我国对会计师事务所监管的现状与趋势研究

我国对会计师事务所监管的现状与趋势研究

完 成 日 期： 学 生 姓 名： 彭程 指 导 教 师： 李艳花 答辩小组成员：

摘 要

美国安然事件后，会计师事务所监管问题受到前所未有信用冲击，行业自律制度受到重创。我国注册会计师行业监管在推进注册会计师行业的改革和发展以及整个市场经济的发展方面都取得了不少的成绩，并日益显示其重要的职能作用。但是随着社会主义市场经济的深入发展以及会计服务市场的不断扩大开放，当前我国注册会计师监管体制面临着诸多亟待解决的问题，如行业监管体制不完善、法制不健全、政府监管不力等问题。

目前，国际上会计师事务所监管的方式主要有三种，即行业自律监管模式、政府管制模式以及独立监管模式。就我国具体现状而言，我国会计师事务所的监管是一种政府主导的单一监管模式，但是由于其自身的局限性，不能完全适应当今中国经济社会的迅猛发展。本文将围绕会计师事务所监管的局限性和不足之处进行探讨，以期能够概括出符合我国具体国情的，具有一定可行性和操作性的对会计师事务所的监管趋势，并在能力范围之内提出行之有效的解决方法。

关健词：会计师事务所；行业自律；行政监管；独立监管

Abstract

U.S. post-Enron, the accounting firm regulatory issues by the unprecedented credit shock, the industry self-regulation system has been hit hard. China's CPA profession regulators have made many achievements in the reform and development as well as the development of market economy promote the CPA profession, and increasingly shows its important functional role. However, with in-depth development of the socialist market economy, as well as accounting services market continues to expand opening up, of Certified Public Accountants regulatory regime facing many problems to be solved, such as industry regulation system is incomplete, imperfect legal system, weak government regulation and other issues.

At present, the international accounting firm regulation, there are three, that is, the industry self-regulatory model, government control mode as well as independent regulatory model. China's specific situation, the supervision of the accounting firms in China is a government led by a single regulatory approach, but because of its limitations, can not fully adapt to the rapid economic and social development in China today. This article will focus on the limitations and inadequacies of regulation of accounting firms to explore, in order to be able to generalize in line with China's specific national conditions, feasibility and operational supervision of accounting firm trend, and within the scope of effective solution.

Keywords：Accounting firms; Self-supervision; Administrative supervision; Independent supervision

目 录

1 绪论 ............................................................ 1

1.1 选题背景及意义 ............................................. 1 1.2 文献综述 ................................................... 1 2 监管理论 ........................................................ 2

2.1 国内外监管现状 ............................................. 2

2.1.1 国内监管现状.......................................... 2 2.1.2 国外监管现状.......................................... 2 2.2 会计师事务所发展趋势 ....................................... 2 2.3 监管的含义 ................................................. 2 2.4 监管的理论依据 ............................................. 3

2.4.1 市场失灵.............................................. 3 2.4.2 凯恩斯主义............................................ 3 2.4.3 美国的次贷危机实证.................................... 3

3 我国会计师事务所监管现状分析 .................................... 4

3.1 我国对本土会计师事务所的监管现状分析 ....................... 4

3.1.1 我国对本土会计师事务所的监管现状...................... 4 3.1.2 存在的问题............................................ 4 3.2 我国相关监管机构对境外会计师事务所的监管现状 ............... 8 4 我国对会计师事务所监管的趋势分析及政策建议 ..................... 10

4.1 对美国会计师事务所监管经验借鉴 ............................ 10

4.1.1 美国对境外会计师事务所监管政策做出重大调整........... 10 4.2 我国对境外会计师事务所的监管政策建议 ...................... 11

4.2.1 制定专门针对境外会计师事务所的监管法规............... 11 4.2.2 加强监督协调，构建立体化的监管体系................... 12 4.2.3 发挥媒体的监管作用................................... 12 4.3 我国对本土会计师事务所的监管趋势分析及政策建议 ............ 12

4.3.1 完善会计师事务所监管的法律法规....................... 13 4.3.2 明确政府监管的地位，实现统一监管..................... 14 4.3.3 建立有效的行业自律管理机制........................... 14

5 结论 ........................................................... 15

5.1 研究结论 .................................................. 15 5.2 政策建议 .................................................. 15 致 谢............................................................. 16 主要参考文献....................................................... 17

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1 绪论

1.1 选题背景及意义

会计师事务所监管作为长期以来的世界性话题一直备受各国关注。我国是全球最大的新兴市场和发展中国家，经济总量已跃居世界第三位。经济越发展，会计越重要。随着国际化、信息化逐步深入和我国工业化、城镇化、现代化进程的不断加速，注册会计师行业出现了前所未有的发展机遇，蕴藏着巨大的发展空间。党的十六届三中全会提出要建立信用监督和失信惩戒制度，对包括会计师事务所在内的中介机构加强监管提出了明确要求；十六届五中全会更明确提出要“规范发展各类中介组织”；十七大报告对行业协会和市场中介组织的要求，概括为“规范发展”，为注册会计师行业的发展指明了方向。但是由于起步较晚、基础薄弱等多种原因，我国注册会计师行业的整体水平与综合国力的发展要求和全球会计行业发展水平还有较大差距。不管是对境外会计师事务所的监管还是对本土会计师事务所的监管，都存在亟待解决的问题。我们站在新的历史起点和新的发展阶段，继续加强对会计师事务所的监管，提高监管效率，是一种顺应时势的、理性的发展战略选择。如何解决我国会计师事务所的监管问题成为了摆在行业甚至整个国家面前的一道难题。寻求最适宜的方式形成对会计师事务所的和谐监管是关键。因此，加强会计师事务所监管具有重大的现实意义。

1.2 文献综述

连端清、赵一明、邱世梁在《财务与会计》上发表《安然事件后美国CPA行业管制动态及其对我国的启示》一文指出我国目前CPA行业的监管主要在于改进政府监管工作。本文介绍了安然事件之后美国CPA行业管制动态，安然事件及随后的世通、施乐等一连串财务丑闻牵扯到许多重大审计和会计问题，引起人们对CPA行业管制的尖锐批评与深刻反思。历经几十年的以自我管制为主的美国CPA行业管制模式正在酝酿重大变革。美国花费几十年时间建立起来的行业自律为主的CPA行业管制模式将被一种新的监管模式取代，这种变化是CPA行业市场发展的必然结果。张思明在《财政监督》上发表《美国注册会计师监管机制之启示》一文指出我国注册会计师行业监管体系的现状和美国注册会计师行业监管制度对我国的启示。2O02年7月30日经总统布什签署并颁布了《2002萨班斯—奥克斯利法案》，该法案对美国注册会计师行业监管制度采取了前所未有的最为严厉的措施。其主要内容包括组建公众公司会计监督委员会（PCAOB）；规定PCAOB的性质，即PCAOB是在美国证券交易委员会监督下的一个独立的民间监管机构制定独立性标准；制定独立性标准。本文介绍了发挥综合监管和健全监管法规体系的重要性。中国注册会计师协会课题组在《中国注册会计师》上发表《自我管制、政府管制与独立管制──注册会计师行业管理模式比较研究》一文指出仅从逻辑上选择，独立管制无疑是最优的。但理论逻辑上的最优模式也是由有限理性人来执行的，因此各国选择何种模式，则有各国的“路径依赖”，即取决于各国的历史、市场经济理念及具体的社会经济环境。就此而言，这些管理体制之间没有高低贵贱之分，选择哪种管理体制，标准不在于某一种缺点最少或者优点最多，而是在于能否与本国国情相合，运行起来是否顺畅，是否可以降低管制成本，提高管制质量和效率，从而能最大程度地保护公众利益，促进注册会计师职业服务市场的持续健康发展。

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2 监管理论

2.1 国内外监管现状

2.1.1 国内监管现状

目前，我国对于会计师事务所的监管是一种政府主导的监管模式，其主要可以分为两个层次，一个是政府监督，由财政部、审计署、证监会等部门实行监管。二是由中国注册会计师协会和各地方协会的自律监管。但是由于财政部与注册会计师协会尚未完全分离，而只是将注册会计师协会当做一个事业单位来管理，这样就使得行政监测和行业自律的关系没能从体制上理清。

财政部在完善注册会计师事务所行政监管机制方面做了大量工作，并取得了显著效果：一是在权限划分上，大体上明确了财政部、省级财政部门、财政部驻各地财政监察专员之间的权限划分；二是在监管方式上，初步确定了日常监管和监督检查的主要手段和方法；三是在处罚问题上，明确了处理处罚的总体原则。

综合国内外研究情况，不难发现，当前会计师事务所监管的相关研究主要集中于监管模式及具体政策建议上，而且倾向于行政监管与行业协会自律相结合的监管。不过国外的研究更加全面、细致和深入，并有较多的实证研究进行系统验证和分析。但国内外文献对于政府监管和行业自律之间的关系多为定性分析。

2.1.2 国外监管现状

国外注册会计师行业发展较早，故其会计师事务所监管体制也发展的较为成熟。国外对于会计师事务所监管问题的研究是集中在监管模式的选择上，在“安然”事件后，美国以及其他国家都对改变会计师事务所监管体制进行了一些研究。 “安然”事件的出现，说明美国注册会计师行业的审计独立性存在严重问题，所以应从审计独立性方面去改进行业监管体制，而不应该是放弃现有的监管体制，去选择另外一种行业监管体制。

“安然”事件后通过的“萨班斯”法案以及建立一个独立的监管机构的举措，可以改变当时美国证券市场上信息披露不真实的局面，提高投资者和社会公众对注册会计师的信任感。英国政府机构也考虑行业监管体制的改革，并提出了建立新的行业监管体制的基本原则是“有效、独立和透明”。

2.2 会计师事务所发展趋势

会计师事务所规模化发展是我国审计市场发展的重要趋势之一，规模化发展要把握三个关键点：一是完善和健全审计市场结构，尤其是要培育一部分规模大、跨区域、跨市场并能提供多元化服务的会计师事务所，形成高集中度的寡占型审计市场结构。二是在规模化发展中要坚持执业标准统一、成本效益兼顾和防范风险的价值取向。三是在会计师事务所合并中抓好组织机构、人力资源、客户资源、发展战略和审计质量标准等方面的有效整合或融合。

2.3 监管的含义

所谓监管，即监督管理，通常意义上是指一种控制，即政府运用其强制性权力，通过制定一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控，对企业或者其他市场主体的经济进行干预并影响其决策。它是政府对市场与社会的监管，即政

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府的外部监管，是对市场失灵的校正和补充，这是一种纯粹的命令与服从的关系。管制措施包括法律、各级政府颁布的正式或非正式的规章与命令、经政府立法授权的非政府机构、自律组织颁布的规则等等。

在现代社会中，监管主要是政府及非政府机构通过法律、法规、政策、制度及方法等手段，对各种经济活动中市场失灵部分所实施的监督和管理，其自标是最终实现市场的公平和效率。

2.4 监管的理论依据

2.4.1 市场失灵

市场是一种分散决策、自由竞争的交换体系，因为在现实中无法达到完全竞争市场的理想状态，使得市场失灵成为一个普遍存在的问题。市场失灵是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，即只靠自由市场机制无法达到资源的最优配置。市场不是万能的，因而会出现失灵现象。引起市场失灵的原因有很多，其直接因素之一就是交易成本的存在。市场交易的实现是需要成本的，包括决策成本、信息成本、讨价还价以及签订契约所需要的法律成本。市场机制作用的自发性、盲目性、分散性和滞后性，常常打破有序、稳定的市场运行机制，造成社会经济运行的紊乱，使市场供求关系失去原有的平衡，带来严重的通货膨胀、失业和经济衰退等问题。

2.4.2 凯恩斯主义

凯恩斯主义认为政府不应该仅仅扮演一个消极的社会保护者的角色，而应该积极干预经济生活。其基本理论主张是:政府在经济活动中不仅要充当消极的市场监护人，还应当采取积极行动去克服市场失灵的缺陷，也就是通过政府有目的的主动干预行为来保持经济的长期稳定发展和繁荣。认为政府宏观调控是合理的和有效的，作为社会公共利益代表的政府在不同程度上介入经济过程，通过实施管制以纠正或消除市场缺陷，从而改善社会福利和增进资源配置效率。

2.4.3 美国的次贷危机实证

2006年之前的5年里，由于美国住房市场持续繁荣，加上利率水平较低，美国的次级抵押贷款市场迅速发展。随着美国住房市场的降温尤其是短期利率的提高，次级抵押贷款的还款利率大幅上升，导致大批次级抵押贷款的借款人不能按期偿还贷款，进而引发次贷危机，席卷了美国、欧盟和日本等世界主要金融市场，导致全球经济衰退。美国次贷危机给全球金融系统带来巨额亏损。市场自由化不是单纯的放弃政府管制，而是改变政府管制的方式和规则，次贷危机以鲜活的实例验证了监管存在的必要性。

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3 我国会计师事务所监管现状分析

3.1 我国对本土会计师事务所的监管现状分析

3.1.1 我国对本土会计师事务所的监管现状

由于一系列财务造假案的曝光，各国都对会计师事务所的监管方式和监管内容进行了改革。中国也在此潮流下，为了切实提高会计师事务所监管的水平和效率，对会计师事务所的监管进行了一些修整，其中之一就是由财政部收回对会计师事务所的行政监管权。财政部在收回对会计师事务所的行政监督职能后，财政部监督检查局为了切实履行财政部门对会计师事务所的行政监督职能，倾听和反映广大会计师事务所和注册会计师的意见和建议，起到了很好的效果，但是仍有很多不足。

3.1.2 存在的问题

1.行业监管法律法规不健全、不配套

现行的《注册会计师法》已经严重滞后，越来越不适应多变的经济形势。 (1)《注册会计师法》与己经修订完成的《证券法》、《公司法》、《审计法》等相关法律与不衔接。主要表现在:一是没有明确以财政部门为主导，证监、审计、工商等部门相配合的行政监管体制;二是没有明确界定政府监管和行业自律的职能分工，以构建清晰的行业管理体制;三是没有细化和明确法律责任条款及适用情形，特别是增强审计责任认定的可操作性，不能确保处理处罚的客观公正;四是《公司法》、《证券法》的相关处罚规定与《注册会计师法》不一致，无法统一各监管部门的执法尺度;五是惩处力度不足，没有将行政处罚与民事责任、刑事责任的追究衔接起来，形成完整的法律责任追究机制，督促注册会计师提高风险意识。

(2)注册会计师承担的责任和事务所的组织形式己经落伍。国际上通行的会计师事务所运行体制都不允许设立为有限责任公司，我国的法律也应让会计师事务所及其设立人承担无限责任，以加大其对社会公众的责任。事务所的组织形式也应鼓励设立合伙和个人事务所。

(3)本行业的准入门槛过低。法律对参加注册会计师资格考试的条件限制过低，应当严格定为大学毕业。注册会计师的注册条件应当提高，适当增加执业年限。办所条件应当提高，增加发起人数量等。

2.监管主体之间协调机制不完善监管主体之间职权明确，是体制顺利和有效运转的前提条件。然而，我国现行注册会计师行业监管体制中存在职能错位、监管主体间关系不清的问题。

(1)行政监管主体之间职能交叉，多重监管

《注册会计师法》规定:国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。然而，在实践中，除财政部门外，证监会、审计等政府部门也享有对注册会计师行业相关的监管权。

①财政部门。财政部和省级财政部门依法对社会审计行业进行指导、管理和监督。主要职责是:认定注册会计师执业资格，审批会计师事务所，颁布执业准则，会同同级物价部门制定会计师事务所的收费标准;依法对注册会计师、会计

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师事务所和注册会计师协会进行监督、指导:依法对注册会计师及会计师事务所进行相应的处理、处罚等。

②审计部门。注册会计师的审计属于社会审计，审计机关的审计活动属于国家审计。由于两者行为模式的相似性、业务的同质性，我国审计机关也在一定程度上享有对注册会计师行业的监管权。审计机关监管注册会计师行业经历了一个变化过程。1984年开始，审计部门也成立了审计师事务所。1988年财政部门成立了中国注册会计师协会，1992年审计部门成立了注册审计师协会，并在一定时期内出现了注册会计师与注册审计师、会计师事务所与审计师事务所、注册会计师协会与注册审计师协会并存的局面。1993年颁布了《注册会计师法》，明确了财政部门依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督和指导。1995年后，全国的“两所、两师、两会”进行合并。合并后的中国注册会计师协会作为一个独立的部门，统一对注册会计师行业进行管理，解决了当时财政与审计部门关于行业管理权限之争的问题。1998年中央明确审计部门不再直接管理注册会计师行业。但是，随着政府对注册会计师协会权力的部分收回，行业协会的处罚权逐步缩小，各级审计机关依据《中华人民共和国审计法》第30条:“社会审计机构审计的对象依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的审计报告进行核查”的规定，仍然享有对社会审计工作质量的监督和检查权。通过质量检查，审计机关对违法违规执业的注册会计师及会计师事务所，建议财政部门进行处理、处罚。

③证券监督管理部门。根据《证券法》规定，国务院证券监督管理机构 依法对全国的证券市场实行集中、统一监督管理。证监会会同财政部门对从事证券业务的注册会计师和会计师事务所的执业资格进行认定和管理，并对核准从事证券业务的注册会计师和会计师事务所进行质量检查。境外会计师事务所申请临时许可证，应向中国证监会和财政部申报，经中国证监会、财政部批注后，方可执行业务。证监会和财政部有权对申请临时许可证的境外会计师事务所在中国境内的审计业务进行抽查。同时，《证券法》第202条具体规定:“为证券的发行、上市或证券交易活动出具审计报告、资产评估报告或者法律意见等文件的专业机构，就其所负责的内容弄虚作假，没收违法所得等”近年来，证监会就曾多次对会计师事务所和注册会计师独立做出行政处罚。

行政监管部门职能交叉，多重监管，从经济学的角度来看，监管的预期成本将会增加，行政监管模式创新所产生的效果(包括社会效益)将会减少，造成了社会资源的极大浪费，更为严重的是，由于多重监管，难以分清政府部门的监管责任，很可能会造成政府监管失灵，严重影响行业的健康发展。具体来说，容易造成以下弊端:一是由于多头监管，职能重叠，影响了会计师事务所的正常经营活动。从另外一个角度而言，由于政出多门、协调不力、扯皮推诱、处罚不严，造成了监管失效的被动局面，也使某些执业质量低下的会计师事务所仍然能够在其夹缝中生存，严重削弱了注册会计师行业的市场竞争能力;二是各部门职权不清、职责不明、关系不顺，造成了监管不力甚至缺位的状态:三是各行政监管部门之间难以建立有效的协调和沟通机制，行政监管缺乏效率;四是由于监管权力和监管责任的不对称，行政监管往往集中在规模较大的会计师事务所，而对于规模较小的会计师事务所或一些难度较大的监管事项，则出现无人监管的空白局面。比如目前我国不少规模较小的会计师事务所，其执业行为很不规范，鱼需清理，但是监管工作却不到位，使得这些会计师事务所能够长期生存下去。2001年以来，在我国发生的一系列财务造假丑闻，恰恰说明了监管效率的低下。要解决这一问

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题，就应该理性地分析政府监管的职能定位，明确监管主体的责任，从各行政监管主体的行业特征或管理优势入手，通过立法的方式重新协调和划分各个行政监管主体之间的权限与管辖范围，尽可能地避免监管职能的重复，只有这样才能彻底解决各个行政机关之间的职能交叉、权限模糊问题。

(2)行政监管部门和注册会计师协会之间的关系未完全理顺1988年中国注册会计师协会成立，1993年通过了《注册会计师法》，明确了财政部门依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督和指导。长期以来，注册会计师协会仍然按照协会成立时的宗旨和职责对内作为财政部下属的事业单位，对外作为行业协会，代为行使行业管理权限。在行业管理过程中，注册会计师协会是以财政部门的文件行文，并没有以协会的形式履行职权。从这个角度来说，还谈不上财政部门收回行政管理权的问题，因此，中国注册会计师协会的行业监管模式是历史形成的。现阶段监管模式应把政府监管和行业自律有机地结合起来，充分发挥行业协会在规范注册会计师市场中的特殊作用。财政部收回协会的监管权后，协会将成为真正的行业自律组织，财政部应与协会完全分离，协会严格按照《注册会计师法》的规定，开展行业自律管理，政府部门也要尊重注册会计师行业协会的职权，不能擅自千涉行业协会的自律管理，影响行业的健康发展，注册会计师行业政府监管部门与协会之间应在法定职能范围内各司其职，互不侵犯。在广东省内调查结果显示，在注册会计师协会组织机构及其职能的行使方面，40.91%的人认为组织机构之间的职责权限不够清晰，40.26%的人认为清晰，但没有得到落实，只有18.83%人认为协会各组织机构职责权限清晰而且得到了贯彻执行。

3.日常监管机制不健全

目前，会计师事务所行政监管中的日常监控机制不健全、不完善，仅有的资料备案制度和年检制度无法有机结合起来，形成有效的涵盖注册会计师执业各个方面的日常监管机制。财政部门对会计师事务所的监管职能并不能在没有配套程序制度辅助的情况下自行实现，“推进制度建设、完善监控体系”是监管职能实现的必要前提。财政部门监管职能实现程度的高低取决于财政部门对会计师事务所管理的信息获取能力和对注册会计师执业市场的调控能力的强弱。构建会计师事务所日常监管机制必须以提高上述两种管理能力为目标。另外，现有的日常监管机制并未充分发挥功能，其中仍有巨大的制度潜力。现有的资料备案制度只是对该行业的现状进行的静态描述，对全行业的动态执业过程尚未能实施全面监控，这必将导致管理信息不充分的弊端。许可证年检制度对于证券、期货相关行业的执业情况能够起到较好的监控效果，但是，许可证年检制度的缺陷是范围狭窄，不足以掌握全部的执业项目和领域，这又导致了调控范围过于狭隘与调控力量使用不均的弊端。现有的资料备案制度和许可证年检制度本身具有比较好的运作效果，但是由于配套制度建设的滞后以及现有制度中的部分内容不适应行业日常监管的需要，使得现有制度不能充分发挥作用。

4.处罚措施不到位 如前所述，我国注册会计师行业的法律体系中存在规定过于原则、责任不明、相互之间不衔接等诸多问题，这从制度基础上造成了行政处罚工作的巨大障碍。此外，在具体操作上也存在一些缺陷:

(1)民事赔偿制度尚待完善

如果注册会计师的审计行为给社会公众造成了损害，那么，必然会涉及到民事赔偿问题。虽然，民事责任不是行政监管的范畴，但是，行政处罚的结果将会

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对民事赔偿产生重要影响，同时，也是民事赔偿受理的前提条件。一般民事赔偿案件只要符合《民事诉讼法》第108条的规定就应当受理。但根据最高人民法院《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》(以下简称《1.9规定》)，投资人提起虚假陈述证券民事赔偿诉讼，除要符合《民事诉讼法》第108条规定外，还必须依据有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书。这里的“有关机关”，根据《1.9规定》第5条规定，包括中国证券监督管理委员会或其派出机构、财政部、其他行政机关以及有权做出行政处罚的机构。根据《1.9规定》第11条，如果人民法院受理虚假陈述证券民事赔偿案件后，受行政处罚当事人对行政处罚不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以裁定中止审理。人民法院受理虚假陈述证券民事赔偿案件后，有关机关行政处罚被撤销的，应当裁定终结诉讼。这些规定，突破了以往民事诉讼程序与行政处罚程序、行政诉讼程序和刑事诉讼程序相互独立的原则。《1.9规定》的不足之处:一是关于前置程序的规定，从现行法律规定和诉讼法学理论角度看，都是不妥的；二是投资人只能依据行政处罚决定书和刑事判决文书提起证券民事赔偿诉讼，这样，实际上剥夺了投资人以刑事诉讼附带民事诉讼参加人的身份参加诉讼；三是以行政处罚和刑事判决为前置程序，意味着民事诉讼案件的受理要受行政处罚时效和刑事责任追诉时效的限制，这样，非常不利于保护投资者的合法权利。

目前，关于民事责任的规定不完善，可操作性不强，要求赔偿的司法程序难以执行。“银广厦”事件后，部分股民通过民事诉讼要求得到赔偿，至今未果，其中一个重要原因就是法律制度不够完善，这不仅损害了投资人的利益，而且也纵容了注册会计师的违法行为。

(2)注册会计师刑事责任追究不够 根据弗鲁姆的期望理论，违规期望收益取决于违规成功的可能性和违规目标收益，违规成本取决于违规失败的可能性和一旦失败可能受到的惩罚。因此，增加监督检查和惩罚力度，降低违规的目标收益，可以有效地控制会计师事务所违规。目前，我国会计师事务所的行政处罚作为监管体制中主要的处罚形式，在加大行政处罚的同时，也要加大对民事、刑事制裁的力度。对注册会计师的刑事处罚，在我国《注册会计师法》、《证券法》等法律法规中己有规定，但规定过于原则，当法律对法律责任的规定模糊甚至空白、监管者无法执法或执法水平不高时，提供虚假信息产生的净收益将促使注册会计师造假，最后形成一股社会潮流。我国对上市公司虚假会计信息披露行为的处罚主要是由证监会、财政部依据《证券法》、《会计法》和《注册会计师法》及相关文件规定，对涉及虚假信息披露违规行为的上市公司、会计师事务所及其主要和直接当事人进行核查和处罚。而在这些处罚中，警告的运用又最为普遍。警告效力的基础是个人对自身声誉的珍爱和对社会诚信的重视，但显然目前这种环境远未形成，因此，单纯警告的作用极为有限。在各种责任形式中，民事责任的空缺使得违法者在民事责任上的支出为零，刑事责任追究的少之又少足以使造假者抱着侥幸的心态挺而走险:行政责任浮皮痉挛式的处罚不会对违法者产生威慑的效力，最终违法者提供虚假信息的总成本很低，而净收益却很大，何乐而不为?由于行政制裁法律惩戒效力的有限性，在以追究行政责任为主体的法律责任框架下，尽管对于虚假陈述的行政制裁案件不断披露，但虚假陈述却屡禁不止，并且，呈日益猖撅之势，这明显有违证券市场保护投资者利益的宗旨。

5.监督检查不规范

(1)监督检查权限划分不明

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除了上述提到的监管部门之间的监管职能重叠之外，财政部门之间，也存在这种现象。财政部在《关于落实注册会计师行业行政监督职责若干问题的通知》中规定:财政部监督检查局负责全国注册会计师行业行政监督工作的总体规划、政策研究和监督指导工作，并直接开展或组织全国范围内的重点检查和处罚工作;省级财政部门监督检查机构负责本行政区域内注册会计师行业的行政监督工作;财政部驻各地财政监察专员办事处根据财政部授权，有重点地开展注册会计师行业监督检查工作。但是《通知》中没有明确财政部和专员办的监督重点或范围，这势必会造成省级财政部门与专员办的重复检查。

(2)监督检查力度不够 以往，我国对会计师事务所的监督检查主要是伴随会计信息质量检查来开展的，检查的目的和针对性较差。自2002年我国建立注册会计师行政监管体制以来，财政部曾多次组织开展对会计师事务所执业质量的监督检查。但是，由于监督检查机制不够完善、有关法律制度存在缺陷、监管人员力量不足等原因，严重制约了监督检查工作的有效开展。虽然开展了多次监督检查工作，可是监督检查的范围比较狭窄，检查的威慑力不够，使得目前的监督检查工作没有起到应有的惩戒作用。

6.监管人员素质有待进一步提高

会计师事务所行政监管是一项复杂而又特殊的工作，它要求监管人员具备较为全面的业务素质，不仅善于发现企业和会计师事务所方面存在的问题，而且，要正确的区分、认定会计责任和审计责任。就财政部门目前从事注册会计师行政监管的人员看，人员素质还不能完全适应监管工作的需要，主要表现在:一是目前从事行政监管的工作人员中，具备会计师事务所工作经验的较少;二是由于对会计师事务所监管工作较少，对注册会计师方面的专业知识和专业技能还缺乏了解，而且，缺乏工作经验，财政部几次组织开展的对会计师事务所执业质量检查中都聘请注册会计师参与检查;三是财政部开展行政监管工作培训力度不够，仅在2003年和2004年分别组织了“注册会计师行业行政监管工作培训班”，而且参加人数较少，远远不能满足行政监管工作需要。上述情况，影响了行政监管工作的正常开展，由于监管工作人员的业务水平不高、经验不足，无法及时准确的发现问题，形成检查结论，影响了监管效果。

3.2 我国相关监管机构对境外会计师事务所的监管现状

1932年《财富》杂志推出的排行榜，首次凸显出“八大”会计师事务所，后来合并为“六大”、“五大”，即普华永道、安达信、安永、毕马威、德勤，清一色的美资。上世纪90年代初，“五大”陆续登陆中国大陆，获准在华设立合资会计师事务所。后因安达信2001年卷入安然等大公司财务丑闻而导致破产，“五大”变成了“四大”。长期以来，中国相关主管部门与企业自信心严重不足，对“四大”崇拜有加，都想借助其所谓的“卓越声誉”在国内外市场中树立起信誉。故，本章节所指的国外会计师事务所特指国际四大会计师事务所。

中国企业之所以对“四大”颇为敬畏，原因之一就是它们有中国政府颁发的“尚方宝剑”，而这又得从8年前说起。2001年，中国一些本土会计师事务所陆续卷入“银广夏”、“郑百文”、“蓝田股份”等会计丑闻，中国证监会由此颁布“补充审计16号文”，要求上市公司IPO及再融资时，财务报告除国内会计师事务所进行法定审计外，还必须由国际会计师事务所进行“补充审计”。一些银行也相继规定，贷款的公司必须到指定的外资会计师事务所进行信用审计。这里不仅有

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中央监管部门、大金融机构，还有一向对外资“无比友善”的地方政府。如2004年1月底，深圳市就要求深圳基础产业国有企业年度审计工作全部由“四大”承担。借助这些优惠政策，“四大”在中国狂飘突进。

“四大”进入中国后，还通过各类公关活动，与中国相关政府部门保持良好关系。特别是通过与政府合作的方式，把自己和监管部门紧密联系在一起。德勤从1993年开始，就作为项目顾问参与财政部制定中国会计准则，此后长期协助财政部推进此发展方案。此外，德勤还与国家税务总局、国资委等政府部门有着密切的合作。中国注册会计师协会还聘请四大会计师事务所起草《风险导向审计程序》，以此“构建更完善的政策制度”。自1995年起，毕马威上海首席合伙人萧伟强就担任中国会计审计准则外国专家顾问，安永的中国区合伙人邱家赐担任证监会发审委委员。由于和政府部门关系密切，“四大”在华受到的监管很少，因此可以便利地谋取更多更广泛的利益。

然而，据悉，诸多其他国家和地区都制定相关措施限制外资会计师事务所于境内开展业务。例如，印度要求外资会计师事务所做上市公司业务后须经本土会计师事务所复核;日本、韩国等国家也对本地的会计师事务所采取保护措施。像中国这样多个政府部门与一个始终对中国不很友善的国家的外资机构保持如此密切关系、并使其享受多种“特许经营”，在国际上是罕见的。

由以上的分析，我们不难发现，“四大”在华违规成本低，事前缺乏严厉的约束，事后缺乏严厉的惩罚手段，这导致“四大”等境外会计师事务所造假、违规的风险和成本相当小。“四大”在我国的监管现状总体概括是:监管环境宽松，监管政策法规存在漏洞。

首先，中国注册会计师协会是监管部门之一，这个行业自律组织主要据《中国注册会计师协会会员执业违规行为惩戒办法》对会员的违规行为加以惩戒，种类有训诫、行业内通报批评和公开谴责三种，效力十分有限。

其次是财政部的监管，根据规定，财政部可依据《会计师事务所审批和监督暂行办法》对违规会计师事务所进行行政处罚，包括罚款、暂停执业、吊销注册会计师证书或撤销会计师事务所等。但是，从1993年起，“四大”就作为项目顾问参与财政部制定中国会计准则，这意味着，他们有可能既是被监管者，又是监管规则的制定者。

最后，证监会可依据《中国证券法》对包括会计师事务所在内的证券服务机构的违规行为进行处罚，包括没收业务收入，暂停或者撤销证券服务业务许可，处以业务收入1倍以上5倍以下的罚款等。但这部分监管只与“四大”参与上市公司的业务有关。总的来说，在独立审计人违规认定和处罚上，我国的监管力度还明显不够，甚至没有一部专门针对其监管的法律。而“四大”以跨国法律经验自恃，绝不惮于钻中国监管机制的空子。显然，在利润面前，单纯寄希望于独立审计人的良心和职业道德是徒劳的，完善的法律与监管机制才能从根本上杜绝其挺而走险。

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4 我国对会计师事务所监管的趋势分析及政策建 议

前文述及，对会计师事务所的监管要实事求是，也就是说，虽然世界各国对会计师事务所的监管模式，都呈现出本国自身的特色，但实际上监管模式本身并没有绝对的优劣之分，确定任何一种监管模式都应考虑是否与本国国情相适应。所以，我国在对境外会计师事务所进行监管时，要根据我国国情设定专门的监管方案。但是，根据前面对我国对境外会计师事务所监管现状的分析，这并不是说就可以全然不顾其本国的监管政策了，因为这样会让这些境外会计师事务所寻找我国监管的不成熟之处，从而钻空子，损害我国本土会计师事务所及公众的利益，这也不符合国际化趋同、等效的监管趋势。

4.1 对美国会计师事务所监管经验借鉴

4.1.1 美国对境外会计师事务所监管政策做出重大调整

2008年12月4日，美国公众公司会计监督委员会(PCAOB)发布了《关于对非美国会计师开展事务所检查的时间及相关问题的修订案》(即为2008一007号公告)，宣布通过了对第4003号检查规则的4003(f)修正案，并公布了对4003(g)的修正草案征求社会意见。按照公告，PCAOB拟对在其注册的非美国会计师事务所(以下简称境外会计师事务所)的最后检查期限进行调整，还强调了境外会计师事务所配合 PCAOB检查的义务和对不配合检查的会计师事务所可能采取的处罚措施。此举表明PCAOB对境外会计师事务所监管政策将做出重大调整。公告发布后在国际上引起强烈反响。我国目前有30多家会计师事务所在PCAOB注册，其中有6家会计师事务所为中国在美上市公司出具过审计报告，PCAOB的政策调整将会对我国会计师事务所的监管、PCAOB双边监管合作谈判以及为在美上市中国企业出具审计报告的我国会计师事务所产生重大影响，也会影响到我国会计师事务所“做大做强”、“走出去”战略的实施。

PCAOB此次发布的2008一007号公告，对4003(f)修正案和4003(g)征求意见稿的出台背景、制定过程和具体内容进行了详细介绍，还提出了下一步拟采取的加强对境外会计师事务所检查的一系列建议和措施，如对不配合检查的境外会计师事务所进行处罚等，值得引起我国相关监管当局的重视。

境外会计师事务所不配合检查将受到严厉处罚PCAOB在公告中指出，对向其注册的境外会计师事务所开展检查是萨班斯法案赋予的法定职责，即使在部分国家和地区可能存在法律障碍和主权问题，PCAOB仍需要向有关会计师事务所提出检查要求。部分境外会计师事务所可能会由于担心违反当地法律规定而不愿配合PCAOB检查，但这不能成为拒绝和推迟检查的理由。对于拒绝或无法向PCAOB提供信息和不配合检查的会计师事务所，PCAOB将考虑采取禁止其承接新业务、撤销其注册等处罚措施。对于不配合检查的会计师事务所，PCAOB将强制要求该会计师事务所在其审计报告中或与审计报告一起公开披露其不配合检查事项以及对审计结果的影响。如果在审计报告中披露不接受PCAOB检查的信息，审计报告的公信力将受到明显影响，很难被美国资本市场所接受，等同于利用市场的手段将这些会计师事务所驱逐出美国审计市场。

PCAOB在公告中多次强调对境外会计师事务所开展持续检查是萨班斯法案

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赋予的法定职责，所有在PCAOB注册的会计师事务所都必须配合PCAOB检查。境外会计师事务所如果以违反当地法律规定而拒绝配合PCAOB检查，PCAOB除要求该会计师事务所在审计报告中披露不配合事项、对外公布延迟检查会计师事务所名单外，很有可能会单方面对这些会计师事务所予以市场禁入、撤销注册等处罚措施。因此，在PCAOB注册的境外会计师事务所将面临更加严峻的执业环境，要么主动接受检查，要么退出美国市场。

鉴于PCAOB公告对中美双边会计监管合作以及我国在PCAOB注册的会计师事务所的执业活动将产生重大影响，笔者摘录有关建议如下:(1)由于PCAOB公告中提出的许多措施目前还只是意向性的，所以，我国监管机构要及时跟踪PCAOB公告的征求意见情况，通过多种渠道加强与PCAOB的沟通，全面反映我国监管机构的意见。据悉，日前，财政部己与证监会通过协商，正式反馈了各方意见，并会密切关注后续情况，积极主动与PCAOB进行沟通磋商。(2)要制定周密的谈判方案。要充分考虑到各种不利因素，密切关注其他国家特别是欧盟与PCAOB的谈判进程，在坚持主权、对等原则的前提下，采取灵活的谈判策略，将不利影响降低到最小，以完全依赖我国对会计师事务所的监管为核心，建立与PCAOB的监管合作框架。(3)财政部必须进一步强化注册会计师行业监管，切实提高会计师事务所监管的层次和成效，全面提升我国会计师事务所的执业质量，这样才能在与PCAOB的监管合作谈判中取得更大的话语权，赢得PCAOB对我国会计师事务所监管工作的信赖，争取PCAOB完全依赖我方开展检查，为我国会计师事务所“做大做强”“走出去”创造良好的外部环境，促进注册会计师行业的健康发展。

将对外公告检查所涉及的国家和地区的名单，以增强对境外会计师事务所检查的透明度。PCAOB每年将对未在规定期限接受首次检查的会计师事务所的名单进行公开披露，但这种披露的目的仅仅是向公众提供哪些会计师事务所将被延期检查的信息，并不表明该会计师事务所不配合PCAOB检查或存在其他违规行为，也不应被认为是PCAOB对不配合检查的会计师事务所的惩罚措施。

4.2 我国对境外会计师事务所的监管政策建议

由上述美国和日本对境外会计师事务所的监管新政策，以及FEE的态度，笔者认为，我国对境外会计师事务所的监管提升之路还很漫长，总体应该遵循这样一个趋势:首先，我国跟境外会计师事务所的合作要做到权责利对等，全面改善其本地化进程缓慢、享受超国民待遇、存在威胁国家经济信息安全的隐患的格局，监管立场一定是趋向于刚性监管的；再者，监管模式趋势是采取独立检查或与当地监管机构联合检查的模式，由前文阐述的内容，不难发现，这是各国相关监管方正在努力改革的方向，也是现在各国进行合作监管、达到监管等效的大趋势下的必然趋势；最后，我国对境外会计师事务所的监管是一个循序渐进、不断提升的过程。在该总体趋势下，这里拟提出一些政策性建议以供参考。

4.2.1 制定专门针对境外会计师事务所的监管法规

由于我国缺乏专门针对境外会计师事务所的监管法规，使得我国在针对境外会计师事务所的监管问题上往往显得捉襟见肘，在对其进行惩戒时更呈现出力不从心的局面。我国相关的政府部门应该借鉴国际先进经验，制定符合我国国情的专门针对境外会计师事务所的监管法规。比如在上文中提到的，美国公众公司会计监督委员会(PCAOB)发布的《关于对非美国会计师事务所开展检查的时间及相关问题的修订案》，美国在这方面具有一定的优势，但是我国在制定此类的法规

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时，可以发挥后发优势，借鉴国际先进经验和做法，当然在借鉴时一定要结合我国的特殊国情和特有的制度背景，以避免出现“水土不服”的问题。

4.2.2 加强监督协调，构建立体化的监管体系

目前，我国对会计师事务所承担监督职责的部门主要有财政部门、注册会计师协会、审计部门、税务部门、证监会以及银监会等，各部门关注的重点和范围有所不同。注册会计师协会是行业的自律性组织，主要通过建立强有力的约束机制，保证独立审计准则、职业道德规范得以贯彻实施，从而提高注册会计师执业质量、防范职业风险。财政部门是会计师事务所的主管机关之一，发挥主要的管理和监督职能。其他部门对会计师事务所的发展也具有重要的监督职责。各部门为了避免政令多出、重复监管的问题，应该建立有效的信息沟通机制，通过信息与资源的共享，对有关案件进行联合调查处理，严格执行相应的奖惩机制。

4.2.3 发挥媒体的监管作用

媒体在当今社会扮演了着十分重要的角色，是社会监督的急先锋，上市公司的诸多不规范行为也总是最先从媒体的追踪报道开始。因此，我国相关部门应该充分发挥媒体的监督作用，让相关的信息更及时的得到报道，让更多的真相为人们所知。

综上所述，通过相关监管机制的建立和有效执行，我们相信境外会计师事务所的监管问题将会有所改善，我国对境外会计师事务所的监管也将取得令人满意的效果。

4.3 我国对本土会计师事务所的监管趋势分析及政策建议

由上面对本土会计师事务所监管现状的分析以及总结出的一系列问题，可以看出，我国目前对国内本土会计师事务所的监管水平更是鱼待提高。所以，相关人士一直以来都在积极的出谋划策。这里总结相关各方的观点发现，国内关于会计师事务所监管问题的讨论主要集中于政府监管与行业自律的选择上。有学者认为，现阶段应建立以行业自律监管为主导、政府监管为辅的行业监管体制。监管是建立在管理部门全面、真实掌握监管对象相关信息的基础上的，政府距离市场主体最远，很难全面、真实地掌握CPA行业特点及运行规律，而协会距离市场主体最近且具有专业优势(刘明辉等，2004)。笔者对此有疑惑，因为说到自律监管为主导，笔者不禁想到英国。英国是世界注册会计师行业的发源地，1853年，英国爱丁堡会计师公会成立，标志着英国首开注册会计师行业自律之先河。一百多年后的今天，英国仍然是世界注册会计师行业自律的典范。英国特许会计师行业的高度自律使得对社会公众利益的维护主要取决于行业自律的好坏。由于特许会计师职业团体的利益同社会公众利益的不尽一致，社会公众不得不承受由此带来的风险，这是越来越多的人所不愿接受的事实。特别是在20世纪80年代末和90年代初，英国发生了一系列公司财务丑闻，由此引发了对特许会计师监管制度的重大改革。由此看来，在市场经济尚不发达，注册会计师行业发展还不成熟的中国，对会计师事务所实行自律主导型的监管是否可行还有待商榷。

还有一种流行趋势是建立独立监管体制，提出建立独立的监管机构，设立新的监管法规等。笔者对此不敢妄加评论，因为在安然事件以后，很多国家都迅速成立了新的监管机构。比如，美国于2002年颁布了《萨班斯法案》(以下简称法案)，法案规定了一项重大内容:建立一个独立于AICPA的监督机构—公众公司会

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计监督委员会(PCAOB)，实施对注册会计师的监督管理。SEC负责对PCAOB的监督，包括任命其委员，审批其财政预算，监督其实施的处罚程序，对其做出的处罚决定可加重、减轻、修改或取消等，并在必要时对会计师事务所进行特别检查。相比美国之前单纯的行业自律机制，这是一种公共管理模式，这种模式既独立于政府又独立于职业界的专业人士；英国于2003年1月由多个政府部门和会计监管机构共同成立的审计与会计协调小组发表报告及改革建议，这给英国监管体系带来两个重大变化，其一，财务报告理事会应当取代以前会计基金会的功能，建立一个统一、权威的机构(即独立监管方)一一财务报告委员会(FRC)，主要负责制定会计审计准则，强化或者监控、监管主要的会计职业团体；其二，独立的审计监管和复核职能必须进一步强化。会计职业监督委员会(POB)是FRC的一个下设机构，独立监控重大经济实体的审计质量，并由审计检查组(AIU)执行，这也表明会计师事务所的审计质量检查由行业自行执行变为POB和AIU把监管权一分为二；日本金融厅于2002年12月公开发表《公认会计士审计制度的充实和强化》。日本政府对其进一步研究和修正，总结为《公认会计士法的部分修正法案》，于2003年6月6日正式发布，并规定从2004年4月1日起正式实施。此次修订的内容包括充实、强化对公认会计士的监管制度，确认公认会计士协会监管权，建立一个新的注册会计师协会和审计监管委员会(CPAAOB)，以便监管JICPA的质量控制检查等。但是，由于成立时间不长，这些机构的监管效果还有待观察。再者，我国也要考虑我国的具体国情，具体问题具体分析，不能盲目追风。

总之，不管是行业自律监管模式、政府监管模式或者独立监管模式，其最终目的都是一致的，这里不是选哪个的问题，而是如何对二者进行协调并合理确定其合作“度”的问题。我国对本土会计师事务所的监管趋势应该是一种共同监管的模式，即政府监管、行业监管与会计师事务所监管共同发挥作用，吸收更广泛和更有效的公众参与，监管责任扩展到相关各方的各个方面，规范各参与方的行为。从某种意义上也可以说是政府机构、行业监管和会计师事务所的联合监管。针对此，这里提出如下政策性建议以供参考。

4.3.1 完善会计师事务所监管的法律法规

目前，财政部门和注册会计师协会等正在积极推进《注册会计师法》和参与《公司法》的修改。在修改这两个法律时，应将作为公司治理结会计师事务所构的一个重要环节加以考虑，在法律条文中明确规定:(l)在公司治理制度安排中，要求所有的公司账务或财务报表由注册会计师进行审计；(2)注册会计师的执业资格和条件；(3)注册会计师执业的权力和责任；(4)会计师事务所的监管体制。虽然像英国一样的以行业协会高度自律为基础的独立监管体制可以作为我国注册会计师行业监管体制改革的选择目标，但由于目前我国的强势政府和我国的公司制度并未发展到如英美等发达国家的程度，比如上市公司在国民经济中的份量和上市公司中流通股占总股本的份量都相对较小，更由于我国会计师事务所自律监管体制的建设还刚刚起步，而它的成熟又是今后向独立监管体制发展的基础，所以，在现阶段法律规范的改进方面不需要强调政府监管，也还不宜提倡独立监管，应强调协会的行业自律监管。

具体讲，在修改法律时应明确协会应有的自律权，比如规则制定权、执业许可权、监督检查权、行业惩戒权、争议仲裁权和行政起诉权等。赋予行业协会自律监管权，是实现行业自律监管的必备条件和手段。简单地认为行业自律就是靠会员自身约束，不需要威慑性的自律监管手段的观点是片面的，也是不符合国际

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惯例和行业自律监管本质特征的。在立法途径方面，各省除了应及时、准确地把省情和立法请求向国家立法机构反映外，还应启动地方立法机构—省人大及其常委会，以便及时、有效地制订适合各省省情的法律来规范各省的注册会计师行业监管体制。比如可适时制订和修改注册会计师法实施条例等。

4.3.2 明确政府监管的地位，实现统一监管

首先应实现统一监管，以解决目前会计师事务所多头监管的问题。目前对注册会计师进行监管的政府部门包括:(1)财政部门。根据《注册会计师法》第五条规定，会计师事务所的主管行政机关是财政部门；(2)审计部门。审计机关根据(1999)中华人民共和国审计署第1号令通过的《审计机关监督社会审计组织审计业务质量的暂行规定》，对会计师事务所业务质量进行检查；(3)中国证监会。证监会对从事上市公司业务的具有证券、期货相关业务资格的会计师事务所的审计业务质量进行检查；(4)工商行政管理部门。工商行政管理机关对会计师事务所进行登记注册和监管，并拥有对会计师事务所的行政处罚权。此外，一些地方的物价部门对会计师事务所的收费进行检查。这种多头监管既具有检查内容相互重复，又会出现标准不一致的问题，极大地增加了会计师事务所的负担。

根据现行《注册会计师法》第五条规定，国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导，所以应统一由财政部门对会计师事务所进行监管。证监会对上市业务进行监管时，应与财政部门沟通与协调，以避免重复。其它政府部门不应直接进行监管，如确实有问题，应通过与财政部门协商、向行业协会投诉和向法院提起诉讼的途径来解决。其次，政府监管应以宏观、间接监管为主。除了对社会公众利益影响很大的业务(如上市公司和重大国有企业的审计业务)和重大投诉需要由政府部门直接监管外，其它事项均可通过监管行业协会来达到间接监管会计师事务所的目的，而大量的日常对行业的监管任务应交给注册会计师协会来完成。这样既可减少行政成本，也可促进会计师事务所自律体制的加速健康发展。

4.3.3 建立有效的行业自律管理机制

行业协会是实行行业自律管理的组织，因此从本质上看注册会计师协会应是注册会计师实行行业自律的职业团体，应与主管部门脱钩，而与注册会计师和会计师事务所同入市场。但是，由于历史的缘故，特别是现行法律的限制，全国和各省注册会计师协会目前还继续挂靠政府部门。在这种情况下，一方面可以有效地将政府监管通过主管部门与行业自律管理在协会层面上结合起来:另一方面可以通过人大立法和政府授权来赋予注册会计师协会必需的自律权，同时在注册会计师协会内建立一个有效的行业自律管理机制。对注册会计师协会而言，当前重点需解决的问题有：(1)明确全国和各省注册会计师协会之间的关系，从总体上降低行业协会的运作成本；(2)建立可操作的程序来实现两级协会的会员(代表)大会、理事会、常务理事会和秘书处的职权；(3)设立各种专门委员会，并在专门委员会中大力引进和使用会计、法律等优秀专业人才；(4)提高协会工作人员、特别是专业人员的待遇，以稳定队伍；(5)不断引进和创新监管手段和措施。省以下地区的注册会计师协会应依法接受各省财政部门的监督和指导，按照市场和会员的需要来筹集经费和开展工作。各省注册会计师协会可接受省财政部门的授权对省以下地区的注册会计师协会进行管理，也可按照优质、高效的原则委托它们办理行业服务和监管业务。

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5 结论

5.1 研究结论

本文详细的阐述了监管在会计师事务所当中的重要性以及我国会计师事务所监管存在的问题，比如行业监管法律法规不健全、不配套，监管主体之间协调机制不完善，我国现行注册会计师行业监管体制中存在职能错位、监管主体间关系不清，日常监管机制不健全，处罚措施不到位，监督检查不规范，监管人员素质有待进一步提高等。针对这些问题，对境内和境外会计师事务所分别提出了一些政策建议，对境外会计师事务所制定专门针对境外会计师事务所的监管法规，加强监督协调，构建立体化的监管体系，发挥媒体的监管作用；对境内会计师事务所完善会计师事务所监管的法律法规，明确政府监管的地位，实现统一监管，建立有效的行业自律管理机制。

综合来讲，加强会计师事务所监管是为了通过法律、法规、政策、制度及方法等手段，最终实现市场的公平和效率。我国会计师事务所的监管是一种政府主导的单一监管模式。综合国际情况来看，会计师事务所的监管主要依靠行业自律、行政监管和独立监管这三驾马车，未来的监管模式一定是相互融合的、立体的监管模式。鉴于我国本阶段信用普遍较低、行业监管法律法规不健全、处罚措施不到位、日常监管机制不健全等原因，现阶段实现三驾马车的并驾齐驱并不现实。现阶段，政府主导的单一监管模式仍是主体，但是，这并不意味着政府主导的单一监管模式的垄断地位，必须实事求是，以科学发展观为指导，未雨绸缪，通过行业自律、行政监管和独立监管的协调发展，满足经济社会未来发展的需要。

5.2 政策建议

国际上很多国家尤其是美国的会计师事务所监管模式为我国的会计师事务所监管的日趋完善提供了借鉴。从长期发展的方向上，我国现在的监管模式符合我国的基本国情，是可行的。从全球来看，监管模式具有融合趋势。在“安然事件”发生后，这种混合趋势更加增强。无论是行业自律、行政监管还是独立监管都在行业的发展中起着十分重要的作用。

因此，首先要确定财政部作为现阶段政府主导的监管模式的主体，加强其下属部门的监督协调，构建立体化的监管体系，注册会计师协会、审计部门、税务部门、证监会以及银监会相互促进，共同发展。其次，还要制定专门针对境外会计师事务所的监管法规。再次，发挥群众媒体的监管作用，做好促进群众监督举报、新闻媒体的监督批评工作，让相关的信息更及时的得到报道，提升信息透明度，让更多的真相为人们所知。第四，完善会计师事务所监管的法律法规，法律法规是根本性、长远性、制度性、强制性的保障措施，坚决做到有法可依、有法必依、执法必严。第五，实现统一监管，建立有效的行业自律管理机制，通过人大立法和政府授权来赋予注册会计师协会必需的自律权，同时在注册会计师协会内建立一个有效的行业自律管理机制。通过上述措施，保障会计师事务所监管的顺畅运行，降低监管成本，提高监管质量与效率，从而能最大程度地保护公众利益，促进注册会计师职业服务市场的持续健康发展。

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致 谢

人生如白驹过隙，不经意间四年的大学学习生活已接近尾声。感谢学院老师在这四年的时间里对我的辛勤栽培，感谢同学们对我的关心和帮助。在本文的写作过程中，特别要感谢我的指导老师李艳花老师，从论文的选题到论文的定稿，我都得到了李艳花老师的热情帮助和耐心指导。李艳花老师平易近人的人品、严谨的治学态度、敬业的精神，让我感受良多、受益匪浅，在此，我谨向她致以最诚挚的敬意！

感谢大学期间所有的会计系老师们，感谢他们对我的谆谆教诲和对我的倍至关怀。感谢陪伴我完成学业的兄弟姐妹们，在我大学期间给予了我很多的帮助和支持，感谢我的亲人和朋友们对我的理解和关爱。感谢我所参考的文献的作者们，他们的研究成果给予了我许多帮助和启迪。感谢评审和评阅我论文的专家们，您们的赐教将会使我的研究水平进一步完善和提高。最后感谢我的家人对我学习和生活上的全力支持和关怀，是你们的支持使我能够顺利完成学业。

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