群体性事件应急管理面临的挑战及对策研究

内蒙古农业大学学报(社会科学版) 2011年第5期(第13卷　总第59期)
Journal of Inner Mongolia Agricultural University(Social Science Edition) No.5　2011(Vol.13　Sum No.59)
群体性事件应急管理面临的挑战及对策研究*
●　范达超
(福建师范大学公共管理学院,福建福州350007)
摘　要:我国正处于经济转轨和社会转型的关键时期,近年来,各种群体性事件呈现出高发频发的态势,已经成为影响社
会稳定和繁荣的最突出的社会问题。尽管当前群体性事件的表现形式各异,但它最终的指向都是政府,这从侧面反映了
政府在应急管理方面,尤其是在治理群体性事件的应急管理能力上存在明显不足。因此,政府应该从各个方面来完善应
急管理机制,提高应急管理能力,努力实现标本兼治。
关键词:群体性事件;应急管理能力;应急管理机制
DOI:10.3969/j.issn.1009-4458.2011.05.111
中图分类号:C934　　文献标识码:A　　文章编号:1009-4458(2011)05-0286-03
　　当前我国正处于经济转轨和社会转型的重要时期,在政治、经
济、文化和社会生活等各个领域发生深刻变革的同时,社会各种错
综复杂的矛盾也日益激化与凸显。近几年来,尤其是房屋拆迁、土
地征用、城市建设、环境污染等问题已经引发了越来越多的群体性
事件,这些事件的频发严重地影响了我国社会的繁荣与稳定。政
府作为公共利益的捍卫者与公共服务的提供者,能否有效地应对
群体性事件,完善和健全应急管理机制,对于衡量政府是否执政为
民、是否对人民高度负责具有重要意义。
　　一、当前群体性事件的发展态势
　　从新公共管理视角来看,群体性事件是指在特定情景下,由一
定数量的人组成的特定群体或耦合群体,为了维护自身权益,或表
达某种诉求,或发泄不满情绪,采取超越国家法律法规并对政府管
理和社会秩序造成影响的集群行为。[1]
进入21世纪以来,我国面临着严峻的国际国内形势挑战,在
社会转型和经济转轨双重叠加的时期里,使得我国处于群体性事
件的多发期和高发期,而且在未来相当长的时间内,我国将遭遇群
体性事件突发带来的严峻考验。相对于20世纪90年代我国发生
的一些群体性事件,近年来我国群体性事件呈现出一些新的发展
态势,具体而言,主要体现在以下几个方面:
1.参与人数逐年递增,事件规模呈现出扩大化趋势

当前我国正处于经济社会加速转型的关键阶段,既是黄金发
展期,又是矛盾凸显期。随着经济的不断发展,国家的各种改革不
断深入,在这个过程中必然会跟一些利益群体产生矛盾,触犯他们
的既得利益。当这些利益受损群体无法及时得到预期的补偿和满
足时,随着时间的推移和矛盾的积累,他们就会聚

众闹事,甚至引
发大规模的群体性事件。根据有关的调查显示,从1993年至2003
年这十年间,群体性事件参与人数平均每年增长12%,由73.2万
人增加到307.3万人,平均每年增长约为12%。其中,100人以上
的从1388起上升到6831起,年递增约为15%;从数量规模上看,由
1993年的0.87万起上升到2003年的6万起,年平均增长17%。[2]
特别是2008年,2009年,贵州瓮安、云南孟连、湖北石首等地相继
发生特大群体性事件,造成了当地不同程度的人员伤亡和财产损
失,同时还给社会造成了许多不良的后果。冰冻三尺,非一日之
寒,这些群体性事件突发,实乃多年矛盾蓄积而成。
2.涉及行业群体多,参与主体呈现出多元化趋势
同20世纪90年代参与群体性事件的人员身份构成相对单一
的状况相比,近年来参与群体性事件的人员身份构成却呈现出多
元化趋势。它包括了下岗工人、失地农民、农民工、房屋拆迁户、军
转干部、教师、学生以及其他非特定身份组成的各个阶层成员。更
有甚者还出现了“无直接利益冲突”的现象。这种参与主体的多元
化一方面表明了广大公民的权力意识和平等意识正在逐渐加强,
而公民的民意诉求机制仍不完善。一旦他们的利益受到损害而得
不到政府的重视和关注时,他们就会聚集在一起,从而引发群体性
事件。另一方面也折射出当前公众社会心态的极端脆弱性,如果
公众的利益受损而得不到有效的解决和补偿,他们往往会采取一
些非正常的方式来发泄内心的不满以表达自己的利益诉求。
3.利益冲突在群体性事件中占据着的主导地位
群体性事件的爆发,归根结底还是由于利益分配不均而引起
的。马克思指出:“人们为之奋斗的一切,都同他们的利益有关。”[3]
按照马克思的观点来看,人类社会之所以能够取得不断进步和发
展,就在于人们不断地追求利益,以及各种利益关系的不断调整。
随着我国社会体制的不断变革,社会利益关系的不断变化,这些将
打破原有利益格局,直接导致旧有利益关系的分化和调整。当前
*收稿日期:2011-04-15
　　作者简介:范达超(1987-),男,福建建瓯人,福建师范大学公共管理学院研究生,研究方向:行政管理研究。广大公民的利益观念在不断觉醒,维权意识也在不断增强,近几年
来,由利益关系的不断调整而引发的群体性事件也在不断
增多,这
些事件主要表现在以下几个方面:一是公众对政府出台的政策不
满,在自己的利益诉求长期得不到解决的情况下而引发的群体性
事件,如云南孟连事件。二是因地区间经济发展不平衡而引发的
群体性事件。三是因征地搬迁问题而引发的群体性事件。四是因
企业停产、倒闭或改制而引发的群体性事

件。因此,利益关系在群
体性事件中占据着主导地位。
4.群体性事件的参与手段呈现出信息化趋势
当今社会是信息化社会,信息技术的迅猛发展既给人们的交
往提供了一种便捷的方式,也成为滋生群体性事件的“温床”。“信
息流量和流速的爆炸性增长,在增强了个人的认知能力的同时,也
加大了不同认同之间的互动,动摇了某些本来就不稳固的认
同。”[4]群体性事件的策动者往往通过互联网、手机短信、QQ群、论
坛、贴吧等方式来宣传和散布谣言,甚至借此寻求其他媒体的关
注,尽量扩大事态,以便在最短的时间内找到具有共同诉求的利益
群体,激发他们内心的不满,使他们积极踊跃地参与其中。例如,
在甘肃陇南事件中,少数人利用网络来传播陇南市政府搬迁的谣
言,导致了部分群众纵火焚烧市委大楼和汽车,诱发了严重的群体
性冲突事件。
　　二、群体性事件应急管理的现状审视
　　目前,频发的群体性事件正考验着各级政府的应急管理机制。
值得肯定的是,各级政府在不断应对各种频发的群体性事件的过
程中,他们的应急管理能力得到了显著的提升,甚至部分地方政府
在预防和处置群体性事件的一些措施是还是值得我们借鉴的。但
是,从总体上来看,我们更应该看到,当前仍有相当一部分政府尤
其是基层政府的应急管理能力存在严重不足,亟需予以提高。
1.领导干部的危机意识淡薄
首先,一些领导干部的危机意识淡薄,对已出现的矛盾和问题
重视不够,对已掌握的信息瞒而不报,或者拖延时间,导致事件“由
小拖大、简单变复杂”,一旦群体性事件突发,往往不知所措。其
次,一些领导干部漠视群众利益,对群众的意见要么置若罔闻,听
之任之,要么束之高阁,敷衍了事;此外,还有一些干部面对群众急
需解决的事情,或者草率处理,最终造成干群关系紧张。由于群体
性事件的形成是一个矛盾积聚的过程,如果领导干部缺乏危机意
识,缺乏对事件苗头的控制能力,缺乏对事件发生时采取有效措施
的应急能力,那么,群体性事件就容易由矛盾摩擦向矛盾冲突转
化。
2.应急管理的信息公开机制不完善
应急信息是否公开是影响群体性事件防治成效的关键性因
素。信息失真或者不公开不仅会导致政府无法在适当的时间内选
择合适的应急处理方案,而且还
会使民众的利益受到损害,丧失对
政府的信任,产生对社会不满情绪,采取“自立救济”行动,例如游
行示威、静坐、上访等非暴力行为方式,来争取自己的利益。因此,
对于政府来说,及时向群众公开信息,选择适当的时机和媒体向公
众提供正确的信息,这是处置群体性事件的有效方式。如果政府
对一

些传闻反应迟钝,不公开、不澄清,就会让民众感到不安,甚至
会被别有用心的人利用,引发社会骚动,造成恶劣的社会影响。
3.相关的法律法规和行政条例不健全
近年来,我国群体性事件呈现出上升的趋势,虽然在中央及各
级党委政府的高度重视下,我国各省市地区也根据当地的情况制
定了相应的行政条例,但是,实际上,一方面我国还没有形成一部
统一完善的法律体系,相应配置的规章制度也不健全,使得政府在
治理突发群体性事件时,无法可依、行动也缺乏规范性。即使有许
多法律法规,但是各法律之间关系模糊不清,系统性差,可操作性
不强,使得部门之间难以协调,导致有法难依、有法不依等现象随
处可见。另一方面,由于缺乏法律的指导,一些应急管理者在处置
群体性事件的过程中,经常分不清事件性质和发展态势,错误地把
所有涉及社会危机的事件和社会动乱联系在一起,随意动用警力
直接干预,采取强制高压措施的后果,最终造成警民对立,事态恶
化。
4.应急管理者应对群体性事件突发的治理能力不足
首先,体现在现场处置方面。各部门指挥混乱,协调性差,甚
至出现部门之间相互抵触,相互推诿的现象,不仅事件没有得到有
效解决,反而使局面更加复杂,矛盾更加激烈;其次,体现在善后管
理方面。一些基层政府没有树立系统分析观念,没有及时查清引
发事件的原因和问题所在,忽视及时有效地解决问题和矛盾,对于
已承诺的不能及时兑现,缺乏诚意,严重损害政府公信力,对相关
人员失职行为的追究和处理不够彻底深入,结果不能服众,使已平
息的事件“死灰复燃”。此外,体现在政府应急管理系统中。缺乏
危机管理知识和技能的专家,代之者大都仍然是常态管理中政府
部门的领导人。
　　三、完善群体性事件应急管理的对策建议
　　当前我国群体性事件的发展态势,要求我国党中央及各级党
委政府必须加强应急管理工作,建立健全社会预警体系,形成统一
指挥、功能齐全、反应灵活、运转高效的应急机制,[5]从而预防和建
设群体性事件造成的损失,保障人民群众生命财产安全和维护社
会稳定。从总体来说,提高和完善群体性事件应急管理主要包括
以下几个方面。
1.增强领导干部的公共危机意识,完善应急管理的预警机制
应对群体性事件,事
前预防是关键。而作为一名优秀的领导
干部,除了具备强烈的责任感和良好的心理素质之外,还必须具有
公共危机意识和前瞻预警能力。群体性事件的产生并非“无中生
有”,一般来说,群体性事件要经历“问题积聚、矛盾凸显、对峙僵持、
形成骚乱、事态平息”五个阶段,[6]群体性事件在它的孕育、发

生、
演变的过程中,总是会有一些初露端倪的迹象。对于一名成功地
领导者来说,最有效的方法就是早发现、早警觉、早处置,争取把问
题解决在萌芽状态。因此,作为一名成功的领导干部必须要有清
醒的认识,防患于未然。
(1)应该深入群众队伍,了解当前群众最关心、最迫切的民生
问题,做到“民之所忧,我之所思;民之所思,我之所行”。同时,做到
“未雨绸缪,把握有可能引发群体性事件的活动动向,善于捕捉事
件发生的表象,制定行之有效的应对方案,尽快地解决问题,以防
止事态进一步扩大、升级和转化,避免造成重大的经济损失和人员
的伤亡。
(2)把群体性事件纳入重要的工作议程当中,增强应急管理者
的责任感,强化对应急管理者的危机管理理论和能力培训,提高他
们对群体性事件的快速反应能力,在面对群体性事件时,做到运筹
帷幄,临危不惧。只有这样,才能保持清醒的头脑,制定行之有效
的应急处置方案,使应急管理工作能够顺利进行。
287
●　范达超　群体性事件应急管理面临的挑战及对策研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　社　　会(3)应急管理中,社会预警机制是防范和治理社会矛盾的基
础,也是处理群体性事件的重要环节。对于群体性事件而言,能够
在较短的时间内解决事件,使社会恢复正常秩序固然重要,但是,
政府应该把工作重点转移到预警预防上,建立健全社会预警机制,
这样可以减少对社会的危害和减轻对群众不必要的伤害。实际
上,群体性事件的爆发往往是由小矛盾纠纷得不到及时解决,以至
于矛盾的激化而引发的。因此,治标要治本,治理群体性的关键在
于建立健全社会预警体制,从源头上消除矛盾纠纷,做到“权为民
所用,情为民所系,利为民所谋”。
2.建构畅通的应急信息公开机制
群体性事件的突发是各种谣言和矛盾相互交织的结果。要化
解群体性事件,政府必须让信息公开透明化,用事实粉碎谣言,瓦
解矛盾。信息公开化对于引导社会舆情,稳定社会,紧密联系政府
与群众的关系具有十分重要的作用。然而,一些基层政府在群体
性事件发生后,第一时间的做法就是封锁消息,禁止媒体向公众发
布消息,麻痹公众,完全忽视了当前信息通讯技术的发达,信息越
封锁,越会谣言四起,越
会激发干群矛盾。因此,一方面政府有责
任对必要的信息进行适当的控制,以稳定民心,维护社会稳定。另
一个方面,政府应该充分利用新闻媒体,设立专门的新闻工作小
组,迅速、准确地把事情的真相和政府采取的应对措施传递给群
众,这样可以遏制谣言泛滥,避免社会恐慌,让群众更多地了解事
件的

发展情况,以及政府所做出的努力,希望可以得到群众的支持
和理解,实现政府和民众之间的良性互动。[7]政府的信息越公开就
越有利于维护社会的稳定,越能完善政府应急管理机制和提高政
府应急管理的效率。
3.加强群体性事件应急管理的法制建设
完善的法律法规体系是做好各项群体性事件应急管理工作的
前提保障。因此,我们必须把应急预案、应急工作的管理体制、运
行机制和法制早日纳入应急管理的重要议程活动中,使得群体性
事件应急管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。首
先,政府针对群体性事件出台一部统一的法律法规,如《中华人民
共和国群体性事件应急管理法》,把各种有可能产生群体性事件的
应对管理方法都纳入统一的法律中,其中明确规定政府应急管理
人员的法律责任和应急管理权,以及在紧急情况下可以采取应急
措施的必要法律程序等等。其次,提高应急管理者的法律意识,保
障他们在群体性事件突发的情况下可以有法可依、依法行政,使得
公民的合法权益不受伤害。
4.切实提高应急管理者治理群体性事件的能力
(1)提高群体性事件的现场处置能力。首先,重点突破,做好
事件组织者的工作,是处置农村群体性事件最有效的办法。因此,
作为一名有经验的应急管理者,要善于同事件组织者沟通、交流,
把握他们的真实想法和目的,抓住软肋,晓之以理,动之以情,迫使
组织者服从,从而使事件由复杂变为简单,使矛盾迎刃而解。其
次,在处置现场,应急管理者还需要具备良好的心理素质和快速应
变能力,一旦群体性事件发生,他们需要沉着冷静,当机立断,迅速
做出正确反映并根据事件的发展动向,不断调整应对策略,使事情
不升级、不蔓延。
(2)完善群体性事件的善后机制。健全的善后机制可以重塑
政府形象,可以让人民更加信任政府,降低群体性事件发生的可能
性。在群体性事件现场事态平息后,要及时启动基础设施重建计
划,尽快恢复正常社会生产生活秩序;要妥善处理各方矛盾,合理
调整群众之间、干群之间的利益关系;兑现落实政府的事先承诺,
了解群众的思想动态,及时解决他们面临的困难;严厉惩处群体性
事件的策动者,并对公众进行法制教育,培养他们的法律意识。□
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(接第255页)
期望与努力,并用上面几个条件衡量,不断弥补、完善,与组织文化建设
相辅相成。尤其是要将省、市、县三者的利益分配制度化,确保它们的
和谐发展。
　　六、网络治理:公共组织网络扁平化发展的新动力
　　在全球化、信息化等浪潮不断席卷之下,在一个可预期的未来,人
类社会受网络的影响将越来越深刻。正如锡拉丘兹大学马克斯维尔
学院公共事务研究所主任阿拉斯泰尔·S.罗伯茨所讲:20世纪是庞大
的公共官僚机构的世纪,21世纪将是公私协作的网络化世纪。而美国
印第安纳波利斯前市长斯蒂芬·戈德史密斯和德洛特研究的威廉·
艾格斯更是对公共管理新形态在理论和实践上做了探索性研究,并在
他们共同的著作《网络化治理:公共部门的新形态》指出网络社会的崛
起意味着新治理形态———网络治理———来临,网络化治理的要义是:
除按照传统的自上而下层级结构建立纵向的权力线以外,政府治理还
必须依靠种种合作伙伴建立起横向的行动线。这是新历史时期政府
提高绩效和增强责任性的基础。
在这种模式下,政府的角色将从传统的管制转向协调,行政管理
序列变得更为扁平,通过多部门的广泛参与和公私部门合作,共同建立
起网络结构,对社会公共事务进行管理。因而,网络社会中的公共组织
是应该是灵动的、可融合的、扁平式形态的组织。
这样的网络式公共组织,将具备比传统官僚组织更高效的调控能
力、更有效的决策能力和更明确的责任机制,让公共组织纵向的权力线
以外,依靠种种社会合作伙伴建立起强大的横向行动线,增强公共组织
的合理性和合法性基础。我们有理由相信网络扁平化公共组织将会
成为实现公共利益最大化这一公共组织终极目标的理想模式。□
参考文献:
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