自由贸易协定(FTA)的投资规范与FDI效应

自由貿易協定（FTA）的投資規範與FDI效應

──兼談雙邊投資協定與原產地原則

台經院國際處副研究員 洪財隆2006/12/15

一、前言

全球的的外人直接投資（foreign direct investment, FDI）從1980年代開始即大大幅增加，成長速度不僅快過全球生產（亦即經濟成長率）與國際貿易，近年來其年平均成長率更屢屢超過三十％，允為全球化最重要的驅力與主要特徵。

而晚近自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）領銜的區域主義之興起，也跟各國（尤其是開發中國家）相互競逐FDI高度相關。1其中FTA代表制度整合，而FDI則為市場整合，其間關係為何確實值得加以探索，尤其是FTA的投資規範，以及FTA所可能引發的FDI效應。

在進入正文之前，首先釐清何謂FTA並簡述其近況。

除了市場驅動（market-driven）的經濟整合之外，在制度性整合（institutional-driven） 1

「北美自由貿易協定」（NAFTA）即明文確認以加速區域內FDI流動作為重要目標；而東協自由貿易區（AFTA）或其它進一步的經濟整合措施也都往此方向設計。

方面，以雙邊或區域為基礎的區域貿易協定 (Regional Trade Agreement, RTA) ，2主要包括「優惠安排」（Preferential Arrangement）、3自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA），以及關稅同盟（Customs Union）等三大類，從二十世紀90年代以來即日益蔓延。4目前為RTA所涵蓋的貿易量估計已達全球貿易的半數，而其重要性也在2006年七月杜哈談判回合重挫之後更顯得突出，WTO 149個成員只剩下蒙古尚未簽有任何此類協定。5

二、FTA的投資相關規範（含BIT）

（一）多邊投資協定(MAI)仍付之闕如

隨著外人直接投資（FDI）的快速增長，國際間針對跨國投資予以規範（或促進）的需求也自然增加。然而，即使經過從二戰以來的多方努力，一個「連貫、實質且具有拘束力」（coherent, substantive and binding）的國際多邊投資協定至今仍尚未產生。6原因除了開發中國家針對投資自由化的國際協定向來排斥之外（投 23

也有以PTA（preferential trade agreements）來泛稱所有具有差別待遇性質的貿易協定。 成立要件較為寬鬆，只有開發中國家方能適用的「優惠安排」（preferential arrangement），乃援引GATT「授權條款」（enabling clause, 1979）而來，引起廣泛討論的「東協—中國全面經濟合作架構協定」（Framework Agreement on Comprehensive Economic Cooperation between ASEAN and China）即屬之。此類協定名稱也往往冠以「架構協定」（Framework Agreement），乃為日後雙方的FTA定調，但嚴格來講還不是FTA。也有不少人襲稱誤用。 4

截至2006/6/15，正式通報到WTO秘書處的RTA已達197宗，其中FTA高達164宗（商品貿易協定126，服務貿易協定38），關稅同盟則有11起之多，其餘22起則援引「授權條款」而來。資料來源：WTO秘書處資料：http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm accessed on 2006/11/13. 5

但也已分別跟中國、日本與韓國等國尋求洽簽FTA或其他優惠貿易協定，見Bonapace and Mikic （2005）。 6

胎死腹中的ITO（International Trade Organization）其實已準備把投資列入，但繼之而起的GATT則沒有。見於”Trade and Investment”(TRIMS),

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/TRADE/0,,contentMDK:20540644~menuPK:207652~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:239071,00.html (accessed on 2006/8/29)。嚴格地講，1947年所簽署的GATT，雖對跨國投資訂有不得違反國民待遇及禁止採取數量管制的原

資或吸引外資往往涉及國家產業發展策略；7或對傳統跨國公司的疑慮，比如十七世紀的英國東印度公司。因此對國際投資協定保護投資者權益的措施多所保留），已開發國家之間尚存歧見也是重要因素，最近的例子要屬OECD 在1995年所草擬、8但在1998年因內部無法就投資自由化幅度達成共識而作罷的MAI（Multilateral Investment Agreement）。9另外，歐盟與日本所力促的「新加坡議題」，10包括了投資、政府採購、競爭政策，以及貿易便捷化等四項，目前也只有貿易便捷化被納入杜哈談判回合。

而在烏拉圭回合成為多邊協定的「與貿易相關的投資措施」（Trade-Related Investment Measures, TRIMs），並非針對投資訂定新規範，而只是確認GATT在1947年對跨國投資的宣示，亦即不得違反「國民待遇」（GATT III）及禁止「採取數量管制」（GATT XI）兩大原則。TRIMs的特點在於只規範關係到製造業的投資，並訂有一定執行過渡期間。11 （二）雙邊投資協定（BIT）與FTA

根據Schiff and Winters（2005）的分析，12雙邊投資協定（Bilateral Investment Treaty,

則，卻未明確規範適用範圍與對象，詳見FTA/RTA相關議題基礎研究（2005）。 7

特別是銀行業與國內運輸產業，往往被視為敏感部門，開放幅度較小且速度較慢。 8

以作為WTO多邊投資協定的跳板。 9

詳見Kavaljit Singh (2003) Multilateral Investment Agreement in the WTO: Issues and Illusions, Policy Papers No. 1, Asia-Pacific Research Network, Manila, see

http://www.servicesforall.org/html/GATS/Summary_Multilateral.html (accessed on 2006/8/29) 10

1996年WTO新加坡部長會議。 11

至於TRIMs所禁止的「出口實績要求」（export performance requiremwents），雖然違反GATT的精神，但嚴格說來WTO並未有明文規定。

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/TRADE/0,,contentMDK:20540644~menuPK:207652~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:239071,00.html 12

Schiff and Winters（2005），頁104.

BIT） 屬於比較簡約的投資協定，為“shallow”（淺薄） or “negative”（消極）的經濟整合層次，強調去除既有障礙與降低投資相關的不確定性，而非積極促進跨國投資。

然而，由於跨國投資日漸重要，除了雙邊投資協定（BIT）之外，許多區域或雙邊的自由貿易協定，也都設有投資專章（以及其它屢屢涉及投資便捷，甚至作為實現投資前提的服務貿易、13IPR14與競爭政策等議題），並吸納原本的BIT範圍，尤其是由美國與歐盟所發動、選取某些開發中國家作為洽簽對象的「南─北」FTA（參見表一：投資相關議題成為FTA的重要章節），而這些議題在「南─南」FTA的重要性與自由化程度則較低。

這些所謂「新世代」的國際投資規範（UNCTAD, 2006），主要可區分為採取「負面表列」（negative list/以許可為原則，禁止為例外）的NAFTA模式，另外一種則採行較為保守的「正面表列」（positive list/以禁止為原則，許可為例外）歐盟模式，並對市場開放、建立公司與營運範圍等項目，採取漸進式的自由化進程，許多歐盟整體對外的協定即屬此類。值得注意的是，歐盟對外貿易協定每多強調競爭法（或反托辣斯法/anti-trust regulations）的協調，這部分與併購型態（M&A）的FDI密切相關。 13

尤其是涉及「商業呈現」（commercial presence/設置據點如子公司或分公司）的Mode 3與「自然人移動」的 Mode 4。又，自然人移動主要討論「專業人士」與「臨時勞工移動」，就FTA的洽簽而言，前者普遍被接受，後者的爭議則較大。 14

對智財權（IPR）的保護規定往往比WTO的「與貿易相關智財權措施」（TRIPs）更周到，意即「TRIPs Plus」。一般認為，由於保護智財權可確保廠商研發與投資利潤，因此可增加本國投資並吸引外商投資。然而，美國也常利用FTA談判，要求開發中國家實施嚴格的IPR，也因而限制了這些國家透過本身製造以取得更便宜商品的機會，藥品即為頗具爭議的顯例。詳見”Patent or Patient? How Washington Uses Trade Deals to Protect Drugs”, Financial Times, 2006/8/22.

此外，包括澳洲、智利、日本、新加坡、墨西哥，以及美國在內等國家，在他們所簽署的FTA裡，針對投資保護與自由化的措施往往遵循，甚至超越NAFTA的範圍，15包括涵蓋更多部門（comprehensive），而規定也更為細緻嚴謹。 FTA規範FDI的具體項目簡述如下（參照表二：重要FTA投資規範之比較）：

國民待遇（national treatment）是首要重點：將國內外的投資者一視同仁。根據Edward Graham（1996）的講法，16較強（strong version）的國民待遇指外人還沒設置據點（pre-establishment）即視同本國人，可藉以消弭當地政府政策的不確定因素，17較弱的國民待遇則指先要設置據點才得以享有同等權益。

非歧視或最惠國待遇：FDI接受國不因投資人的國籍有別而作差別待遇。此外，如果當地政府違反先前承諾，NAFTA模式的投資協定也設有仲裁法庭或讓外來投資人得以興訟。

如前所述，WTO架構下的TRIMs只處理製造業，而且執行期限與監督機制等規定都相當模糊，NAFTA模式的目標與執行則較為精確，尤其是對外人投資的本地投入最低要求（或自製率）、附加價值要求、技術移轉，甚至經營介入等項目上都嚴格禁止，是為「TRIMs Plus」。意即更重視外人投資效率的增進，而非著

15

事實上美國在NAFTA之後的FTA往往擴大「投資」的定義，連短期的portfolio flows, private debt 等也涵蓋在內，詳見世界銀行（2005）。 16

Graham, Edward M. (1996) Global Corporations and National Governments. Washington: Institute of International Economics. 17

詳見World Bank (2005) Global Economic Prospects, 2005: Trade, Regionalism, and Development. Washington: World Bank. anoi,Vier

重於國家產業發展或保護政策。18

三、FTA的FDI效應（含原產地原則）

長久以來，跨國貿易與投資（FDI）往往被視作兩個獨立議題，功能上甚至互為替代。然而，隨著邊境保護（關稅或非關稅）程度的降低，投資流動可以刺激新的貿易方式之出現，然後反過頭來鞏固原有的投資模式，因此兩者越來越被認為帶有互補性。19尤其是國際生產分割（fragmentation/international production sharing）的經貿型態日益突出，再度加深了貿易與投資的互補關係，因為跨國公司在當地投資設廠，往往衍生大量的雙向中間產品或零組件進出口。20

一般而言，對外投資（FDI）的動機不外乎三種，包括「尋求當地市場」（market seeking）、「尋求更低生產成本」（efficiency seeking），以及重要性逐漸降低的「尋求天然資源」（resources seeking）。以下將分析FTA的FDI效果，焦點乃置於前兩種動機。

18

2004 APEC Economic Outlook, APEC Economic Committee出版；其他更完整的說明，請參考Investment provisions in PTA/FTA，http://www.unctad.org/en/docs/iteiit200510_en.pdf 19

一般而言，貿易自由化（trade liberalization）主在描述逐步和完全取消貨物與服務貿易障礙，以達到自由貿易或者較為自由的貿易。如果實現「市場准入」（market access）必須通過在目的市場進行投資，那麼貿易自由化可能也包括投資限制問題（貿易政策術語辭典，p.330）。 20

以上主要涉及「國際生產分割」（fragmentation/international production sharing）現象，主要由於運輸成本的顯著下降，比如因網際網路與衛星通訊等技術進步而導致運籌（通路）時間之節省，外加設計與生產流程可以被更精密切割而更加迂迴，凡此都有助於更廣泛的國際產業分工，以及關稅的逐漸降低，包括WTO八個談判回合、各國自己的貿易自由化，以及雙邊的FTA等。Cheng 和Kierzkowski (2001)將「國際生產分割」定義如下：”The fragmentation of the process across national borders, or the dispersion of vertically related processes in two or more countries or regions that are required to produce a final output.”見於 Cheng, L and H. Kierzkowski (2001) eds, Global Production and Trade in East Asia, p.1. Kluwer Academic Publishers；也有稱之為「垂直專業化」、「價值鏈切割」、「國際生產分享」、「委外生產」，以及「生產去整合同時貿易整合」等等。先河文獻請參照Jones, R.W. and H. Kierzkowski (1990)“The Role of Services in Production and International Trade: A Theoretical Framework.” in R.W. Jones and A.O. Krueger (eds), The Political Economy of International Trade, Oxford: Blackwell, pp.31-48；而「國際生產分割」與經濟整合的研究則請見Arndt S. (2003) “Production Sharing and Regional Integration”, http://lowe.claremontmckenna.edu/pdf/WP02-03.pdf

如前所述，FTA（本質上為區域經濟整合）的差別待遇主要表現在「優惠關稅」、「投資相關規範」（投資本身、服務貿易、IPR、自然人移動與競爭政策）、

21

以及「原產地原則」等三大領域，而且都可能會對區域內投資流量（含FDI）

與型態造成影響，是為FTA的投資效應。

換句話說，FTA的FDI效果可說日益重要，尤其簽署內容往往超越傳統商品貿易的「深度整合型FTA」，投資吸引的動機甚至大過貿易擴大動機。細述如下：

投資創造效果（investment creation effect）：22由於FTA之後實施新的貿易規則所額外增加的投資機會。主要源於市場擴大（關稅與非關稅貿易障礙的撤除），23以及區域內足以影響投資的各項限制減少，例如先前所提到的服務業市場對外鬆綁，甚至對外籍投資人的保護也增加等措施。歐盟從1992年「單一市場」起步走之後，已經吸引不少來自美國、日本與其他國家的投資，甚至包含韓國與台灣的企業。24尤其是對開發中經濟體而言，透過FTA的簽署可促使其國內政策更趨穩定（可預測）與透明化等因素，凡此皆有利於不同的跨國生產階段或產業分工之佈局，進而吸引更多的外人直接投資（FDI）。

更精確地講，FTA的投資創造途徑主要有兩個，首先是交易（通商）成本的 21

如果RTA/FTA內的antidumping 使用較為節制，則對inward FDI的影響為何，也值得繼續探究。 22

FTA之後所產生的投資創造，概念上較接近於FDI的「尋求更低生產成本」動機。 23

特別是某些需要鉅額固定資本投入，以致必須處於「規模報酬遞增」階段生產才划算的產業，具有一定規模的市場相當重要，詳見Schiff and Winters (2003) 24

APEC Economic Outlook（2004）.

降低往往導致「可貿易財」（tradeables）生產的增加，同時減少非貿易財（non-tradables）的生產比例。而相對於「非貿易財」，「可貿易財」多半屬於資本密集產業，因此經濟整合將透過提高資本（財）的需求與報酬率，增加投資。其次，透過更為優惠的關稅，FTA的生效將降低資本財或中間財 (intermediate goods)的價格，進而誘發更多的企業投資。

投資轉移效果（investment diversion effect）：25FTA的差別待遇包括更為優惠的關稅與市場開放條件等，某種程度也會迫使本來在他地或本國從事生產的非成員國企業來投資，因而改變投資流向。比如說，由於台灣沒有跟東協整體或個別國家簽署FTA而被排除在外，台灣自然無法享受相關貿易優惠，這時候可能會增加台商在當地建立灘頭堡式（beachhead）26的投資誘因。

當然，除了貿易優惠所引發的投資效果以外，這些FTA本身關於投資

的規範，都會影響投資動向，尤其是隨著FTA而來且錯綜複雜的原產地原則（rules of origin）規定，往往成了保護簽約國國內中間產品或零組件產業（intermediate goods）的溫床，引發外商到自由貿易區內設廠的投資轉移效果。27此外，原產地原則的嚴苛程度也將影響投資轉移效果的大小，特別是在產業跨國分工日益盛行的今天。

25

整體而言，由於多數現行的FTA涵蓋領域甚廣，特別是攸關投資自由

FTA之後所產生的投資轉移，概念上較接近於FDI的「尋求更大市場」動機。 26

C國為享受A國─B國之PTA/FTA而赴A或B國進行投資。詳見Ethier (1998) 和Ethier (2001) 27

必須注意的是，即使因為FTA之後而吸引更多FDI，但卻流向受到保護的部門或產業，則對FDI接受國的經濟福利未必有利。

化的「投資相關規範」（投資本身、服務貿易、IPR、自然人移動與競爭政策）頗為具體，因此投資創造效果一般要大過貿易轉移效果（Adams, Dee, Gali and McGuire, 2003）

比較特別的是因「地理接近性」（geographic proximity）所引發的FDI，

兼具尋求「更大市場」與「更低生產成本」兩種誘因，比如中美洲與東歐的生產因素成本都較低，卻分別鄰近較大且富裕的北美市場與西歐市場。地理接近性除了運輸成本的優勢之外，在面對消費時尚瞬變萬千的某些產品，往往也能支應所謂「急短貨」的迫切需求，因此成了吸引外人投資的最佳籌碼。如果地理鄰近的富裕工業國家與開發中國家簽署FTA加強經濟整合，也必然會吸引FDI流入，屬性上應較接近「投資轉移」，但似乎也帶有「投資創造」的成分，姑且稱之為「出口平台投資效果」（platform investment effect）。墨西哥之於NAFTA即屬之。

此外，由於FTA降低了會員國之間的關稅或非關稅障礙，形同保護減少，當會減少會員國原本既有的「尋求當地市場」類型的投資誘因（關稅跳躍/tariff-jumping）28，或稱之為「投資回流效果」。29不過，此一效果對非FTA成員國的意義較小。會員國之間倒是會增加「尋求更低生產成本」類型的投資誘因，

30

尤其是如果彼此間的生產要素秉賦（endowments）有所差異，就比較可能會

2829

關稅跳躍：B國（home country）為克服A國(host country) 的高關稅而赴A國進行投資。 童振源（2006）。 30

But investment for efficiency-seeking can materialize only if the countries forming the FTA have complementary cost structures，詳見Athukorala (2005),

http://apseg.anu.edu.au/pdf/newsl/APEC9_1.pdf，以及Either W. (1998), (2001)

刺激「垂直型」(vertical) FDI的產生。31

最後來談FTA其原產地原則（Rules of Origin, ROO）的投資效應。ROO主要衍生依從成本（compliance costs）與改變經濟決定的經濟或生產成本。32依從成本則包括行政管理（官方）和證明成本（廠商企業）。33

大量且重疊的FTA也帶來相當嚴重的關務行政管理問題（將直接導致交易成本的增加，甚至引發貪腐），尤其是繁複的「優惠性原產地原則」（preferential rules of origin）所導致的”spaghetti bowl effects”（義大利麵碗效應）等後遺症，更可能對企業的生產佈局或國家的貿易型態造成扭曲。

以紡織業為例，雖然歐盟對許多開發中國家的產品給予優惠關稅，但由於原產地原則要求，需要一定比例的當地成分（local content），使得外商欲利用當地便宜勞動力作為加工出口的投資計畫往往因而打消 (Legrain 2002)。34

31

詳見Schiff and Winters (2003)。Vertical multinational chooses to operate its headquarters in one country and its production facilities in another. 勞工取向，Horizontal FDI occurs if a firm chooses to operate production facilities in multiple countries,（這樣的廠商稱之為horizontal multinational）with each plant selling locally to that market. Horizontal FDI requires that the gains from selling locally and thereby avoiding transport costs more than offset the plant-specific fixed costs.市場取向，見於Robert C. Feenstra (2004) ?Advanced International Trade?, Princeton Uni. Press, p.380, 392 32 Moving Toward a Customs Union (Robert Kunimoto and Gary Sawchuk, 2004) see

http://policyresearch.gc.ca/page.asp?pagenm=v7n1_art_05 (accessed on 2006/12/15)；”spaghetti bowl effects”: A proliferation of overlapping preferential agreements can create such an effect, due to

inconsistencies between various elements of the agreements, such as different schedules for phasing out tariffs, different rules of origin, exclusions, conflicting standards, and differences in rules dealing with anti-dumping and other regulations and policies. 詳見APEC Economic Outlook（2004）, APEC Economic Committee出版；另見小寺彰/RIETI，「什麼是FTA的義大利麵碗現象」http://www.rieti.go.jp/cn/columns/a01_0193.html；以及世界銀行文獻

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/TRADE/0,,contentMDK:20632905~menuPK:1428516~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:239071,00.html；

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/TRADE/0,,contentMDK:20608630~menuPK:1428516~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:239071,00.html 33尤以中小企業的負擔相對較重(Breton 2003)。 34 或請參照Brenton and Ozden see

http://siteresources.worldbank.org/INTRANETTRADE/Resources/Brenton_apparelprefs.pdf

此外，ROO往往也演變成「非關稅貿易障礙」（NTB）。35而隨著FTA的日益風行，如何簡化原產地原則顯然已經成為重要課題。

表一：投資相關議題成為FTA重要章節（資料來源：世界銀行/2005）

35

一般而言，北─南（發達國家與開發中國家之間）FTA的原產地規定比比南─南（開發中國家之

間）FTA較為嚴苛。

標準 運輸 關務服務 智財權 投資 爭端 解決 勞動 競爭 政策 合作 貿易 美國 美國-約旦 美國-智利 美國-新加坡 美國-澳洲 美國-中美洲FTA 美國-摩洛哥 北美自貿區 （NAFTA） 歐盟 歐盟-南非 歐盟-墨西哥 歐盟-智利 南-南 南方共同市場 （MERCOSUR） 安地諾共同體 東協自貿區（AFTA） 其他 日本-新加坡 加拿大-智利 智利-墨西哥

Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes

表二：重要FTA投資規範之比較（資料來源：世界銀行/2005）

區域或雙邊協投資 定 國民待遇所有權限制 設立據點前限投資實績投資人與政與最惠國待遇/設立據點後 制 要求之禁府 止 爭端解決機制 負面表列 負面表列 負面表列 負面表列 負面表列 負面表列 負面表列 負面表列 負面表列 負面表列 負面表列 負面表列 負面表列 負面表列 美國 美國-約旦 美國-智利 美國-新加坡 美國-澳洲 美國-中美洲FTA 美國-摩洛哥 是 是 是 是 是 是 是 TRIMS＋ 是 TRIMS＋ 是 TRIMS＋ 是 TRIMS＋ 否 TRIMS＋ 是 TRIMS＋ 是 TRIMS＋ 是 北美自貿區 （NAFTA） 歐盟 歐盟-南非 歐盟-墨西哥 歐盟-智利 否 否 是 否 否 否 南-南 否 否 正面表列 否 否 否 否 否 否 南方共同市場 是 安地諾共同體 -- 中美共同市場 東協自貿區（AFTA） 否 南部非洲發展共同體 否 否 是 否 否 否 是 否 否 負面表列 正面表列 正面表列 正面表列 無 正面表列 TRIMS＋ 是 TRIMS＋ 否 否 否 否 否 是 否 否 否 東南非共同市 場 其他 日本-新加坡 加拿大-智利 智利-墨西哥

參考文獻

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/kac2.html