城市规划中的公众参与探讨

更新时间:2024-06-10 09:56:01 阅读量: 综合文库 文档下载

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关于城市规划中的公众参与探讨

摘要:本文介绍了公众参与的概念和起源,阐述了公众参与的必要性和欧美国家公众参与的经验,例举我国一些地区的具体实际情况,着重分析了我国的公众参与城市规划所处阶段、问题以及方法探索。 关键词:公众参与 城市规划 现状 方法探索 1 公众参与的概念

公众参与是在社会阶层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策,它强调公众对城市规划编制、审批和管理实施过程的参与、决策和管理。它最初是为了宣泄市民的“不满”情况,以稳定民心,保持社会安定,后来为了促使寻求公众政策的实现,上升到了城市规划制定、决策、管理民主化的高度。公众参与最早起源于美国,它首先是作为一种公共政策、一种协调建设中争议的手段被提出来的,它具体是指公众对涉及自身及公共利益的事务享有一定的知情权和决策权,参与到行政决策中去,反应民众的声音。它是经济发展到一定程度的一种表现,广泛地存在于涉及公共事务的管理中,是一种自上而下的管理模式,在国外发达国家的城市规划中被广泛运用,有的国家甚至已将其列入法律,以保障实施,是一种实践证明较为有效减少争议的管理方法。

随着生活水平的提高,公众越来越重视生活的环境和质量,参与意识不断增强。在这种背景下,公众参与城市规划的概念开始从西方国家引入到我国规划界。近年来,公众参与城市规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题。然而很多学者专家多是对我国城市规划制度、体制方面进行探讨,关于我国城市规划公众参与的具体形式、操作方法的研究则较为缺乏。与国外成熟的公众参与体系相比,我国的公众参与状况不论是组织的形式上,参与的深度上,还是参与的程序上都是初级的。我国城市规划的公众参与只是在局部的范围内,在特定的层次上有一些零星尝试,在制度和实践整体上则尚未全面推行。 2 欧美城市规划中公众参与的经验 2.1 美国城市规划的公众参与

美国城市规划中公众参与的行为,缘于联邦政府要求市民参与政府对地方项目投资经费开支的决策。为了保证公众参与的力度,联邦政府将公众参与的

程度作为投资的重要依据,并制定了相应的法规。从1956年的联邦高速公路法案,到70年代的环境法规,再到90年代的新联邦交通法,对公众参与城市规划的程度、内容进行了不断深化。

在美国的城市规划体系中,非常重视规划师的联络作用,强调在规划的不同阶段应该确定公众参与的不同方式。美国城市规划分为十个阶段,依次为社区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、方案比较、方案优选、规划细节设计执行、规划修批、贯彻完成和信息反馈。不同规划阶段公众参与的作用是不同的,一般认为市民在社区价值评价、目标确定、方案优选、规划修批和反馈中起主要角色作用,而在其它阶段起促进或支持作用。美国公众参与规划的方式多种多样,常见的有问题研究会、邻里规划会议和机动小组等,而在市民起主要角色作用的规划阶段,主要是公众会议,多以公众评议和公众听证会展开。规划方案在公众听证会进行公众意见听证,对规划方案中意见分歧很大的问题,将责成规划编制部门对其进行修改,并留交下一次听证会继续讨论。最终的规划方案交由城市规划委员会、城市议会规划委员会审阅表明态度,再由议会全会对其审查表决,规划方案需获三分之二以上的赞成票方能通过。在审查审批阶段,亦同时伴有公众会议。 2.2 德国城市规划的公众参与

德国的城市规划可以分为土地利用规划(F- plan)和建造规划(B-plan),其编制过程是按照联邦的《建设法典》和州法律所规定的程序进行的(吴志强,1998)。首先是做出编制的决定,通过各种形式,如报纸、宣传册、居民大会等,将规划的目标、必要性等宣布给公众。然后编制者和与规划相关的公众的代表共同编制几种规划草案。市民通过各种形式参与规划草案的讨论,如公告、传单、各种展览会等等。根据公众意见,规划部门将这些草案合并成一个方案。在确定方案以后,进行公众展示,进入公众参与的第二阶段,并邀请相关人土进行评论。规划部门对收集的意见和建议做进一步的调查和审评,之后纳入到规划方案中,如果涉及到的内容修改变动很大,则要重新进行第二阶段的公众参与。最终确定的方案成果,要连同对市民和公共机构团体参与的意见处理书上报上一级管理机构审批,并公布审批结果。

德国的城市规划法执法非常严厉。规划局有权制止违章者的违章行为,若违章者不服可向法院起诉,法院则向规划部门的上级查询。上级规划部门直接检查下级规划部门的行为,并向法院回复,法院依此进行裁决。

2.3 西方国家城市规划公众参与的特点

概括起来,西方国家城市规划公众参与具有以下特点。第一,公众参与过程中规划师职能的转变。传统的规划师职能是依据开发商和政府的意愿进行规划方案的编制,整个行为是封闭式的,规划师是开发商和政府官员的“代言人”;引入了公众参与,规划师是公众、开发商和政府三方的“代言人”,更大程度上代表了绝大多数市民的利益。第二,公众参与具有法律保障。法律明确规定城市规划过程中要有公众的参与,没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对,就必须修改。第三,参与方式多样。西方国家公众参与城市规划的方式是多种多样的,如各种手册、会议和展览会等等,从而使公众全面、彻底地参与到规划当中。第四,公众参与面广、程度深。西方国家的公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与,而是市民的普遍参与。公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段,还表现在规划的审批和执行阶段。尤其是在其执行阶段,公众可以对不合规划要求的行为向法院或仲裁监督机构进行申诉。 3 我国公众参与城市规划的现状 3.1 外来制度尚未本土化

与国外成熟的公众参与体系相比,我国的公众参与状况不论是组织的形式上,参与的深度上,还是参与的程序上都是初级的。我国城市规划的公众参与只是在局部的范围内,在特定的层次上有一些零星尝试,在制度和实践整体上则尚未全面推行。

3.2 法律制度不健全,体系尚未建立

公众参与城市规划的法律地位没有得到确立。公众参与城市规划的最直接的法律基础城市规划法,而在城市规划法中确立公众参与的法律基础是支撑公众参与城市规划制度健康运作的基础。我国的城市规划法规,从规划的编制、审批、公布到管理实施都没有关于公众参与的相关内容规定。从而,公众参与城市规划的法律地位就无从确立了。公众的知情权、参与权得不到体现。目前,我国城市规划的制定和实施作出了原则性规定,实际上确立的是一种偏重于行政管理的法律模式。在这种模式下,城市规划的编制、审批和管理实施被视为城市规划和管理部门的内部工作。虽然在城市规划编制、审批和管理实施阶段也有些公众参与的环节,但大多停留在规划展会或调查民意上,市民是处于消

极参与或不参与的阶段,缺乏实质性的公众参与活动。因此,公众的知情权、参与权就难以得到真正的体现。 3.3 政府官本位思想严重

城市规划作为政府实施宏观调控的重要手段,规划是由当地地方政府牵头组织的,规划成果尽可能让领导满意,“规划”成了“领导之意,规划师则寻找佐证”、“借专家之口,行领导之意”,规划师笔下的规划完全成了领导表现政绩的手段或工具。在城市规划编制过程中,各级政府官员寻租行为时有发生,“回扣” 现象特别严重,似乎已经成为行业的潜规则。甚至有些部门官员按照规划费用提成的高低来确定规划设计单位,从而导致规划质量的无法保证。 3.4 宣传力度不够,缺乏民主监督机制

《城市规划法》规定城市规划经批准后须向市民公布,广泛宣传,让公众对城市规划既有执行的责任和义务,也可以使知情权和参与权得以体现。在编制规划过程中,向市民进行问卷调查或召开相关单位、市民代表座谈会,了解具体情况,让他们提出意见,并宣传规划内容和具体实施的措施等内容。这些做法可以进一步提高市民参与的积极性,对宣传规划和规划的实施具有重要的意义。由于,缺乏相应的监督机制,这种公众参与仅限于意见的表达,而采纳与否则完全取决于当地领导和规划师。 3.5 我国的公众参与程度还处于萌芽阶段

与西方的成熟阶段相比,我国的公众参与程度明显还处于萌芽阶段。首先是长期的中央集权思想根深蒂固;其次是我国公众受教育水平相对较低。因而我国城市规划公众参与的范围和深度是个逐步扩大和增加的过程。在目前公众参与的初期阶段,规划重点应放在规划知识的普及和传播上,让公众、开发商和政府官员真正了解规划的实质。公众参与的主体应以专业人士为主,尤其是高校和研究机构的相关专业教师、研究人员和学生。他们作为学者,能用比较理性的眼光分析规划的利弊。同时注重调动媒体舆论的力量,这往往能使决策者或开发商的个人利益让位。可以通过专家会议、媒体报道等形式进行参与,参与组织主要是规划师组织的专业人土团体、电视台等,这一阶段实际上是公众参与的萌芽阶段。

3.5.1 国内部分城市公众参与原则的初步实践

湖州市中心区城市设计项目中的公众参与实践

新一轮湖州市城市总体规划所确定的湖州市中心区的位置恰恰是湖州市现状城市中心区所在地,也是湖州市老城区的核心。湖州市有城的历史可以上溯至春秋时期,虽然有形的历史遗存已经不多,但历史上的重要街巷都集中在这一地段,并与湖州市的传统街区保护区毗邻,是历史上古城的核心,集中体现了湖州传统城市格局特色和丰富的历史文化内涵。另外,由于它是现状的城市中心,一些重要的新建筑也多集中在这一地段。如何对待这样一个地区的城市设计,项目组在湖州市城乡建设委员会的支持下进行了一次民意调查。 民意调查的方式从三个方面展开,一是委托湖州市统计局城市社会经济调查队负责具体实施,调查范围选择了中心城区的六个街道办事处,由城调队的访问员按门牌号码抽样,再对每户的家庭成员(18~68岁)进行抽样以确定被访人,登门发放并填写调查问卷,这种方式共发放问卷1000份,回收率100%。二是采取随机采访方式,由规划设计人员在现场踏勘的过程中随机采访并摄像,如对住在中心区的居民、街头小贩、小商店的老板、上街购物的市民和在街头公园休息的老人进行询问等。三是由建委负责在城建系统内部发放同样内容的问卷500份,其中390份回收。

问卷的设计涉及四大类问题,如交通出行状况、城市印象调查等,38个小问题,193个选项。通过对调查结果的分析,使项目组了解到湖州市民对未来城市中心区建设的想法。

结论一:市民普遍希望旧城区的环境和面貌能够进一步得到改善。认为旧城区道路需要整修,沿河工厂应该搬迁的人数均在70%以上。反映了旧城区的道路是否通畅,生活环境好坏关系到市民的切身利益,是市民比较关心的问题。 结论二:到市中心休闲和购物是市民的首选方式。51.2%的答卷人选择到市中心的大型商场购物,45.1%的答卷人选择到市中心沿街步行购物,选择休闲并购物的占55.6%。说明老城中心尽管存在着环境质量差,道路不畅等问题,但由于其商业网点集中,具有一定规模,购物方便等优势对市民仍然具有很大的吸引力。随着经济的发展,居民生活水平的提高,市中心环境的改善,市民到市中心购物、娱乐活动、文化需求的综合休闲活动将是发展趋势。

结论三:市民对重要历史建筑和具有历史意义的城市重要标志有普遍的认同感。反映了市中心区重要历史建筑和具有历史意义的城市重要标志和景物是湖州市悠久历史的象征,具有深刻的历史文化内涵,在市民心目中有举足轻重

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