政府旅游运营的职能、理念与步骤

政府旅游运营的职能、理念与步骤

北京绿维创景规划设计院

绿维认为，旅游目的地运作中，政府职能远远不局限于行业管理，最重要的是战略及模式运用(旅游综合体、文化综合体等)、资源运用(旅游资源、土地等)、公共工程(基础设施、公共景观、游客中心等)、管理体制创新(整体、行业、景区)、招商引资(项目设计、政策、计划)、营销与促进(品牌、形象口号、政策、渠道、活动等)。策划与规划相结合是政府旅游运营最需要的理念，具体步骤分为目标制定、战略与计划制定、突破点确立、四大运营等方面。

一、政府旅游运营的职能

旅游是一种需要多家机构和多种职能配合的综合服务结构，是一个区域内旅游产品、旅游环境、旅游接待能力、旅游服务配套的总和，即旅游的区域系统性。因此，旅游的发展需要政府站在目的地的角度，进行整体统筹管理。

绿维认为，政府旅游运营职能包括旅游的区域系统性与政府的规划统筹职能、旅游资源属性与政府的资源保护管理职能、旅游开发的外部性与政府公共工程投资职能、旅游的跨区域流动性与政府的市场管理及营销职能。

二、政府旅游运营的理念

加速发展旅游产业，地方政府和旅游主管机构，做了发展规划、总体规划等等。但是，绝大多数规划并不能达到政府希望的目的，所谓：“规划规划、墙上挂挂。”这是旅游规划界的悲哀，是旅游咨询业界必需突破的问题。

绿维认为，不是规划界不知道如何进行规划，也不是政府不该编制规划。问题的关键，是政府对成果的要求与规划院对成果的把握之间，出现了差异。换句话说，政府要的是能够开展实际运作的系统方案，规划院提交的是以20年为期限的目标构架。

在这个结构中，最重要的，是政府进行旅游产业及区域旅游目的地开发运营的理念。 根据绿维多年来开展的策划规划实践，绿维认为，政府最需要的是策划与规划相结合，整合了定位、功能布局、项目设计、游线安排、要素配置、公共工程、招商引资、营销促销、目的地及产业管理、三年执行计划这十个方面内容，可以对旅游产业及旅游目的地实施战略经营的系统运作方案。

而要完成这样的策划加规划项目，必需对市场细分研究、旅游项目策划设计、政府经营产业与经营城市的技巧、投资商投资理念、旅游促销技巧有非常深度的研究与丰富的经验，要求能够从政府运作的理念上进行策划，能够从社会投资人的角度去策划项目，并善于设计落实公共工程、招商引资与促销的具体运作方案。

我们称这样的策划，为《政府旅游产业及目的地运作策划》。

这样一种策划的前提，是旅游产业的两大特点――资源国有制与政府主导综合产

业――决定的。这两大特点，就决定了政府必须整合运作，并投入一定的资金，主导和带动社会资金进行运作。

案例：阆中古城旅游开发商业策划

2005年5月，阆中市政府委托北京绿维创景规划设计院编制《阆中古城旅游开发商业策划》，是旅游目的地运作商业策划的一个典型。

以下摘录合同书的部分内容： 《阆中古城旅游开发商业策划》合同书 委托方：阆中市人民政府（以下简称甲方） 受托方：北京绿维创景规划设计院（以下简称乙方） 一、工作基本要求

根据甲方加速推进古城旅游发展的需要，本次策划应该准确进行市场定位、深度挖掘历史文化、创造性的设计游憩方式、设计具备开发价值的独立项目、建构引进社会资金的结构及政府对旅游产业的管理运营模式。

二、乙方向甲方提交的成果

总报告：《阆中古城旅游开发商业策划报告》

包括以下内容：阆中古城的旅游发展的环境与现状评价、游客市场的深度调查研究、阆中古城的定位及独特性打造、阆中古城的游憩方式与游玩结构设计、阆中古城的投资项目设计、阆中古城的政府开发思路、招商战略及管理设计、阆中古城商业投资项目的开发分期与运营战略、政府与投资商的三年实施计划；图件包括：现状分布图、总体布局图、游线设计图、项目策划示意图。

分报告一：《阆中古城旅游投资开发项目策划报告》

包括以下内容：三个重点项目的全案策划，五个次重点招商项目的初步策划方案。 分报告二：《阆中古城旅游发展政府运作报告》

包括以下内容：阆中古城的总体开发思路、项目招商方案、古城公共设施及环境建设策划、旅游产业管理设计、整体形象策划、主要活动策划、政府促销策划、三年实施计划。 绿维在方案中提出阆中古城在7年间要实现五大目标，即：世界级旅游目的地、世界闻名，国内热点、风水旅游圣地、市井文化休闲胜地、2010年达到300万人次游客量。 绿维认为，整个目标的实现，政府在其中承担整合资源、统一规划、主导开发的职责。阆中旅游目的地的打造过程，实际上是一个旅游城市运营的过程，对执政团队具有很大的挑

战性。建议成立旅游目的地开发运营委员会，政府要承当整个城市的运营商的角色。针对政府在运营层面上如何吸引投资的问题，提出了 “1＋X＋Y”的经典投资促进模式。所谓1，是指一家大型专业投资商，相对垄断核心资源；X，是多家独立项目投资商；Y，是广泛参与的社会投资者。

绿维圆满完成了阆中市人民政府的委托任务，将商业策划打造成为了指导阆中古城开发的纲领性文件和运作计划，帮助阆中取得国家开发银行2.37亿贷款。通过本项目创建了“政府旅游运营”的基本模式。

如今，阆中已经实现了游客量和知名度的突破，正向着世界级旅游目的地的目标迈进。 三、旅游产业运营步骤

一个地区的旅游产业，是一个有机整体。要加快该地区的旅游产业发展，必需从更大的区域环境、旅游发展状况、旅游目的地分布、以及本区域能否成为旅游目的地等方面，进行系统研究。

区域旅游运营是地方政府发展旅游产业的总体理念。政府从全面启动与加快区域旅游经济发展的角度，需要找到实际的运作落地点，也就是我们平时说的抓手。换句话说，就是找到突破点。

区域旅游发展总体规划，是一种对旅游产业进行总体生产力布局的构架与战略。从一任政府运营旅游经济而言，一方面必需编制规划，或者遵循已有的发展规划，另一方面，应该作出3－5年的具体行动计划，落实进行运营的战略与步骤。

1、目标制定

区域旅游发展的3－5年目标确定，是非常重要的前提。从一任政府领导政绩考核的角度讲，目标制定有六个要求：

第一、可以量化为具体指标； 第二、有实体项目支撑； 第三、有区域名片等形象价值； 第四、对GDP有较大贡献； 第五、对税收财政有较大贡献； 第六、对老百姓有明显的实惠；

区域旅游目标，需要落到具体的旅游产品结构上。比如，开发一个风景区，形成一个度假区，建立休闲区等等。作为目标体系，应该由五个方面构成：

第一、游客流量具体指标； 第二、横向比较目标指标； 第三、区域影响水平指标； 第四、纵向增长指标指标； 第五、产品建设目标指标； 2、战略与计划制定

旅游发展战略及运营计划的制定，是保证目标实现的前提。但是，这里的战略，是三年战略及三年计划，完全是操作性的内容。

由于区域旅游经济是一个互相衔接的有机整体，因此，必需按照有机系统的整体模式进行构架。对于三年能够实现的旅游经济而言，必需首先选择合适的项目及对应的市场目标。并以产品及市场为基础，配置完整的要素支撑，确定政府需要投入并解决的问题，确定社会资金及居民群众参与的程度与方式。

项目的选择，以资源基础及其可进入性为前提。市场目标，则需要考虑交通、时间、区位、竞争关系等等。

战略制定最重要的，是实现目标路径的选择。按照实现目标的路径，可以把战略区分为三种类型：

一是政府投资主导型战略：以政府投入为基础，形成核心景区，建立旅游发展的吸引核；

二是招商引资主导型战略：以资源出让为前提，招商引资为手段，筑巢引凤，推动旅游经济发展；

三是营销主导型综合运营战略：政府以营销为首务，同时建设基础实施和投资环境，推动已有景区发展，形成良性发展格局。

3、突破点确立

区域旅游经济发展三年计划完成，最重要的是突破点的选择，以及对重点项目的实质性推动。

突破点可以有三类：一类是政府重点投资的景区建设；一类是政府重点建设的旅游道路，形成资源开发的全新条件，达到招商引资的目的；一类是重点突破的市场，通过政府的运营，实现核心市场的突破，带动整体运营的升级。

4、“管理、投资、引资、营销”四大运营

具体计划的实施，需要在运营管理、政府投资、招商引资、旅游营销四个方面互相配合，全面推进。

政府旅游产业运营管理，不同于旅游行业管理，必需由党政一把手挂帅，否则无法保证资金、政策的落实。

政府投资，一方面靠自有财政，更重要的是通过各种渠道申请各类扶持资金。其中，开发银行贷款、旅游国债、红色旅游资金、农业资金、生态建设资金、水利资金、旅游小城镇贷款等，是直接的扶持资金。

“北京绿维创景规划设计院有限公司”正式更名为“北京绿维文旅科技发展有限公司”，专注于中国旅游与特色小镇开发运营平台升级，通过投资、开发、建造、运营、人才培训等八大事业部，通过“合资、合伙、合作”模式，为政府旅游运营提供管理、投资、引资、营销等多方面运营服务。

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