发展村镇银行增加农村金融供给

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一、金融发展和二元化市场突破

中国经济最大的问题是城乡经济结构二元

化，在农村地区则突出地表现为城乡金融的二元化，我国农村地区金融服务的匮乏对经济发展产生了强烈的抑制作用，改变农村地区经济的二元化结构和金融供给的短缺是一个相互关联的问题，而20世纪80年代以来金融理论流派提出的种种改造、突破理论，小额信贷理论都试图从金融扩张方面找到出路，但收效不大。而从我国的农村发展现状看，在政策金融体系发展的同时，推进农村商业性村镇银行的发展，可以有效增加农村地区的金融供给，提升金融体系的效率。

村镇银行可以看做是农村金融组织多元化的一个重要环节，它依托于农村市场和经济体系，村镇银行不是政策性机构，也有别于农村合作性的金融机构，它是作为一种地方性的小规模商业化金融组织进入市场的，它的生存能力和扩张作发展村镇银行 增加农村金融供给

谢金楼1，万解秋2

（1.常州工学院 经济管理学院，江苏 常州 213002；2.苏州大学 商学院，江苏 苏州 215021）

摘 要：我国农村地区长期存在着金融供给不足、金融机构覆盖率低、金融服务缺位等“金融抑制”问题，为了更好地建设农村金融生态环境和推进农村地区的金融供给，极需突破现有的金融抑制和信贷短缺。我们通过研究发现，目前发展村镇银行是一条重要的途径，对我国农村金融体系的健康稳定发展有积极意义。文章试图从村镇银行的发展入手，探讨现阶段促进村镇银行发展的问题和措施，并提出一些有益的建议。

关键词：村镇银行；可持续发展；金融多元化

作者简介：谢金楼（1976— ），男，江苏淮安人，常州工学院经济管理学院讲师，主要从事金融法研究；万解秋（1955— ），男，江苏苏州人，苏州大学商学院教授，博士生导师，主要从事金融学研究。

中图分类号：F830.341 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2011)01-0110-05 收稿日期：2010-10-11

用需要我们加以认识，也需要实践的检验。 我国

农村的二元化经济结构与金融发展的滞后与金融供给严重不足有直接的关系，村镇银行的发展可以成为一种突破二元化市场的重要手段。

二、我国农村金融机构的现状和矛盾

我国金融机构从20世纪80年代以来一直延续着四大国有银行控制90%以上市场的格局，农村地区仅有中国农业银行的机构开展业务，90年代中期随着金融业市场化改革的推行，农业银行也开始了商业化发展和“进城”的转型，对于农村地区的金融供给和农业的信贷投入产生了负面影响，农村的储蓄资源大量流入城市，信贷不足和供给缺乏效率的结构性矛盾严重制约了农村经济的发展和结构的转型。农村地区原有的信用合作社因为体制问题和经营性质不明确，积累了大量的不良资产，业务发展面临着经营方向转型的问题，商业化经营发展阻碍重重。近年来，有一部

分农村经济发展较好的沿海地区，农村信用社已经重组为农村商业银行，农商行的建立本应为农村金融供给的增加投入更多资源，但面临商业化经营和效率风险控制的压力，农商行也在出现转型和城市化经营的趋势，农村金融供给短缺的矛盾依然存在。

为了打破这种局面，解决部分农村地区“金融真空”和农村金融供给严重不足的问题，2006年国家银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》），调整和放宽了农村地区银行业金融机构准入门槛。2007年银监会制定并发布《村镇银行管理暂行规定》，为村镇银行进入农村金融市场以及合法地位提供了法律依据。按此设想，村镇银行将是一种小型化、在地化和商业化经营的农村金融机构，它的经营服务对象就是农业和农民，在我国这是一种有益的尝试。

我国村镇银行从2007年3月1日开始试点，即全国首家村镇银行——惠民村镇银行成立。截至2009年末，共有148家村镇银行成立。虽然村镇银行扩张速度较快，但距离银监会《新型农村金融机构2009年—2011年工作安排》设立1 027家村镇银行的目标相距甚远，且目前村镇银行的发展速度在明显放缓，固有的问题在快速地暴露出来。

从已经开业的148家村镇银行看，发起人为政策性银行、国有大型商业银行、股份制银行和外资银行的有30家，其余的主发起人为当地的城商行、农商行、农合行、农信社等地方中小金融机构，其中又以城商行为主，传统的大型金融机构对设立村镇银行的积极性不高。截至目前，五大行仅发起各设立村镇银行9家，其中，工、建、交行分别发起设立2家，对农村市场较熟悉的农行发起设立3家，中行则尚未涉足村镇银行。并无基层网点的政策性银行国开行则设立了7家村镇银行。出于布局中国大陆的战略考虑，外资银行中汇丰银行（HSBC），发起设立了7家村镇银行，开始介入中国村镇银行的发展。城商行等区域性金融机构设立村镇银行的动机更多的是想实现跨区经营，扩大业务范围，而且相当一部分机构和个人是看中了金融牌照这一稀缺资源。

村镇银行的发展开始了一轮新的农村金融结构调整，在农村商业化金融发展环境有限的条件下，商业化村镇银行的全面推开必然会遇到种种我们可以预料的问题，其市场化经营或农村化生存可以说是前途未卜。我们对现有的农村村镇银行的经营状况进行了一些综合的观察和分析，发现在实际的运行中村镇银行面临着一系列的问题，其中有几个根本性的问题值得我们思考和解决。

三、现有村镇银行面临的问题与出路

村镇银行在目前的农村经济环境和金融体制格局下，作为小型商业化金融机构面临着很多制约因素，如市场风险突出，农民抵押物不足，结算系统较为落后等，这些特定的问题影响到了村镇银行的经营效率和生存发展。下面四个问题是值得我们关注的：

1.农村金融信贷难落实

从我国金融机构的地域环境和服务对象看，村镇银行作为独立的企业法人，应当是自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束的商业化银行机构。具体来说是“设在农村地区，主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行”，当它面对农业和农民时，我国农村市场基本的问题，如农户押物不足、农业弱质性导致的还贷风险等一系列“天然弱点”就暴露出来了，以往难解决的问题也必然出现在城镇银行面前。

现在有两种选择，一种是进入农业和农贷，承担较高的风险；另一种是脱离农业和农贷，在农村非农产业和城镇发展业务，获得市场空间。

从已经成立的村镇银行来看，多数将其总部设在各地区的行政中心所在地，以县城和乡镇所在地为主，周边的金融市场和经济环境理想，商贸较为发达，金融业务以企业为主。结果新的村镇银行获得了较好的发展空间和经济效益。但问题是它不能满足填补农村地区金融服务空白和增加农村金融供给的经营思路，尤其是对于农业信贷无所贡献。村镇银行实际上是“冠名村镇，身处

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县城”。很少有村镇银行专注于“高风险，高成本，低收益”的小额农贷业务，他们一般将目光放在贷款金额比较大的农村企业主及加工出口企业上，这种经营增加了农村地区的金融供给，但与农业和农贷关系疏远，在实际上已经偏离了设立村镇银行的初衷。而要进入高风险的农贷领域，城镇银行小型商业化的经营模式又必然会受到挑战。

2.资金短缺

从目前的村镇银行看，因为其社会认知度比较低，实力和信誉较低，在农村金融市场竞争中，村镇银行的吸储能力偏低，加上村镇银行网点较少，没有现代化的经营网络体系，对农民存款的吸引力不足，村镇银行面临着储蓄资金不足的问题，限制了其信贷服务的规模和能力。

相反，村镇银行在贷款发放上却具有优势，村镇银行是县域内独立的法人机构，决策流程短，从接受客户申请到最终决定，至多只需三天左右。如果担保抵押措施到位（如村镇银行认可的客户提供保证担保），客户当天申请，当天就可贷款。这对县域内资金需求具有明显的短、小、急特点的小型企业、个体工商户具有较强的吸引力。这就导致了城镇银行普遍的资金不足限制信贷能力的问题。

这一问题的结果导致了村镇银行的存贷比普遍较高，银监会统计数据显示，截至2009年末，已开业的172家新型农村金融机构（其中148家为村镇银行）吸收存款269亿元，贷款余额181亿元，存贷比为67%，而实际上村镇银行的存贷比普遍高于75%。以吉林诚信村镇银行为例，该行2007年3月1日获准开业后，截至2007年8月末贷款余额为1416万元，存款余额617万元，存贷比高达228.54%。

存贷比过高，一方面反映了农村地区贷款需求旺盛，村镇银行的资金发放能力很强；但另一方面也反映了村镇银行资金来源渠道有限，不能满足城镇银行经营业务发展的需要。如果业务的扩张引发资金流动性不足，而城镇银行的市场借入能力有限，则必然会影响到银行的稳定和信誉。如果银行较多地介入农业和农信业务，则流动性不足和风险的问题将更为严重。

3.控股模式单一

按规定村镇银行的产权结构的安排是：最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，且持股不低于20%，但大银行在发起设立村镇银行时，一般持股均在50%以上，成为绝对控股股东。一般金融机构对设立村镇银行并不积极，主要源于两个原因，一方面村镇银行投资回报周期长、盈利能力有限，不如扩张分支行、网点效益高；另一方面，村镇银行如果经营不善，出现问题，将对母银行的声誉和品牌造成伤害。而民营资本对于现有的产权结构安排导致的话语权太小，热情不高，较多的采取观望态度，参与者的经营动力不足。

目前，我国有1300多家小额贷款公司已经发展到了银监会规定的最大贷款量规模，具有转型的愿望，但规定里面要求小额贷款公司改制为村镇银行必须有银行业金融机构作为主发起人。小额贷款公司只能作为小股东和参与人，这必然影响到其参与的积极性。而其他的参与人，受资金和金融业务的限制，也难以影响村镇银行的经营和获得利益，因而导致参与者较少，参与的动力不足。

4.结算系统孤立

村镇银行经营系统小而孤立，难以加入人民银行的实时支付系统，资金清算依靠手工清算，资金流动到账速度较慢，不能满足客户快速便捷要求，差错事故较多。对于企业来说，这样的金融系统很难有吸引力。

由于村镇银行只是在县城或乡镇的孤点，分支机构较少，加之在乡镇以下没有网点，取款不方便，农民一般不会选择村镇银行作为存款银行，村镇银行竞争不过农行、邮储银行、农信社，失去了大部分存款来源。此外，村镇银行的通存通兑没有开通、银行卡业务缺失，汇路不畅也是一个大问题。由于缺乏市场系统，结算效率较低，村镇银行的资金吸引力不足，其经营效率也必然不高。

四、相关对策与建议

诺贝尔奖获得者穆罕默德·尤努斯为解决穷人的生活问题和穷人的贷款难问题萌生了创建

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村镇银行的想法和信念，而且在孟加拉国严峻的外部条件下顽强的生存了下来，并发展成为孟加拉国乃至全世界金融界的骄傲，可见金融机构是可以在农村地区生存并发展的，国外的经验值得我们参考。

农村金融供给不足问题已经困扰了我国农村经济的健康发展，使得三农问题日益严重，而国有银行和农信社难以有效解决这一问题。农村金融组织需要创新，金融市场需要多元化的发展，而农村村镇银行的发展和完善可以成为一个主要的突破口。

1.确立村镇银行的服务定位，增强其盈利能力

村镇银行的成立初衷就是为了深化农村金融发展，带动农村经济的发展，首先要确定自己的目标客户群，有些学者认为根据农民当前的收入状况大致上有三类：一类是文化水平落后、无一技之长、生产要素欠缺、勉强维持生计的农民，处于温饱水平以下；二类是正在脱贫致富的农民，已经实现温饱，从事简单的个体经营、种植业、渔业等；三类是已经富裕起来的农民，实现小康，从事规模化的经营活动（章芳芳，2008）。村镇银行扶持的主要对象应该是第一类和第二类农民。由于对象的特殊性，如何保持村镇银行的盈利能力是实现村镇银行可持续经营的前提，笔者认为国家在政策上应该给予一定的优惠，首先可以适当放松利率管制，允许村镇银行根据当地的经济发展水平，贷款人的资信情况在央行基准利率的基础上更大幅度的调整利率，放松村镇银行的贷款利率的浮动规模，一方面可以改善村镇银行盈利不佳的现状，增加村镇银行的利息收入，改善村镇银行服务于“三农”的积极性，另一方面也是对我国利率市场化一次非常有意义的试点；其次加大对村镇银行的税收优惠和财政扶持力度，可以考虑以“先征后返”形式对村镇银行实施税收优惠，使其享受与农村信用社同样的税率和扶持政策，同时建议适当降低村镇银行银联入网门槛，促进村镇银行加快发展银行卡业务，实现资金周转的良性循环。

针对村镇银行不“村镇”的格局，银监会的思路是实行“东西挂钩、城乡挂钩”的双挂钩政策，即如果在全国百强县（或大中城市辖内）设立1家村镇银行，必须在中西部地区设立2家村镇银行；在国定贫困县设立1家村镇银行，可以在全国百强县（或大中城市辖内）设立1家村镇银行。另外要保证村镇银行服务“三农”的方向，应该主要向国定贫困县、老少边穷地区投放牌照。

2.拓展村镇银行的资金来源，完善贷款方向

村镇银行资金来源匮乏是制约其发展的关键因素之一，如何提高村镇银行的信誉度，提高村镇银行的服务质量是吸引存款的有效手段，但由于农村地区本来资金就很匮乏，而且农信社、邮政储蓄等金融机构导致大量农村资金外流，不利于农村地区的发展，因此我们可以考虑从城市抽水到农村，使“城市反哺农村”，解决村镇银行的吸存难，方案一是允许村镇银行总行设在地市级城市，但只能吸收存款，不能发放贷款，同时在县域设立若干分支行，既吸收存款又发放贷款。当然村镇银行在城市里面能不能吸收到存款还需要进一步论证；方案二是推动大中型银行设立“村镇银行事业部”，这一思路与银监会破解中小企业融资难的思路一脉相承，即在机构、人员、激励机制上与银行的其他业务分开，能够把“三农”业务和城市业务适当区分开来，从而方便在内部管理上做出特殊的安排。其次，人民银行可以考虑对村镇银行实行相对较低的差别法定存款准备金率，给予村镇银行一定再贷款的支持，建立村镇银行与商业银行等金融机构之间的合作机制，允许村镇银行进入现有的银行之间的支付清算系统，坚持现有的商业银行向经营状况良好的村镇银行发放贷款的政策，引导资金像农村市场回流，扩大村镇银行的资金来源途径。

在贷款去向方面，村镇银行应该努力坚持小额、分散的原则，提高贷款覆盖面，防止贷款过度集中，减少村镇银行的风险，以吉林磐石融丰村镇银行为例，截至到2008年9月已发放贷款782笔，贷款余额为2 389万元，其中单笔贷款最大金额为200万元，贷款利率为6.27%，发放对象为非农民；单笔贷款最小金额为1 000元，贷款利率为9.159%，发放对象为农民。数据显示信贷

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