，各地出租汽车公司普遍改为承包经营，司机与公司的关 系也演变为承包关系，司机不再是公司的员工，司机向公司交纳定额 承包金和风险抵押金，独立经营，公司不再向司机提供相关福利待遇。 由于在承包形式下普遍存在公司强行收取高额风险抵押金等侵害司 机利益的情况，出现了许多问题。为了规范司企关系，保护司机利益， 按照建立社会保障体系的相关要求，2004年国务院8l号文明确提出 “出租汽车企业必须依法与司机签订劳动合同”、“出租汽车企业要依 法参加社会保险，按照国家规定为司机按时、足额缴纳基本养老、基 本医疗、失业等保险费。”从目前的实际情况来看，出现了“承包制” 和“员工制”并存的状况，企业与司机既签订劳动合同，也签订承包 合同。由于劳动合同受劳动法规范，合同双方是雇佣关系；承包合同 受合同法规范，合同双方是平等的经营主体；导致二者之间产生冲突， 使得司企关系复杂化，给管理带来困难。

理顺司企关系，需要兼顾两方面的利益，一是要依法保护司机的 权益，二是要有利于公司对司机的管理。从出租汽车行业的特点来看， 在公司缺乏对司机营运情况进行有效监督的技术的情况下，实行承包 经营是一种有效的管理方式，这也是过去各地普遍实行承包经营的重 要原因。但随着包括计价器和GPs等信息化技术装备的使用，公司监督司机营运和收入情况已经变得较为容易。因此，从长远来看，实行

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“员工制”，建立司机和企业之间的劳动关系，进行公司和司机之间的收入分成，实现收益共享、风险共担，对于防止公司将经营风险转嫁给司机，切实保障司机利益具有积极作用。但由于各地并不完全具备这一条件，实现这一目标还需要有一个过程。而且，由于很多地区的司机是外地来的农民工，具有很大的流动性，在现阶段，可以实行动关系和承包关系并行制度，允许城市和公司根据实际情况自主选 择。对一些已经具备条件的城市或者公司，按照劳动关系进行管理， 可以视其所形成的承包关系为企业内部管理关系。而对另一些条件不 成熟的城市或公司，允许继续实行承包经营模式，司机与公司的关系 不是劳动雇佣关系，而是承包关系。在这种情况下，对可能出现的公 司向司机转嫁经营风险以及规避为司机建立社会保障等行为，可以通 过政府干预承包合同的签订进行规范。

国外出租车管理

一、香港的出租车管理

香港目前共有出租车约18000辆，每天载客量约130万人次，占全港公交日载客总量的12％左右。

香港出租车行业有三大自由，一是市民个人或公司都可以作为主体自由的进入出租车行业，只要有能力投资买到出租车车牌（200万）。二是出租车牌照可进入市场自由买卖，价格也是自由浮动。三是车行之间自由竞争, 防止垄断产生暴利或损害出租车司机利益。

目前，香港约有90家车行或出租车公司经营出租车，但是不同于国内其他地区的特许经营与公司化经营，香港的车行和个人一样都

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是出租车行业平等的投资者、经营者与竞争者，其并不享有特权。香港政府在出租车行业的宏观管理上体现了五个统一，即统一发放出租车司机驾照、统一确定出租车收费价格、统一规定出租车车型、统一规定经营范围和车站、统一发放出租车牌照。

在香港叫出租车一般分电话预约和路面扬招2种。在公交车站、大型商场、公园门口、地铁出人口等都有醒目的路面扬招标志．在闹市中心和商业集中区域也可即时扬招，非常方便。 二、新加坡的出租车管理

在新加坡，出租车被认为是公共交通中高档的服务形式。目前新加坡约有23000辆出租车，也有少量私人出租车（约570辆）。新加坡出租车经营已充分市场化，任何个人或企业只要满足一定的条件（如要承诺在未来的4年后必须达到400辆以上等）都可以成立出租车公司。从1998年开始,新加坡不再对出租车票价进行政府定价，出租车票价完全由经营者自行决定，只是出租车公司如要提高收费，须提前两周向公交理事会报告，并向公众公告，2003年6月，陆交局也放宽了出租车的供应管制，由出租车公司根据市场自行决定投放量。

新加坡鼓励电召，各出租车公司均推出电召服务，这样可以降低空驶率，提高出租车营运效率。电召有附加费，繁忙时间和非繁忙时间的附加费不同。新加坡对出租车服务有明确的标准，这些标准包括电召的及时率、安全和违章率等，达不到标准的企业将受到重罚。 三、台湾的出租车管理

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在台湾，出租汽车被称为“计程车”。台湾共有计程车约93000辆，其中六成多在台北市、台北县。台湾计程车在路边相当容易拦截，由于空车率颇高，许多计程车驾驶会主动靠边询问是否要坐车。台湾的出租车运营管理相对宽松，全岛分为北部、南部、东部、中部四个地区，本地区内没有限制，比如桃园的车就可以到同是北部的台北市载客。

计程车申请执照也比较简单，有驾照，再经过8课时培训，就可以拿到执业证。新司机需要挂靠合作社或车行，开满5年后可以申请个人执照。严格意义上，台湾的计程车都是个体户，挂靠合作社或车行的计程车，每月也只需缴纳600元至1200元的管理费，车行会提供一些代缴税费的服务，合作社基本什么都不管。近年来，台湾经济低迷，乘车人减少，很多失业者加入到计程车行业，竞争更加激烈。本来计程车就不是高收入行业，据台湾有关部门最新统计，计程车司机每月平均收入为2.3万元，较2003年减少900多元。一些计程车司机就主动加入或联合组成真正的公司。加入公司有许多好处，比如，集体接收车身广告、推出促销活动，还可以和大饭店、大商场签约，付给一定费用，获得饭店或商场的独家等客权。 四、日本的出租车管理

日本的出租汽车业定位为“为特殊和个别旅客提供出行服务的运输方式”，相对于轨道交通、公共电汽车等大容量交通工具而言, 无论是运能还是运量都显得十分单薄。日本政府在出租车行业的规制上经历了从规则到全面规则再到放宽规则的过程。针对此前放宽规制导

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致的车辆渐增、运量微减的现象，2005年,日本交通主管部门通过了一系列针对出租汽车业稳定发展的政策, 提出了将引导出租汽车业成为“综合生活移动产业”的指导思想和为特殊人群提供快捷出行新的市场定位。

在具体措施方面, 一是严格出租汽车经营者的准入条件, 法人企业实行许可制, 将全国划为655个经营区域, 只准在限定的区域内经营，制定最低车辆规模制度, 在人口50万人以上的城市,出租汽车企业最低车辆规模为10辆, 其它地区为5辆。二是严格出租汽车司机的准入条件, 初次申请时应未满65周岁, 有10年以上营运汽车从业经历, 近3年间没有交通违法行为,身体健康能胜任职业需要, 熟悉法令和地理知识并经考试合格。三是改革运价, 允许出租汽车企业在一定幅度内实行浮动价格。日本出租汽车业运价分为距离制运价和时间制运价，这种运价是一般规定,政府主管部门允许出租汽车企业根据市场情况,按照规定实行浮动价格。当然, 企业实行价格浮动要向政府主管部门申请并经过审议许可。

五、德国的出租车管理

德国出租车在公共交通体系中的处于相对次要地位，主要发挥补充作用。出租车数量较少，一般为电话预约，很少在大街上空驶拉活；德国出租车的收费标准不同城市各不相同。德国目前拥有约８万辆出租车，德国登记注册的出租车公司约有3.8万家，但规模普遍不大，多数是只有几辆车的小公司；从业人数约为15万人，绝大多数出租

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车司机是雇员，少数是个体业主。个人可以注册成立出租公司。个人也可供职于出租车公司，供职于出租车公司的司机需向该公司上交一定比例的营业额，向出租车公司上交比例大致在同一水平。

德国已形成一整套完善的法律体系，对出租车业管理和监督的方方面面都有明确的规定。同时，德国出租车行业具有完备的管理体系，行业协会在保护出租车从业人员利益方面的发挥着重要作用。德国有两家全国性的行业协会：德国出租车和租赁车联合会以及德国联邦出租车和租赁车行业联合会。其主要作用是在涉及出租车和租赁车行业政策法规的制订中，作为行业代表，参与与政府部门协商和谈判，维护出租车从业人员依法享有的社会政治权益。另外，行业协会在出租车价格制订和与社会医疗保险机构订立协议等事项中也发挥作用。

六、伦敦的出租车管理

伦敦的出租车已有300多年的历史，对出租车的管制也由来已久。随着20世纪70年代以放松管制为取向的管制改革运动的不断发展，对出租车行业的管制产生了广泛的理论争论。政府在实际的政策选择中采取了逐步调整管制政策的渐进路线，一方面逐步放松对出租车行业的价格管制和数量限制，截至2002年，英国有95%的地区实行了价格管制，45%的地区实施出租车数量限制；另一方面加强了出租车的质量和安全管理，强化对出租车司机执业标准的要求。除了在出租车进入条件上对出租车司机的执业资格有严格要求外，还注重对出租车的日常监管，加强对出租车的全面检查和科学管理。

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伦敦的出租车均为个体经营，伦敦出租汽车司机协会作为伦敦出租车的管理部门，负责对出租车的日常管理。如发现司机有拒载情况，司机将受到严厉处罚。另外，乘客如对出租车服务不满意，可以到市警察局专门设点的机构投诉，正是有着对司机的严格要求和规范有效的日常监管，保证了出租车司机的高素质和优质服务。 政府主导下的经营权有条件延续转让 一一武汉市出租车管理调研报告

在过去10多年的快速发展过程中，由于受行业利益分配机制不 健全、政府对行业规模的宏观调控以及行业监管不完善等同全国其它 地方差不多的多方面因素影响，武汉市出租车行业曾出现过各种矛盾 和问题，行业的稳定发展受到影响。但自从2004年《国务院办公厅 关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》(国办发[2004] 81号)发布之后，武汉市出租车管理的相关部门切实贯彻落实文件 精神，结合行业实际情况，采取多项措施整顿行业管理，并进一步理 顺了发展思路，健全了行业管理体制。尤其是2006年实行了“经营 权有条件延续转让”方案，不仅有效解决了经营权归属不明确这一影 响行业稳定发展的最为突出的问题，也是对经营权管理的一次重要创 新。在此基础上，行业管理部门又陆续制定和采取了规范合同管理、 建立质量信誉考核体系等多种行之有效的措施，使得行业整体服务质 量和经营管理水平明显改进，行业总体上保持着稳定健康的发展趋势。

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一、武汉市出租车行业发展和运营模式演变

1975年，武汉市仅有20辆出租车。经过30多年的发展，截至2007年，武汉市共有出租车12137辆，出租汽车经营公司90家，个体经营者417户，行业直接从业人员近3万人。日载客量60多万人次，占全市公共交通日载客量的24％左右，这一比例在国内各大城市中属较高的。

武汉市出租车行业发展和运营模式的演变可分为四个阶段： 第一阶段(1975—1991年)。1975年，武汉市仅有的2O辆出租 车全部由一家国营公司经营。到1985、1991年，全市出租车分别达 到300辆、2089辆，经营出租车的公司以国有或集体公司为主，经 营权全部通过行政审批获得并无偿使用。

第二阶段(1 992～1996年)。1992年，武汉市开始实行客运出租 汽车经营权有偿转让，当年通过公开招投标的方式向市场有偿投放了 2209辆客运出租汽车；1993年，原按行政审批方式无偿发放的经营 权被纳入有偿使用的范畴，并同时向市场新投放了1855辆客运出租 汽车；1994～1996年期间，又分三次向市场先后投放了2729、1685、 157O辆客运出租汽车。至此，客运出租汽车总量达到l2137辆。所 有出租车的经营权期限均为五年，经营权有偿出让金3．2万元至5．4 万元不等。经营出租车的公司有各种所有制形式，并且还有个体经营 者。1996年之前，出租汽车公司以承包经营模式为主，即出租车公 司从政府手中取得经营权后，出资购买车辆；驾驶员向公司交纳一定

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比例的保证金，取得车辆的承包权后进行营运，每月向公司上交承包 费，超收归己，不足自补。

第三阶段(1997～2005年)。1997年以后，出租车经营权陆续到 期。管理部门通过定额、定向招标方式，让原经营者都取得了新一轮 经营权。2002年，武汉市规定所有的客运出租汽车经营权的期限统 一到2005年12月31日。在此期间，武汉市未增加新的客运出租汽 车。

在此期间，由于市场不景气、出租车经营公司收取承包费困难、 经营风险增大等多方面的原因，出租车的实际经营模式逐步由“承包 经营”转为事实上的“买断经营”为主，即公司依法从政府手中取得 经营权后，与驾驶员签订经济合同，驾驶员向公司一次性支付车辆成 本和经营权的使用费，公司将一定期限的经营权交予驾驶员经营。在 经营权使用期限内，公司每月向驾驶员收取一定的管理费，驾驶员承 担一切营运成本和经营风险，扣除成本之后的营业收入全部归驾驶员 所有。

第四阶段(2006年一至今)。针对武汉市所有出租车的经营权在 2005年12月31日到期的情况，以及当时整个出租车行业存在产权 不明晰、收费不合理、合同不规范和管理不到位等四大突出问题，武 汉市出租车管理部门在2006年对新一轮经营权实施了以“有条件延 续转让”为核心的改革，即出租车经营权到期的经营公司或个体经营 者，必须具备一定的前置条件方能参加新一轮经营权有偿出让；在有 偿获得经营权后，必须遵守政府与其签订的出让合同，履行相应的经

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营义务和社会责任，接受政府的监管。

二、2006年前武汉市出租车行业存在的突出问题

2 006年前，武汉市出租车行业发展过程中遇到的突出问题主要 1．行政管理部门的管理不到位

出租车经营作为政府的特许经营，政府在对其实施总量控制的过 程中，缺少长远的科学规划，造成一段时期内运力投放过多过快，而 另一段时期又没有投放(武汉1997年至今10年内未增加一辆出租车)，供给与市场需求不平衡的波动过大。同时，政府将经营权以有 偿方式出让给公司和个人之后，事后的监督管理不到位，对受让者基 本上没有有效的约束机制。所以，对于经营权持有者转让经营权，出 租车公司任意转移经营风险、增加司机负担、获取“超额利润”等问 题，管理部门均没有明确的规则和程序来约束、监督和处罚。 2．公司与司机之间的矛盾激化

出租车公司与司机之间的矛盾主要由以下两方面造成： (1)在市场供给大于需求、行业不景气时，出租公司利用”买断 经营”的方式将经营风险转嫁给了司机，司机不再是按承办合同运营 的司机，而事实上已成为投资合作者或投资者，这就导致了“谁出资、 谁所有”的事实所有者与“谁登记、谁所有”的名义所有者在谁到底 拥有经营权上的矛盾。出租车经营权不清晰，造成公司不认为自己是“经营权有条件延续转让”的改革方案。同时，围绕行业管理中的若 干关键环节，武汉市以规范公司经营行为、规范合同管理、加强行业 监管力度为重点，在理顺司企关系、减轻司机负担、保障其合法权益，

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加强经营权管理、提高行业服务质量等方面进行了一系列改革和制度 建设，都取得了非常好的效果。

1．实施经营权有条件延续转让，加强经营权监管

经营权延续的对象为已取得现有经营权、并符合“武汉市客运出 租汽车经营权延续方案》规定条件的2 005年12月31日到期的客运 出租汽车经营者，包括经营公司和个体经营者。公司必须通过质量信 誉考核，符合公司管理规则体系的要求。个体经营者在保持其个体经 营性质不变的情况下，必须实行联合会、个体协会等形式的集中管理， 联合会／个体协会要符合公司管理规则体系的要求，通过质量信誉考 核。武汉市在经营权到期之前，便开始为期9个月的严格考核。达不 到标准的公司和个体经营者，不允许参加新一轮经营权协议出让。达 不到标准的公司和个体经营者，由质量信誉好的公司托管续标。 延续期限为8年。经营权有偿出让金为每车每年6400元，由市 客运出租汽车行业管理部门代政府部门按年度收取后全额上缴财政， 实行收支两条线管理，并按经营权有偿出让金年度收缴总额的一定比 例进行预算安排，用于客运出租汽车行业基础设施建设，行业科技进 步，行业精神文明创建，行业管理经费等。

客运出租车经营者获得经营权之后，必须与行业管理部门签订((经营权有偿出让合同))。经营权有偿出让后，行业管理部门通过质量信誉考核体系，加强对经营公司和个体经营者的事中监管。考核合格的，准许继续经营；考核不合格的，停业整顿。考核的结果作为衡量经营者能否取得下一轮经营权的参考依据。对擅自转让经营权或者

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变相将经营权转移给驾驶员的，将收回经营权。

2．在全行业推行公司承包经营，将规范公司经营行为作为工作 重点

武汉市针对行业发展过程中出现的问题，在全行业推行公司承包 经营的模式，将规范公司行为作为行业治理的工作重点。规范的内容 主要为：

(1)规范合同一一公司要按照行业管理部门统一制定的客运出 租汽车经营合同示范文本与司机签订合同，明确双方权力和义务。合 同签订的期限，不得超过政府许可的经营权使用期限。为了解决历史 遗留问题，合同示范文本分为A、B两类。A类适用于正常的公司承 包经营；B类适用于司机买断经营向公司承包经营的过渡。B类合同 到期后，客运出租汽车公司必须实行公司承包经营，与司机签订A类合同。司机在承包期限内原则上不得转包，但可向公司申请退出承包。2006年1月1日以后更新的营运车辆，一律实行公司承包经营。 (2)明晰产权一一获得出租车经营权的公司应金额出资购买符 合规定标准的营运车辆。公司实行承包经营时，不得再以车辆挂靠、 一次性“买断”、收取“风险抵押金”、“运营收入保证金”、“高额承包”等任何方式向司机转嫁投资和经营风险。

(3)规范收费一一武汉市在前两项治理措施的基础上，严格规 范行业收费，逐步健全利益分配机制，改变了以往行业中存在的公司 独享超额利润的状况，促进了行业的稳定发展。出租车行业的收费主 要包括(1)政府向公司收取的经营权出让金；(2)承包经营模式下，

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公司向司机收取的承包费。

(i)经营权出让金一一依法取得客运出租汽车经营权的公司， 需按年度向政府缴纳经营权有偿出让金，本轮经营权出让金为每车每 年6400元，可以记入公司经营成本，但不得一次性作价或加价转嫁 给司机。政府按年度收取经营权出让金，有利于政府针对各种可能的 市场情景或突发／不可预知的事件及时实施行业的宏观调控和管理。 (ii)承包费一一公司必须按照行业有关部门规定的承包费项目 和行业协会协商确定的承包费标准，按月向司机收取承包费。承包费 项目包括税(费)、车辆保险费、社会保险费、车辆折旧、车票发票 及耗材和座套及清洗费、经营权有偿出让金和公司收益(包括管理收 益和投资收益)。承包费中的税(费)、车辆保险费、社会保险费等项 目，根据国家、省、市政策适时调整，属公司代收代缴项目。出租车 司机按月将经营权有偿出让金交给公司、公司按年交纳给政府。公司 收益按不超过全行业单车月平均收入的10％计算。例如，2005年度， 经行业管理部门测算，武汉市全行业单车月平均营运收入为15500 元，2006年公司收益标准为不超过每月155O元／车(适用于A类合同)。对于B类合同，由于公司实行买断经营，则规定公司收益标准 为不超过每月1000元／车(按减除约500元投资利息计算)。 3．建立出租车经营者质量信誉考核体系

自2003年，武汉市就开始对出租车经营者实行质量信誉考核。 考核着重从公司基础设施、安全管理、经营管理、车辆管理、驾驶员 管理、组织建设和文明创建等方面提出明晰标准。根据行业发展，结

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合工作目标，考核标准不断改进提高。2005年，将文明规范化服务 测评纳入年度考核内容。出租汽车公司的考核即分为质量信誉考核和 文明规范化服务测评两部分。考核和测评结果按照4：6的比例方式 相加，即年度武汉市客运出租汽车公司考核结果=质量信誉考核分数 ×40％+文明规范化服务测评×60％，综合评分为年度武汉市客运出租汽车公司考核结果。

为了保证质量信誉考核工作的公正、公平、公开性，质量信誉考 核由武汉市客管处企业指导科对出租车经营者的质量信誉进行考核， 考核人员对公司的基本条件、安全管理、经营管理、组织结构等基础 管理工作进行制度、台帐检查。并对公司的车辆进行抽样检查，其中 对车辆规模200台以上的公司，抽查比例为10％；对车辆规模200 台以下的，抽查比例20％，并定期公布质量信誉考核和文明规范服 务综合排名。文明规范化服务测评委托第三方中介机构对经营公司所 属车辆进行抽样测评。对车辆规模200台以上的公司，每月抽查比例为1O％；对车辆规模1OO一199台的公司，每月抽查比例为15％；对车辆规模50—99台的公司，每月抽查比例为20％；对车辆规模5 O台以下的，抽查比例25％。各经营公司测评总分=抽查车辆测评总分／抽查车辆总数。每个季度末对各经营公司进行分类排序。2007年度武汉市客运出租汽车经营者质量信誉考核和文明规范服务测评的考核标准为90分。对综合考评在90分以下的经营公司，责令限期整改一个月，整改仍不合格的，将在全行业通报批评，按照《武汉市客运出租汽车经营权有偿出让合同》的规定，无偿收回其部分或全部经

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营权，并且将考核结果作为竞标条件以及年终评先的重要依据。 4．加强行业协会的作用

以往引发出租车公司与司机矛盾的核心问题就是二者之间的利 益分配，其中争议最多之处是承包费和车辆保险费征缴。过去由于缺 乏政府监管和行业协会协调，加上公司具有绝对优势的谈判地位，这 两项费用很难做到公平、合理、公开，引发公司与司机之间持续的冲 突，成为影响行业不稳定的突出问题之一。这个问题涉及到企业本身 自主经营的权利，政府不适合直接干预；但又影响行业长期稳定发展， 需要进行适度规范。为此，武汉市行业管理部门选择了加强出租车行 业协会的建设，充分发挥行业协会的自律作用和协调功能，达到了适 度规范费用标准的目的。

(1)承包费一一武汉市出租车行业协会负责整理收集全行业基 础运营数据，对承包费包含的各个项目进行测算，并公开测算方法。 测算方法中充分反映车辆的购置价格、车辆保险费、社会保险费等变 化的情况，使承包费标准公开、透明、科学、合理。在科学测算的基 础上提出公司收益、车辆使用年限及折旧、车辆保险、车辆残值处理、 以及司机转包、退包问题等具体标准，作为协会成员单位共同遵守的 准则。对不遵守行业自律规则的公司，按照协会章程、行规行约和议 事决事规则进行处理，并向市客运出租汽车管理处提出处理建议。市 客运出租汽车管理处在确定处理方式时充分考虑行业协会的建议。 (2)开展统一保险一一在行业主管部门的支持下，行业协会组 织在公开透明的基础上通过招标统一为全市车辆办理有关保险。第

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一，这有利于降低单车保费成本。例如，2006年武汉市单车保险费 平均由原来的近1万元降至7千多元，并且赔付额度有所提高，在原 有最高赔付金额25万元的基础上，增加了重大事故补贴金。第二， 这有利于避免公司不规范的操作损害车辆驾驶员的利益。这项措施受 到广大司机的普遍欢迎。

5．武汉市出租车行业监管机构

根据((武汉市城市客运出租汽车管理条例》(2003年7月25日 湖北省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议通过，由武汉市人 民代表大会常务委员会公布施行)，交通行政管理部门是武汉市出租 汽车行业主管部门，武汉市客运出租汽车管理处是经地方性法规授权 的具有行政管理职能的监管机构，属于武汉市交通委员会内设的自筹 事业单位，编制人数90人，主要职责为：(1)负责客运出租行业(含 汽车租赁)的管理、协调、监督、服务；(2)拟订行业发展规划；(3) 负责经营资质管理、审核和办理开业、停业或歇业手续；(4)负责制发专用标识和核发有关证件；(5)负责站点管理；(6)对经营者实行职业岗位培训。

四、武汉市出租汽车管理体制改革的评述及启示

武汉出租车行业在理顺管理体制、规范行业发展的改革过程中始 终坚持依法依规、平稳推进的原则，维持了行业稳定，使行业走上了 规范发展的轨道。在改革过程中的突出特点是，政府高度重视，部门 措施得力，方案有创新，执行有力度。改革后的运营模式和监管模式 最突出的特点是“以质论优、强化监管、有条件出让”。在建立健全

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出租车经营权管理，健全出租车市场准入和退出机制，规范出租车经 营公司的经营行为，保障从业人员合法权益，加强对出租车收费管理， 完善价格调节机制等方面都取得了显著成效，并为其他城市的出租车 改革提供了许多可借鉴的经验。

1．经营权有条件延续转让与有效的质量信誉考核挂钩，有助于 完善退出机制

目前，许多城市出租汽车行业的问题同该行业退出机制不完善有 关。有的地方政府在出让经营权时，规定经营权可以永久使用，或只 是规定了基本资质和服务要求，对违规高价转让经营权、服务不达标 等问题没有明确惩处规则，导致难以对拥有经营权的公司或个人的经 营行为进行有效监管。武汉市针对行业存在的主要问题，首先建立了 以“服务质量为核心”的评价体系，对出租车经营公司及其出租车驾 驶员的服务质量进行测评，在此基础上，以2005年l2月31日所有 经营权到期为契机，实施经营权有条件延续转让方案，将质量信誉考 核结果作为新一轮经营权出让的条件。这迅速建立了政府监管机构在 质量监管方面的权威性和信誉。

政府在新一轮经营权出让时，通过规范的合同明确了行业主管部 门与公司的关系、公司与驾驶员的关系、车辆产权关系，并将质量信 誉考核纳入经营权使用合同的重要内容。在将经营权出让给公司或个 人之后，通过公司质量信誉的考核，公司社会服务质量和社会满意度 的测评、公司的合同监管等等手段，对违反监管条件，达不到标准的 经营者，行业主管部门可实施中止、调整、减少、终止经营权。这样

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有助于建立市场退出机制，加大监管的有效性，促进了引导行业持续 健康的发展。

2．专业化监管、实现不同利益主体之间经济利益的合理分配 出租车行业矛盾的焦点在于不同利益主体之问经济利益的分配。 如何均衡各方的利益，应是出租车这一受到政府监管行业中行业管理 部门的责任。在明晰出租汽车经营权的过程中，作为实际出资人的司 机与名义上的经营权所有者之间的矛盾非常尖锐。在政府的强力介入 下，出租汽车公司与司机之间达成了一种大致合理的利益分享格局， 维持了武汉出租汽车市场的稳定。

明晰出租汽车经营权后，行业管理部门要通过对行业的利润空间、行业的平均利润、公司的资金回报率、驾驶员的劳动报酬率进行 科学定量分析，确定适当的分配比例，既保证公司盈利，又不能暴利 以加重司机的负担。同时，规范出租车公司向出租车司机的收费行为， 明确承包费的构成要素，建立公司收益(管理收益和投资收益)与全 行业单车月平均营运收入的联动机制。单车月平均营运收入以及联动 比例分别由行业管理部门和行业协会定期发布，当行业营运收入和营 运成本发生重大变化时可适时调整。采取这种联动的方式，有利于公 司与司机共享收益、共担风险，有效解决了司机反映的公司收益一成 不变、不承担市场风险的问题。

3．推行“公司化”管理模式的过程中加强规范公司行为 武汉在规范整个出租车行业发展的过程中，逐步推行真正意义上 的“公司化’’经营管理模式，即公司金额出资获得经营权并购买车

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辆，公司与司机按签订政府监管机构认可的规范合同，公司按照行业管理部门规定的承包费项目和行业协会协商确定的承包费标准，向司机收取承包费，公司提供相应的管理和服务。

实施公司化管理的意义在于有利于降低政府职能部门的监管成 本，提高监管效率；有利于政府宏观调控市场，有利于应对突发事件， 有利于驾驶员的培训、教育，提高整个行业从业人员的素质，有利于 规范劳资关系等等。但是实行公司化管理，政府一定要加强规范公司 的经营行为，包括明晰公司产权，规范经营合同，规范公司收费，规 范公司管理等，建立产权明晰、权责明确的经营机制。

从出租汽车的行业特性、我国的基本国情和发展阶段来看，出租 车行业的发展应与城市的整体规划和整个城市的公共交通体系协调 一致。出租车本身是一种非经济型交通方式，不应成为大众化交通工 具，城市要主要以发展大容量公共交通为主，否则这同我国建设节约 型社会的目标相背离。鉴于此，武汉出租车行业未来的改革发展过程 中仍需关注一些问题，这些问题也是其他城市出租车行业发展过程中 需要5』起重视之处。

第一，出租车运力局部区域不足

武汉市目前出租车数量为12137辆，自1997年至今10年内，未增加出租车的数量。这些出租车的运行范围多集中在市区内，随着城市规模的扩大，新近发展的远城郊区的需求日益增大，现有运力已明显不能满足市场需求。应在深入分析出租车的客流量、实载率等基础上，对出租车运力进行科学规划，适度发展远城区的出租车，以更好

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地适应城市经济社会发展的进程，满足人民群众出行的需求。 第二，出租车运价不尽合理

武汉市现行出租车运价为：起始运价为3元，1公里内3元，1．5 公里内4元，2公里内5元，2．3 3公里内6元，2．66公里内7元，3公里内8元；之后每公里1．4元(每5 00米跳一次)。起始运价偏低，容易形成出租汽车与大容量公共交通的竞争，不利于优先发展大容量城市公共交通战略的实施。

值得强调的是，能否对出租车行业的准入和价格实施有效监管直接影响社会福利，需要认真对待。许多城市存在准入不足，出租车数 量少，乘客等待时间长或选择较少，这是以牺牲消费者的福利保持了 出租车行业较高的整体利润水平，社会总体福利受损。同样，价格监 管的不合理使出租车价格过低，导致出租汽车同大容量公共交通系统 进行竞争，挤占了城市道路这一公共资源，最终结果是整体的社会福 利的下降。所有这些问题，都有赖于监管机构提高监管能力，在认真 分析各地不同情况的基础上确定科学合理的准入水平和价格水平，努力使社会整体福利最大化。

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地适应城市经济社会发展的进程，满足人民群众出行的需求。 第二，出租车运价不尽合理

武汉市现行出租车运价为：起始运价为3元，1公里内3元，1．5 公里内4元，2公里内5元，2．3 3公里内6元，2．66公里内7元，3公里内8元；之后每公里1．4元(每5 00米跳一次)。起始运价偏低，容易形成出租汽车与大容量公共交通的竞争，不利于优先发展大容量城市公共交通战略的实施。

值得强调的是，能否对出租车行业的准入和价格实施有效监管直接影响社会福利，需要认真对待。许多城市存在准入不足，出租车数 量少，乘客等待时间长或选择较少，这是以牺牲消费者的福利保持了 出租车行业较高的整体利润水平，社会总体福利受损。同样，价格监 管的不合理使出租车价格过低，导致出租汽车同大容量公共交通系统 进行竞争，挤占了城市道路这一公共资源，最终结果是整体的社会福 利的下降。所有这些问题，都有赖于监管机构提高监管能力，在认真 分析各地不同情况的基础上确定科学合理的准入水平和价格水平，努力使社会整体福利最大化。

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