论我国农村金融监管机制的完善

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论我国农村金融监管机制的完善

【摘 要】现代市场经济中，经济的发展离不开金融的支持，同样，农村经济的发展也离不开农村金融的支持。建设社会主义新农村，需要完善金融体制改革，农村金融监管无疑是其中重要一环。目前农村金融市场监管的混乱导致农村的经济发展在源头上缺乏动力，针对当前我国农村金融市场监管体制存在的种种问题，提出了几种可以完善农村金融市场监管体制的途径，希望本文的研究能对我国的理论工作者和实践工作者提供一些可行的建议。 【关 键 词】 农村金融 体制 金融监管

金融监管是指为了使金融业的发展实现其对经济的积极影响和促进作用，减少或消除其对经济的负面影响和消极作用，而必须依据一定的规范对金融业进行必要的专门监督和行业管理。①金融监管是个重要问题，各国都十分重视对金融行业的监管问题，它是稳定金融体系的重要保障。我国是一个农业大国，金融支持对农业发展具有重要作用。现阶段，我国农村金融监管体制滞后，制约着农村经济的进一步发展。因此，深化农村金融监管体制改革，以市场化的原则构建农村金融监管体系，完善农村金融监管机制，构筑一个高效、合理的农村金融监管机制显得尤为必要和紧迫。

一、完善农村金融监管体制的重大价值 （一）农村经济发展的需要

金融，简而言之就是资金的融通。金融制度是人类进入商品经济以后的一项伟大的发明，它把闲散的资金输送到了最需要的地方，利用货币自身具有的时间利益，使得贷方、借方以及包括中介机构在内的三方都获得盈利，可谓“三赢”。因此，一个国家的经济繁荣程度与其金融市场的完善程度有着最直接的关系，金融市场如同一国经济的血管一样，为经济的发展提供着必须的血液，一旦这些血管不通畅，经济发展就要停滞。②在实践中，一国或地区的金融市场的完善与经济水平之间也往往呈现一种正相关的关系，即某一地区的经济水平越高，它的金融市场就越完善，反过来金融市场的完善又保证了经济持续快速的发展；相反，在经济水平不发达的地区金融市场则问题丛生。当前，我国金融市场的不完善，尤其是经济不发达的农村地区的金融监管机制问题多多是造成我国东西部或者说城乡贫富差距的重要原因之一。农村金融监管市场的落后早已不适应我国农村

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经济的快速发展，在一定程度上还制约了我国农村经济的发展。因此，完善我国的农村金融监管机制，对于促进我国农村经济的发展有着重大的意义。完善农村金融监管体制，是农村经济发展的现实需要。 （二）防范金融危机的需要

金融在现代经济中处于核心地位，金融危机往往会给社会政治经济带来严重破坏。国内、国际的金融监管实践表明，加强金融监管对于维护良好的金融秩序、优化资金配置和促进资金融通有很重要的作用；而疏于金融监管，不能及时有效地防范金融运行中的风险，解决出现的问题，就可能产生金融危机，使一个国家多年经济建设的成就毁于一旦，甚至引起政治上的混乱。东南亚等国的金融危机给我们敲响了警钟。因此，金融监管很重要。在市场经济条件下，金融业的特点，决定了必须有一个规范、权威的金融监管机构对金融市场业务实行监督管理，以协调和解决金融业市场缺陷所导致的各种矛盾。这样才能有效的防范出现的各种金融危机。完善农村金融监管体制，是防范金融危机的需要。

二、我国农村金融监管体制面临的困境 （一）我国金融监管体制的现状

金融监管体制是金融监管的制度基础。目前，对金融监管体制还没有一个确切的定义。一般来说，金融监管体制包括金融监管目标、监管范围、监管理论、监管方式和监管主体的确立及权限划分等。③建立有效的金融监管体制是一国金融健康运行的必要前提。我国现行金融监管体制主要包括：（1）监管模式。目前，我国实行的是以中国人民银行、银监会、证监会、保监会（即所谓的“一行三会”）为主的金融业分立监管体制，并建立了银、证、保三方的“监管联席会议机制”。国务院是金融监管的主体，它和三大金融监管部门实际上是一种委托代理关系，金融监管部门在国务院的授权下发挥监管的职能，发挥着核心作用。（2）监管目标。根据《中国人民银行法》现阶段我国金融监管的基本目标是保护存款人、投资人利益，在我国加入WTO后，金融服务业不断开放的情况下，金融监管的具体目标则表现为:在保证金融体系的安全、稳健运行，保护债权人和投资人合法权益的基础上，促进金融业的自由竞争，以提高整个金融业的活力。（3）监管的基本方法。主要有：第一，市场准入。这主要是严格审查申请设立的金融机构是否符合设置的原则，即看其是否符合国民经济发展的需要，是否符

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合金融业发展的政策和方向，是否符合分业经营和分业管理的原则，是否符合金融机构合理布局和公平竞争的原则，是否符合经济核算原则。第二，稽核检查。通过稽核检查，保证各项法规制度的贯彻执行，维护金融体系的安全稳健运行。稽核检查分为现场检查和非现场检查两种。第三，年度检查。对金融机构进行年度检查，使中国人民银行对金融机构上年度业务经营状况、执行金融政策、法规等情况所进行的全面检查，以此来维护余融业的合法稳健运行，保证货币政策的贯彻执行。第四，综合检查。综合检查就是充分发挥各金融监管部门的作用，以及社会监督的力量，对金融机构实行全方位的立体化监管。从中央银行监管来说，主要是各职能部门各负其责，认真履行监管职能。从各金融机构自我约束方面来说，主要是个金融机构内部所进行的自律性管理。从社会监督来说，主要由审计部门、企业、工商、税务、会计师事务所、公众等对金融机构行为的监管。

我国在上述金融监管体制运行下，金融监管工作不断加强、监管水平也大有提高。但是，面对国内外经济金融形势的飞速变化，这一监管体制也暴露出许多弊端，从审慎性风险监管的实际情况看，现行的金融监管体制还存在许多缺陷，尚不能有效地进行监管。下面将重点论述我国农村金融监管体制存在的主要问题。

（二）我国农村金融监管体制存在的主要问题 1、金融监管目标不够明确

金融监管作为一种具有特定内涵和特征的政府管制行为，必须有明确的监管目标。从国际经验来看，金融监管的目标包括一般目标和具体目标。一般目标通常是促进建立和维护一个稳定、健全、高效率的金融体系，而金融监管的具体目标则因各国经济金融体制的差别、发展阶段的不同以及历史文化传统的差异而有所不同。而我国的金融监管目标具有多重性和综合性的特征:金融监管既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要承担防范和化解金融风险，保护存款人利益，保障平等竞争和金融机构合法权益，维护整个金融体系的安全与稳定，促进金融业健康发展的任务:既要保障商业银行稳健运行，又要促进经济发展;既要保护存款人的合法权益，又要保障商业银行的合法利益。显而易见，中国现行金融监管的目标就是通过监管各类金融机构及其经营活动，以确保国家各项金融政策的贯彻实施。这实际上是将金融监管目标与货币政策目标混淆在一

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起，是强化了货币政策目标，弱化了金融监管目标，从而也就制约了金融监管的有效性。

2、农村金融机构非现场监管存在缺陷

农村金融机构非现场监管指标体系存在缺陷，有待进一步提高。首先，现有的监管指标体系不能全面反映农村金融机构经营管理及风险状况，具体表现为：缺乏经营方向类监管指标，不能体现对农村金融机构经营方向的引导和监督；资产质量指标局限于贷款质量的考核，不能全面反映资产质量状况；忽略了各项存款增长率指标。其次，部分指标不能客观反映现实情况，如备付金比例、利息回收率指标、资产流动性指标等不能完全反映农村金融机构的实际情况，应该对此类指标进行进一步完善，加强指标的实际监管的作用。最后，指标体系中部分指标没有现实意义，如加权前风险资产资本充足率、最大单户贷款比例指标及最大十户贷款比例指标、呆滞呆账贷款抵补率指标等，都是依据以往的农村金融机构经营情况，而设立的监管指标，但经过时间的不断发展，实际情况发生了很大的变化，造成某些现有的指标不符合实际，影响了农村金融监管的有效进行。 3、农村金融机构的内部控制和行业自律制度有待加强

国际监管经验表明，金融机构的内部管理控制制度是防范金融风险与危机的基础性、根本性制度，是金融机构稳健经营的前提。我国银行案件频发的原因之一就是银行内控制度缺失和制度执行力缺乏，主要表现在：1、银行内部管理部门权限还不够清晰，责任不够明确，出现一些管理的真空地带；2、财务会计制度不够完善，银行的测监机制尚不完备，事前、事中的预警、预报机制差，金融风险大；3、银行内部审计、稽核不利，特别是银行各级行长的权力还过于集中，银行代理链条过长致使对基层分支机构的管理薄弱 4、规章制度执行力缺乏，没有被严格执行，很多时候只是一纸空文，内控制度无从落实。这些问题的存在，客观上造成了案件的发生。此外，我国的行业自律制度有待加强，发达国家都普遍重视行业自律在金融监管中的作用，行业自律是金融业自我管理、自我规范、自我约束的一种民间管理方式，它可以规范各主体之间的行为，有效地避免不正当竞争，促进彼此的协作，与官方金融监管机构一起来维护金融体系的稳定与安全。因此，加快我国行业自律组织的发展和完善，使其在农村金融监管领域中发挥应有的作用，也是我们当前面临的一项重要任务。

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4、农村金融监管立法滞后，农村金融法律框架不完善

首先，我国农村金融立法在某些重要领域还是空白，尤其是随着金融电子化、网络化的发展和金融全球化进程的加快，传统的以有形金融为调整对象所建立起来的金融法律法规受到了严峻挑战。其次，已有的农村金融监管法律法规，大多未制定相关的实施细则，缺乏可操作性，有的条文也越来越不适应新形势的发展，应进行适当的修改。第三，关于市场退出的问题和法律规范研究不够，缺乏科学有效的监管机构。目前，对危机金融机构的市场退出主要采取撤销（关闭）和破产等方式，但由于没有建立危机金融机构顺利退出市场的配套机制，不得不由政府和中央银行采取行政性手段加以解决，国家财政和中央银行为此投入了大量资金，也带来了一些不稳定的因素。 5、农村金融监管人员素质偏低

当前我国金融安全的形势仍十分严峻，防范和化解金融风险已成为金融监管机构的中心任务，但监管人员的素质与政府的监管目标相比，却差强人意。一是知识准备不足，监管人员缺乏系统的监管知识和工作经验。监管当局总部人员学历高，但不了解基层被监管对象的实情，省级以下监管人员了解实情，但学历低，综合素质差，难以适应艰巨复杂的农村金融监管工作的要求。二是专业知识缺乏，缺少在一线工作锻炼的实践机会，不懂银行的经营管理，对农村金融机构的业务特别是一些创新业务不熟悉，难以得心应手的开展工作。三是既懂计算机知识又懂金融业务的复合型人才较少。四是对外资银行的监管缺乏一大批既熟悉外汇业务和国际金融惯例，又通晓外语的会计人员，使监管无法深人。五是近几年相对僵化的人事制度，使分支行人员不能流动，结构得不到调整，监管人员老化，目前适合监管的人才奇缺，难以适应监管新形势的要求。 三、农村金融监管体制完善的途径选择 （一）明确金融监管目标

为了提高我国金融监管的有效性，首先必须明确金融监管的目标，使金融监管的目标真正回归到双重目标上，即:维护金融稳定和保护债权人利益。就维护金融稳定而言，一方面，由于金融机构经营的不是普通商品，而是货币资金，而且其经营活动是以信用为基础的，而信用本身又包含众多的不确定因素，这就决定了金融机构的经营具有内在的风险:另一方面，金融风险本身又具有较强的连

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带性和易传播性。为了控制金融机构的经营风险以维护金融稳定，国家需要对金融业实施严格的金融监管。就保护债权人利益而言，这里的债权人是指存款人、证券持有人和投保人等。在金融活动中，由于信息不充分或信息不对称现象的普遍存在，银行、证券公司、保险公司等金融机构比债权人拥有更为充分的信息，这就使得它们有可能利用这个有利条件，将金融风险或损失转嫁给债权人。为了防止债权人利益受损，国家需要通过金融监管约束金融机构的行为，以保护债权人的利益不受损害，这两个目标之间是一种相辅相成的关系。但从20世纪80年代特别是进入20世纪90年代以来，随着金融创新和金融机构并购的不断发展以及金融自由化趋势的进一步发展，使金融风险大大增加，因而目前各国基本上是将维护金融稳定放在首位，但同时也要兼顾债权人利益的保护。按照1995年3月颁布2003年修订的《中国人民银行法》的规定，我国现阶段的金融监管目标基本上也是围绕这两个方面制订的，但在我国金融监管的实践中，维护金融稳定做得较多、较好，但在保护债权人利益方面，与世界大多数国家相比较为欠缺。我国正式成为世界贸易组织成员后，国内经济、金融环境发生了较大的变化，一些金融机构的破产、倒闭在所难免。在这种情况下，保护债权人利益的重要性和紧迫性日益显著。因此，我国的金融监管必须兼顾保护债权人利益和维护金融稳定。

（二）完善监控指标体系，确保有效地对农村金融机构进行非现场监管监控 我国现行农村金融机构监管指标体系的理论基础是西方六、七十年代的商业银行资产负债管理理论。但是我国农村信用现实的经营状况有了较大差别。在监管实践中，监管指标体系不够完善，不能全面反映农村金融机构经营管理及风险状况；部分指标不能客观反映现实情况；部分指标没有现实意义等问题凸现出来，使监管缺乏针对性，与当前中央银行对农村金融机构的监管需要不相适应。应结合农村金融机构经营管理实际，进行有针对性的修改完善：一是改变监管方式，变“单社监管”为“并表监管”，以县行为单位进行并表监管与农村金融机构现行管理体制相适应，便于建立相对集中，责权明确的监管组织体系；二是完善指标体系内容，适当增加经营方向监管指标、重要支付风险预警指标、各项存款变化趋势类指标、其他风险资产质量指标等；三是对指标设定结合实际进行修正、调整，对没有现实意义、用处较小、不能反映客观情况的指标进行删除；四是在

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新指标体系的基础上，制定农村金融机构综合评价标准，增强分类处置的针对性和可操作性。④

（三）加强农村金融机构的内部控制和行业自律制度建设 1、督促金融机构加强内控建设

随着金融业务种类的增加和科技水平的提高，金融机构的内部控制在金融监管中的基础作用日趋突出和重要。金融机构要结合自身业务发展实际，不断完善规章制度，加强内控建设。内控制度建1997年通过的《有效银行监管的核心原则》为内部控制设了专项，提出了明确要求。在当前农村国有和集体金融占绝对垄断地位的情况下，建立健全农村金融业内控制度应作为农村金融有效监管的一项基础性工作来抓，严格内控要求，加强内控检查力度，并建立相应的市场激励和约束机制，使市场竞争的压力有效转化为企业加强内控制度建设的动力。主要应该做到以下几点：首先，明确银行内部职责，设一套以明确责任，相互制约，分工协作的严密有效的组织机制。严格岗位分工，员工应按各自工作的性质、权限承担相应的工作责任，各职能部门之间，上下级之间，岗位之间设一套相互制约、相互监督的牵制机制，防止出现管理真空。其次，完善财务会计制度。保证各项会计数据的真实性和帐务处理的准确性，重视事前的财务分析和预测，建立起定期业务分析、信贷资产质量评价、资金运用风险监测制度，建立定期实物盘点、各种帐证帐表的对帐制度以及业务活动的事前、事中和事后监督制度，把风险控制在萌芽状态之中。再次，严格银行内部审计、稽核，防止内部审计流于形式，查出来的问题也不一定得到应有的处理，审计机构对要经常对银行定期进行全面检查，不定期进行专项检查，确保把审计落到实处。最后，保证内部控制制度严格执行。建立起责任明确的内部激励机制，严格考核，明确奖罚，提高员工执行内部控制制度的能力，把强化内部控制制度作为一项经常性的工作，针对经营管理中出现的问题，定期查漏补缺，充实完善。

2、建立金融行业自律组织

行业自律组织是金融监管的有效补充，在整体金融监管体系中是不可或缺的组成部分。为了避免各金融机构之间的不正当竞争，弥补金融监管部门监管力量的不足，我国应建立银行业协会、保险业协会、证券业协会等多种形式的金融业自我规范、自我约束、自我管理的组织，以此促进农村金融业公平竞争、协作运

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行和共同发展。⑤行业协会可以根据《银行业协会工作指引》要求和《中国银行业协会章程》规定，以促进农村合作金融机构实现共同利益为宗旨，切实维护农村合作金融机构合法权益，维护农村金融市场秩序，提高农村合作金融机构从业人员的素质，提高农村合作金融机构服务的水平。

（四）加强农村金融法制建设，完善农村金融监管法律体系

1、应加快农村金融立法步伐，把所有农村金融业务都逐步纳入法制化轨道。当前要尽快出台农村金融机构市场退出、政策性银行、期货、信托、外汇管理以及分业经营、分业监管方面的法律法规，填补依法监管的空白。

2、做好农村金融法律、法规、规章和规范性文件的修订、废止等清理工作。避免因法律、法规、规章及规范性文件之间的矛盾，造成农村金融监管工作的混乱。

3、建立和完善农村金融执法机制。制定金融监管方面的法律法规，从监管机制原则、监管内容、监管方式、监管责任等方面对金融监管部门的监管行为进行规范；完善金融监管责任制，进一步量化金融监管工作目标，实施严格的责任追究制度，促进金融监管部门和监管人员增强责任意识，提高监管水平，避免无作为和越权行为的发生；金融监管机构要与当地公检法司等部门建立稳定的磋商制度，把金融执法逐步纳入国家法律体系。⑥

（五）努力提高监管队伍素质。

国务院前总理朱镕基说:“我国金融的开放力度，取决于监管者素质的提高”。⑦目前，我国迫切需要采取多种措施，提高监管者的政治和业务素质。这些措施是:

1、加强对现有监管人员的培训。采取到国外监管机构进修或到被监管机构跟班操作等形式对现有监管人员进行现代国际金融知识和技能培训。通过新知识、新思维、新能力的培育，造就一批适应21世纪金融发展需要的高素质复合型和创新型人才。组织监管人员学政治、学业务、学法律，建设一支政治强，业务精，懂政策，会监管的监管队伍。同时要将金融监管纳入央行基层支行整体工作目标的重要内容，加强管理和统一考核，实行奖惩，监管人员要列入人事考核范围，根据其监管工作的业绩和表现做为提拔、任用的依据，以增强责任心、事业心，监管人员要坚持党的基本路线，牢记为人民服务的宗旨，确立“中心意识”

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增强职业责任、职业道德、职业纪律，使广大监管人员真正成为高素质的队伍。

2、完善监管干部人事管理制度。要坚持凭监管实绩看干部、用干部。真正按朱镕基总理所说的“要把做好工作的责任心、发现问题的能力、查处问题的力度，作为考核监管部门和监管人员的主要依据”。对不合格的人员要调离监管岗位，同时选拔一批政治和综合业务素质强的人员充实监管干部队伍。

3、加强岗位交流和挂职锻炼。选派监管人员与各被监管金融机构进行交流，到上级和下级行挂职锻炼，三个监管机构的监管人员也要相互交流，以丰富监管人员的知识面，培养复合型监管人才。

当今世界，金融安全关乎整个社会经济的稳定与发展，各国均十分重视对金融业的监管。我国农村要一直在致力于探索一条既适合于本国国情，又符合国际惯例的农村金融监管新路子。在刚刚闭幕的十七大报告中，对金融业发展部署的任务提出了细致的要求。“推进金融体制改革，发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系”、“优化资本市场结构，多渠道提高直接融资比重”??这些新理念、新提法、新要求，在热切呼唤金融业界的响应与密切配合，尤其是各级地方政府要积极配合和大力支持农村金融监管部门做好农村信贷市场监管，这样才能促进我国建设社会主义新农村和构建和谐社会的新农村，完成十七大的历史使命。

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参考文献：

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