组织管理论文：改革开放以来我国民间组织管理体制的回顾与展望

组织管理论文：改革开放以来我国民间组织管理体制的回顾与展望 摘要：改革开放30年来我国民间组织管理体制几经变革，形成了现在以双重管理为核心的管理体制。这种体制在民间组织的发展和管理中发挥了积极作用，但也存在不少缺陷。优化我国民间组织管理体制既是我国经济体制改革和政治体制改革的要求，也是培育中国特色公民社会的必然选择。

关键词：民间组织；管理体制；公民社会；体制改革

民间组织承担着社会管理、利益聚集、表达和实现等多种功能。作为政府的“帮手”，它的功能的正常发挥可以改善政府管理，分担政府管理事务，减少政府管理成本，提高政府管理绩效。[1]在构建社会主义和谐社会的进程中应当充分发挥民间组织的积极作用，促进社会的和谐与发展。但一个毋庸置疑的事实是，目前的民间组织管理体制严重制约了以民间组织为主体的公民社会的生成和作用发挥。[2]回顾改革开放以来我国民间组织管理体制的历史变革，分析其中存在的问题，有助于优化我国民间组织管理体制，促进我国民间组织的健康发展。

一、改革开放以来我国民间组织管理体制的历史回顾 我国现行的民间组织管理体制是以50年代的制度框架为雏形的。1950年《社会团体登记暂行办法》和1951年《社会团体登记暂行办法实施细则》的颁布，奠定了我国民间组织管理的基本制度框架。其间经过1989年和1998年两次修订，最终形成了目前这种以双重管

理为核心的管理体制。

第一阶段民间组织恢复发展阶段（1978-1989）1978年2月国家民政部成立，民间组织管理权限交给了包括民政部在内的各部门。

由于没有统一的管理，一方面导致了合法民间组织大量成立，另一方面也导致了非法民间组织数量猛增。1984年中共中央和国务院下发了《关于严格控制全国性组织的通知》，国家体改委针对社会团体的问题进行政策性调整，取得了一定成效。但由于根本问题没有解决，各个政府部门都根据本部门的利益需要随意审批和管理民间组织，另外还存在相当数量根本不进行任何注册的非法组织，社团超速发展的势头难以控制，到1989年，我国全国性的社会团体数量达到1800个左右，比“文化大革命”前增长16倍；地方性社会团体数量达到近20万个，比“文化大革命”前增长33倍。[3]68

第二阶段民间组织整顿治理阶段（1989-1998）1989年10月国务院通过了《社会团体登记管理条例》，该条例把民间组织登记管理监督管理和相应的处罚权集中交给了民政部，由内设的民间组织管理司专门负责这项工作并对社会团体进行清理整顿和重新登记。

到1992年底得到确认登记的全国性社团有1200个，仅为1989年的2/3，得到确认登记的地方性社团有18万个，为1989年的90％。[3]691993年到1995年，由于受当时宏观环境过热的影响，社会团体发展又出现了膨胀。截至1996年6月，全国性社团又增加到1800多个，地方性社团再度接近20万个。[3]69由于数量庞大，鱼龙混杂，

特别是西方敌对势力插手一些社会团体，非法社会团体不断出现，给我国政治、社会稳定带来重大隐患。199年8月中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》确立了我国社会团体和民办非企业单位管理的体制，提出了加强我国社会团体和民办非企业单位管理的具体内容和措施。

第三阶段民间组织法制规范阶段（1998年至今）1998年10月，新的《社会团体登记管理条例》颁发新条例延续了分级双重管理体制和限制竞争原则，对业务主管部门和民间组织管理机构的权限和职责进行了明确划分，并增加了社会团体的会员人数和资金下限等基本进入规制。同年发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对民办非营利的实体性机构进行民间组织的登记。经过全国范围内的社会团体清理整顿工作，民间组织的范围、数量在短时期内发生较大的波动。据估测，《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台之前的1998年，中国的民办非企业单位大约70万个，而至2001年底，经条例登记确认的仅有8.2万个。[3]69回顾民间组织管理体制的发展变化，可以看出，改革开放以来，市场经济的导入、政治体制改革与政治民主化的推进等虽然为民间组织的生长提供了较为宽松的宏观环境，但在民间组织管理的微观层面却偏重于控制，政府有关部门直接针对民间组织的法律、规章、条例等，其基本导向就是对民间组织进行约束和控制，很少有鼓励性的条款。[4]26政府通过为民间组织的登记和成立设定高门槛、实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、

双重负责、双重监管的体制，对民间组织的活动经费、范围和内容进行约束等方式进行严格的管制。这种管理体制在促进民间组织发展，规范民间组织管理中发挥了积极作用，但也存在不少缺陷。三番五次的清理整顿和复查登记说明我国对民间组织的管理至今还没有走出“一管就死、一放就乱”的困境。

二、我国民间组织管理体制的历史作用及其存在的问题 1.我国民间组织管理体制的历史

作用我国民间组织管理的基本制度体系已经初步确立，并且形成了以双重管理为核心的管理体制。这种体制在促进我国民间组织的成长，保证民间组织的质量方面发挥了积极的历史作用。

首先，有利于借助政府的力量自上而下地培育民间组织，推动民间组织的制度变迁。从产生的历史条件看，我国的民间组织无疑是政治体制改革的产物，是我国政府在对国家整体发展形势科学判断的基础上，为了配合改革的需要而做出的有意识的选择。中国党政领导层在对民间组织在社会经济发展和国际活动中的积极作用有深刻认识和理解的基础上，给予民间组织以生存和发展的活动空间，是我国民间组织建设的先决条件。[5]74特别是改革之初，政府自上而下的推动、培育和支持是不可或缺的，因为当时并没有民间组织自然成长的基础，只能依靠政府运用行政力量推动其发展。同时，政府对民间组织强有力的支持还可以赢得“后发优势”，这使一个漫长的发展过程得以缩短，又可以从其他国家那里吸取经验总结教训，避免走弯路。

改革前较长的一个时期内，我国一直维持着一种高度集权的总体性社会状况，不但新的民间组织无法发育，许多已有的民间组织也受到了排斥或者抑制。改革开放后，我国社会结构的变化尽管有利于民间组织的发展，但从传统体制到现代体制的转换需要较长的过程，而现代意义的民间组织对于我国社会来说还是一种新鲜事物，传统的民间组织还需要一个现代性的转化过程，如果要让民间组织自发成长，其间必然需要一个漫长的发展过程。此时，行政力量的参与就大大缩短了这一过程。[6]在这个过程中，政府为民间组织输入了人力、资本以及政策资源，如向民间组织直接委派工作人员，为民间组织提供公务员编制，提供办公场所、资金等，随着民间组织的不断发展壮大，政府还进行积极的政策引导、法律、规章和制度建设等。所以说，政府的积极支持是我国民间组织得以发展的不可或缺的起始因素。我国众多领域民间组织正是在政府的人力、物力和财力的支持下，从无到有、从弱到强地发展起来的。其次，有利于实现对民间组织的有效调控，保证民间组织发展的正确方向，维护社会秩序的和谐稳定。民间组织的出现，改变了国家和社会关系的格局，民间组织在有效对抗和制约国家的同时，也可能对国家权力的行使造成威胁。[7]7因为组织化了的市民社会毕竟是一种聚合性的力量，如果在整个社会中没有形成较为发达的公共伦理、如果没有一个良好的法律体系的外部保障，也难以保证它会在短期内形成一种有利于社会转型的力量。

所以，各种各样民间组织的存在，既可能成为改革的推动者，

就死，一放就乱”的两难境地。

首先，逐步实现由政府选择模式向社会选择模式转变作为两种不同的民间组织管理方式，政府选择适用于计划经济体制下文化环境相对单一的社会环境，而社会选择适用于市场经济体制下文化环境多元化的社会环境；政府选择只允许政府部门成立民间组织，只承认政府部门的监督，而社会选择认为民间组织和政府都是一种对社会正义和公正负责的组织，任何公民都可以非常方便地成立民间组织，动员了其他民间组织、营利性组织和半独立性组织来监督组织的运作。[15]142

我国民间组织管理体制模式形成于传统的计划经济体制和政治体制下。在这种模式下，民间组织往往成为政府的附属机构，具有“官民两重性”的特征。改革开放以来，我国社会环境已经发生深刻的变化，从宏观层面看：多元化的市场经济体系初步形成，政府正从“全能政府”向“有限政府”转变，文化多元化的特征也日趋明显。从微观环境看，利益主体的多元化、转型期社会问题的复杂性以及国际交流合作的增加使得社会对于民间组织的需求大大增加，改革开放以来，社会中间层的发展壮大为民间组织的发展提供了丰富的人才资源。显然，改革开放的深入推进已为民间组织管理的政府选择模式向社会选择模式的路径转换营造了良好的客观环境，在民间组织生成方式上逐步实现由政府选择模式向社会选择模式转变已经成为历史发展的必然，“从政府选择到社会选择的过程也是中国社团能力不断增

强的过程”[15]143。

其次，逐步从重视“入口”管理向重视“过程”监督转变我国现行民间组织管理体制注重的是入口的门槛，对民间组织的准入制度过于严格，阻塞了民间组织进行登记注册的合法渠道，并将政府的有限资源和精力耗费在如何限制民间组织的成立上。其结果是，名为双重管理，实际上任何一方都未能行使有效的管理职责，出现了问题就互相推卸责任。显然这种严格的准入制度违背了推动政府改革、促进民间组织发展的时代要求。从世界许多国家监管民间组织的经验来看，宽松的入口与严格的过程管理相结合，是民间组织监管体制相对成熟的国家的普遍制度选择[13]236。

当然，着眼于中国民间组织发展不够成熟的实际，我们未必要采用英美等国宽松的登记注册方式，而是要尽可能地适应我国当前政治、经济和社会发展的客观实际，突破影响民间组织发展与管理的政策性障碍，适度放松民间组织的准入制度，降低民间组织成立的“门槛”，简化民间组织登记注册的手续，以鼓励更多的民间组织投入到社会建设中来，充分发挥它们的社会建设功能。同时政府监管应从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”监督，将有限的资源和精力投入到对民间组织运作期间的管理，对其运作的规范化进行动态过程的监督、评估和控制上来，积极引导民间组织发挥其作为政府和市场之外的“第三部门”的作用，实现其公益性的宗旨。

再次，逐步从直接管理向间接管理转变随着社会主义市场经济

体制的逐步建立和社会管理体制改革的深入，政府与民间组织原来那种单向的决定与被决定、支配与被支配的关系已经很难适应新形势的要求，应逐步建立以民间组织自律管理为主，政府监管为辅；以法律管理为主，行政管理为辅；以间接管理为主，直接管理为辅的新型管理体制。领导人产生、经费筹措、内部决策、活动内容等都应逐步改由民间组织自主解决，政府不能随意干涉。政府可通过税收政策、财政补贴等方式对那些社会迫切需要、在政治、经济、文化领域发挥重要作用的民间组织进行选择性培育，着力发展那些能自主协调、自律管理的公益性、福利性民间组织；及时建立相应的评估机构，完善合理的评估体系，据评估结果有选择地决定资源的投向，使得那些适应社会要求且运作绩效良好的民间组织得到进一步支持，使资金和人才在民间组织中实现优化配置，通过实施评估，在不干预民间组织的具体经营管理的前提下，实现政府对民间组织的监管职能。

同时，进一步完善民间组织的法治环境，使民间组织的活动和政府部门的管理监督工作能真正做到有法可依、有章可循。针对我国民间组织管理立法层次低、在行政法规与宪法之间缺乏一个位居“法律”层次的立法问题[12]161，应当从国家发展的战略高度，将相关立法工作纳入国家的立法日程表，在合适的时机推出民间组织管理的基本法律。[13]265

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