当前我国房产税税制存在的问题及改革对策

湖南工业大学本科毕业设计（论文）

摘 要

我国现行的房产税税制体系是由1986年国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》加上沪、渝两地的房产税暂行办法共同构成的。随着经济社会的发展，该条例逐渐暴露出一系列亟待改进的问题，主要包括房产税税制的法律层级、房产税的税基、税率和计税依据等问题。与此同时，从2011年开展房产税改革试点的上海和重庆改革效果并不理想。结合我国当前房产税的改革背景，本文分析并总结了我国房产税的基本现状以及现行税制存在的主要问题。最后，针对表现出的问题结合美国等国家房产税征收的先进经验提出了当前我国房产税税制的改革对策，即通过推进房产税立法为房产税征收提供法律保障，通过扩大房产税税基、调整房产税税率、以评估价值为计税依据等措施促进房产税收入正常增长，并使其在地方经济和地方财政方面发挥应有的调节作用，同时，简化房产类相关税费，通过加强税收征管确保上述政策得以有效实施。

关键词：房产税；税制；改革对策

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当前我国房产税税制存在的问题及改革对策

ABSTRACT

Current system of property tax tax was promulgated by the state council in 1986 \provisional regulations on tax of the People's Republic of China and Shanghai, chongqing and the interim measures for the property tax together.With the development of economy and society , the regulation gradually exposed a series of problems need to be improved, including property tax tax law level, the property tax base, tax rate and tax basis, etc.At the same time, from 2011 to carry out the pilot reform of Shanghai and chongqing real estate tax reform effect is not ideal.This paper, therefore, in this paper, the background of the current real estate tax reform in our country the basic situation of the property tax, and sums up the main problems existing in the current real estate tax system;Finally, aiming at the problems shown in combination with the advanced experience of the United States and other countries to impose house property tax to put forward the idea of real estate tax system reform in our country, by advancing the property tax legislation to provide legal protection for property tax levy, by expanding the property tax, adjusting tax rate, tax base to assess the value of such measures as tax basis property tax revenues to normal growth, and make it in the local economy and local finance play their regulatory role, at the same time, simplify the housing related taxes and fees, by strengthening tax collection and administration to ensure that the policy is able to effectively implement.

Key words:building taxes; tax system; reform countermeasure

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目 录

第1章 绪 论··························································1

1.1 研究背景和意义···················································1 1.2 国内外研究状况···················································1

1.2.1 国外研究状况················································1 1.2.2 国内研究状况················································2 1.3 研究思路·························································3

第2章 我国房产税的基本现状·········································4

2.1 房产税的定义及基本功能···········································4

2.2 当前我国房产税的基本现状·········································5 2.2.1 房产税收入占总体财政收入的比重过小··························5 2.2.2 房产税引导社会资源配置的作用没有得到充分发挥················5 2.2.3 房产税只能在有限范围内抑制房价过快上涨······················6

第3章 我国房产税税制存在的问题·····································7

3.1 法律层级相对较低，法律体系尚不完善·······························7 3.2 税基过窄，导致房产税收入增长乏力·································7 3.3 税率较低且僵化，房产税难以发挥调控作用···························8 3.4 计税依据设置不合理，与经济社会现状不相适应·······················9 3.5 房产类税费多种并存，制约房产税收入正常增长······················10

第4章 我国房产税改革的国际经验借鉴·······························11

4.1 美国房产税税制经验借鉴··········································11 4.2 其他发达国家及部分发展中国家经验借鉴····························13

第5章 我国房产税税制的改革对策····································14

5.1 推进我国房产税立法，完善房产税法律体系··························14 5.2 扩大税基，并与优惠减免政策相结合································14 5.3 打破房产税税率僵化，科学制定税率································15 5.4 以评估价值作为计税依据··········································16

5.5 简化房产类相关税费,促进房产税收入正常增长·······················16 5.6 加强房产税税收征管··············································17

结 语··································································18 参考文献·······························································19 致谢···································································20

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第1章 绪 论

1.1 研究背景和意义

在2014年3月召开的两会期间，“房价问题”成为仅次于“食品安全”和“环境

污染”的第三大关注议题。同时，在房地产政策关注度上，“不动产登记”和“房产税立法、改革”成为最受关注的两大房地产政策。

我国现行的《房产税暂行条例》出台于20世纪80年代，该条例已经很难适应当前的经济社会发展现状。虽然上海和重庆于2011年起开展了房产税改革试点，但效果并不理想。我国民众普遍期待房价能趋于合理，房屋这一特殊商品能真正从投资投机工具做回基本生活需求品的角色。然而，地方政府却难以摆脱对土地财政的依赖。这些现状表明，房产税改革必须从体制入手，是一个复杂的系统性工程。

“房产税改革”已经成为社会焦点问题，学界在进行理论研究的同时，政府层面也正采取相应的行动。“新国十条”在2010年发布，“新国八条”于2011年紧随推出。在今年刚刚过去的2月24日，国务院已经批复同意了由国土资源部牵头九部门建立不动产登记工作部际联席会议制度，这一系列行动表明了本届政府推动不动产统一登记制度的决心。

在房产税亟待改革的今天，学术界对于房产税税制改革的理论研究无疑将为政府政策提供重要的理论支撑。总体来讲，目前学术界对中国房产税税制研究各自侧重点有所不同，取得了一定的研究成果，但也存在质量不高、研究深度不够、对税收实务的指导性不强等问题。在这样的情况下，有必要对有关问题进一步深入研究，为我国房产税税制改革提供更好的政策建议。因此，在充分借鉴国外房产税征收的先进经验下，兼顾上海、重庆两地试点改革的优点和不足，分析我国现行房产税税制的问题并提出相应的改革对策是具有重要意义的。

1.2 国内外的研究状况

1.2.1 国外的研究状况

国外对房产税的研究起步较早，尤其西方发达国家在房产税税制的建设中积累了十分丰富的经验，现已基本形成较为成熟和稳定的制度。其部分理论研究成果如下：

第一，关于房产税的功能研究理论。房产税的功能理论主要包括效率说、公平说、财政收入说、能力说以及受益说。其中，关于房产税的收入分配效应大致有以迪克·纳泽（Dick Netzer,1966）为代表“累退论”和以艾伦（Herry Aron,1975）为代表的“累

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进论”两种相反的观点。关于房产税资源配置效率的研究包括费尔德斯坦（Feldstein,1977）的“地租非中性论”以及卡福（Calvo,1979）的“地租税中性论”。

第二，关于房产税的税制要素的研究理论。该类研究理论的基本观点如下：其一，“宽税基、低税率”是税制设计的原则；其二，地方政府可因地制宜设置税率；其三，完善的登记制度和房产税评估制度是房产税顺利实施的重要保障。

第三，有关房产税的新研究成果。Michaele.Ben在2003年对财产税的征收方法以及税制要素设计做了新的研究，进行了系统论述，对学界提供了很好的理论及行为参考。William Meeluskey在2004年主要针对住宅类房产的物业税征税以及评税方法提出了新的创新点。Cornia.Gary C,Slade.BarrenttA.在2005年对一体式公寓或拥有多套住房的居民进行了实证分析，并总结了两者的优劣。

1.2.2 国内的研究状况

房产税作为当前调控房地产市场的政策手段之一，被民众寄予厚望。与此同时，理论界和实务界对房产税改革始终保持着高度热情。截止到2013年12月9日，中国知网知识资源总库收录以“房产税”为关键词的文献记录达59421条，其中近三年时间就新增了25064条。总体上看，围绕房产税主要有以下五个研究方向：

第一，对房产税征收目的及功能研究。例如，宣志欣：《房产税的功能、定位与制度设计》（《法制与社会》，2013年6月）等。该类研究将房产税的传统功能与当前政府调控房价的时代背景相结合，对当前形势下的房产税定位进行探讨、对制度框架的设计进行思考。

第二，对我国房产税实施现状探讨。例如，马丽佳：《我国房产税的实施现状与改革建议》。该类研究分析了当前房产税税制存在的不足之处，尤其针对沪渝两城市房产税改革的后续效应进行评价分析，总结可取以及尚待改进之处。

第三，对我国现行房产税税制改革对策的研究。例如，张红：《我国房产税制改革研究》。该类研究针对现行房产税税制存在的问题，结合沪渝两地以及西方发达经济体的改革经验，对税制设计中的税基、税率、计税依据、优惠减免政策等方面提出了对策建议。

第四，对我国房产税税制改革影响的研究。例如，马思：《中国房产税改革对地方财力影响的测算》，周莎：《房产税改革试点对我国住宅价格的影响研究》。该类研究主要针对现有或将要实施的改革措施的影响，包括对地方政府财政收入、开发商以及购

第五，对房产税国外经验的研究。国外的房产税征收历史悠久、经验丰富，对国外经验对比借鉴有助于我国房产税改革。主要有吴彤珺的《中美房产税的比较与启

房者的影响等。通过对改革影响的评估可及时修正或调整现有的以及未来的改革政策。

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示》 ，李连凯的《美日韩三国房产税征税方式对我国的启示》 ，这些研究对国外的房产税改革情况进行了介绍和分析，并提出了对我国进行改革的借鉴之处。

1.3 研究思路

本文以我国当前房产税的基本情况为切入点，较为系统地疏解了房产税基本情况背后的房产税税制存在的不足。在分析问题的同时也兼顾了上海和重庆两地房产税改革试点的经验教训。最后，在充分借鉴国外先进经验的基础上提出了符合我国国情的房产税改革对策。

本文将依次对以下四方面内容进行研究：第一，我国房产税的基本现状；第二，我国现行房产税税制存在的主要问题；第三，国外房产税税制设计的先进经验；第四，我国房产税税制的改革对策。

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第2章 我国房产税的基本现状

我国现行的房产税税制始于1986年国务院发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》。随着我国经济经过改革开放30年的高速增长，社会经济结构变化巨大，房屋所有权也变化出多种形式，故从计划经济时期沿袭至今的房产税税制逐渐暴露出一系列亟待解决的问题。房屋不同于其他商品，它是居民生活的基本保障，民众普遍期待房价能趋于合理，地方政府却难以摆脱土地出让金带来的高额财政收入，种种问题的出现促使我们不得不改进现有的房产税税制以与我国目前的经济社会发展现状相适应。

2.1房产税的定义及基本功能

根据国务院颁布的《房产税暂行条例》的规定，房产税是把房产作为征收的对象，

对房产经营方或者所有人征收的，以房产的租金收入或者按一定比例扣除后的余值为计税依据的一种财产税。位于县城、城市、工矿区以及建制镇的房产是房产税的征税对象，目前房产税的征税范围暂不包括农村地区。我国于1994年进行了分税制改革，房产税属于地方税种。

房产税的基本功能如下：

第一，房产税作为一项地方税收最基本也最重要的功能就是增加地方政府的财政收入。西方国家征收房产税的历史较为悠久，经过不断地发展改进，房产税现已成为其地方政府财政收入的主要来源。从长远的角度来看，房产税成长为地方税收主要税种是我国房产税必然的发展趋势。目前，我国地方政府的财政收入高度依赖土地出让金收入。但是土地资源毕竟是有限的，这种发展模式将不可持续。因此我们必须找到长期、稳定的财政收入来源逐步减轻对土地财政的依赖。目前，房产税在增加地方财政收入方面是最有潜力也最为理想的选择。根据瑞银经济学家的研究，“中国城镇存量住房的价值为国内生产总值的75%左右”。由此看来，房产税增加地方政府财政收入的功能还有巨大的潜力可挖。在如今地方政府税源缺乏、债台高筑的情况下，增加地方政府财政收入的功能显得十分重要，也十分迫切地需要其发挥更大的作用。

第二，调节社会财富分配和引导社会资源配置。房产税作为一项财产税，应当具有实现居民收入再分配的功能。一方面，富人可以拥有多套豪华住房，而有的人工作一辈子都买不起房，房产税则可以让前者承担更高的税负，对老弱病残则可采取优惠减免措施。具体的讲，房产税可以根据所在地区、居民收入、房屋品质以及居民拥有的房产数量来制定区别的税率。在不增加住房刚性需求和改善性需求购房者负担的同时，让投资及投机者因所购高档住房或拥有多套住房而承担更多的纳税义务。更高的持有成本能在一定程度上降低此类持有动机，从而尽可能地释放出空置房屋来增加供

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给，以此达到调节社会财富分配和引导资源配置的目的。与此同时，地方政府可以将房产税收入的资金投入到当地的廉租房以及保障房等的建设中去，为了提高城市品质和居民幸福指数，还可以将资金用于学校、公园等公共基础设施的建设。

第三，引导房地产市场良性发展。房屋不同于其他普通商品，它是人们必不可少的生活必需品。然而，我国的房产很大程度上成了投资投机品。甚至由于人们热衷炒房，房地产市场出现了一定程度的泡沫化倾向。一旦泡沫破裂，我国的经济以及居民生活将面临严重打击。为此，国家出台了一些限购政策，某些地方政府还针对首套房、二套房等制定了不同的税率，希望通过这些措施给楼市降温。部分学者认为征收房产税可以在某种程度上发挥使房价趋于合理、避免过快上涨的作用。需要指出的是，实现房地产市场的良性发展并不等同于打压房价。相反，政府可以通过征收的房产税收入改善居住环境、提高城市品质，最终达到房地产价值的自然增值。所以目前的房产税政策承担着在特殊时期引导房地产市场良性发展的功能。

2.2 我国房产税的基本现状

2.2.1 房产税收入占总体财政收入的比重过小

税收在我国政府的财政收入中扮演着主要角色，房产税作为一项地方税收理应为地方财政收入做出重要贡献，尤其应为地方公共服务以及基础设施建设提供重要资金来源。然而，我国目前的房产税收入从数额上看，只能充当小税种的角色。虽然其收入总量逐年有所增长，但占总体财政收入的比重还非常小。“2011年全国房产税收入仅占税收总额的1.2%，2012年为1.4%[1]”，“2013年前三季度房产税收入约1152亿元，占税收总额比重仍仅为1.4%[2]”。我国房地产市场已逐渐趋于成熟，社会的房产保有量十分巨大，如果能将房产税的征收范围拓宽，那么未来我国房产税将有望在地方政府财政收入中扮演重要角色。

2.2.2 房产税引导社会资源配置的作用没有得到充分发挥

由于我国走的是市场经济体制道路，所以分配机制很大程度上受市场左右。在这样的情况下，社会的贫富和收入差距拉大在所难免，所以客观上要求税收能够发挥其调节作用来缩小这种差距。然而，现实情况却不甚乐观。我国的房地产已经很大程度上沦为一种投资工具，而这种投资工具正在逐步拉大我国的贫富差距。一方面，大部

[1][2]

马丽佳，《我国房产税的实施现状与改革建议》，（《经济科苑》2013年1月17日，第157页）。

中华人民共和国财政部税政司，《2013年前三季度税收收入情况分析》，2013年10月。

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分中低收入者在持续增长的高房价下成为房奴，被迫降低生活质量。另一方面，以“房姐”、“房叔”以及各种炒房团为代表的富人阶层则通过房地产市场让个人财富迅速膨胀。我国政府一方面大力推动廉租房、保障房的建设，另一方面也制定了一些列针对高房价的措施。但遗憾的是，廉租房、保障房的建设需要投入大量的资金，而很多地方政府都负担有大量债务难以抽身。现有的房产税收入对于保障房建设所需资金来讲也不过是杯水车薪而已，所以在现阶段更不能指望房产税收入能在其他公共基础设施建设上发挥较大作用。

2.2.3房产税只能在有限范围内能抑制房价过快上涨

在如今房价高企的大背景下，房产税被民众寄予厚望，希望房产税的征收能为楼市降温。其实，一个地方房产市场的供求关系以及信贷政策等因素比房产税对房产市场的影响要大得多。房产税征收的本质不是为了调控房价，只是在特殊时期引导房地产市场正常发展。在当前情况下，扩大对存量房的征收范围及力度，一定程度上可以增加存量房的持有成本。2011年，我国房产税改革的序幕率先在渝沪两地拉开，但到目前为止两地的改革效果尚不明显。“2013年2月5日，国家相关部门发布的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》（国发[2013]6号）中关于房产税改革的部分指出：‘应完善房产保有、交易等环节税收制度，逐步扩大个人住房房产税改革试点范围，细化住房交易差别化税收政策，加强存量房交易税收征管’[3]”。通过这一系列政策不难发现国家对于房产税的改革正稳步推进。未来房产税改革的范围还将逐渐扩展、程度也将更为深入。目前，我国正在推动全国房地产信息联网工作。我国40个重点监控城市已于2013年二季度大体完成住建部与其个人住房信息系统的联网工作。与此同时，改革范围还将进一步过大。我国预计实现个人住房信息系统联网的城市将在2015年末扩大至全国几乎所有设区的市。而今后上海、重庆推出的针对第二套及以上房屋征税的措施很可能在全国铺开，这一举措将会对包括跨地区在内的投资及投机性购房起到打击作用，让房屋这一特殊的商品能够回归生活基本需求品的角色。

[3]

唐卓、韩晓琴，《房产税试点改革的效应分析及实施建议》，（《税收经济研究》2013年第2期）。

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第3章 我国房产税税制存在的问题

国务院于1986年出台的《房产税暂行条例》在我国关于房产税的法律体系中已属于最高层级。与此同时，上海、重庆也颁布了针对个人住房征收房产税的改革试点的暂行办法。在这些暂行办法中，当地政府已经开始对个人居住用房征税，这一点与《房产税暂行条例》中不对个人自住用房征税的规定相抵触，这种情况的出现是对我国税收权威性及严肃性的质疑。同时，国内有相当一部分专家认为政府高昂的地价推高了房地产的总成本，最终导致高房价。如果能将房产税开辟为主要税源，让政府减轻对土地出让金的依赖，降低开发商的拿地价格，可以在很大程度上降低房地产总体成本，进而使房价趋于下降。因此，我国的房产税体制应朝着健全税收体制、优化税制结构、完善税权配置的方向进行改革。

3.1法律层级相对较低，法律体系尚不完善

当前，我国房产税的政策体系是在20世纪80年代出台的《房产税暂行条例》之下，

与税务机关和各地方政府的有关文件规定协同形成的。今年两会期间，财政部部长以及国家税务总局局长均表示将尽快推动房产税立法，以此为房产税改革打下法律基础。“中国的《立法法》规定，对私有财产征税只有通过法律才能设定[4]”。除此之外，上海和重庆两地推行的房产税改革暂行办法中针对第二套及以上房屋征税实际与国务院的暂行条例中不对个人居住用房征税的规定有抵触嫌疑，因此上海和重庆改革试点区的暂行办法还缺乏相应的法律依据。

3.2 税基过窄，导致房产税收入增长乏力

由于税基过窄，收入过低，房产税在我国税收体系中扮演着小税种的角色，且目

前无法作为长期稳定的地方财政收入来源。税基过窄主要体现在征收广度和征收环节上。

我国房产税征收广度过窄。目前，在中国的市，县征收房产税，以及城镇和工矿区，未覆盖所有的行政区划。已有学者提出将农村地区纳入房产税征税范围[5]，但是我国不同地区之间的农村经济发展差异巨大。东部沿海地区的农村居民生活相对富裕，居住环境良好，而西部地区的农民普遍收入偏低、房屋分散，居住条件较差，甚至还存在土墙房。如果对农村地区开征房产税，应避免加大农民的经济负担，并结合其他税种降低农民的总体税负。如何在保证税收成本效率的基础上实现财政收入是一个亟

[4][5]

张蕊，《沪渝房产税改革试点方案的比较与评价》，华中师范大学硕士学位论文，2012年4月。 王双进，《房产税改革争论难点及建议》，（《经济研究参考》2013年19期）。

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待解决的问题。除此之外，居民自住用房、非经营性用房以及机关事业单位等用房也属于免税对象。

我国目前的房产税征收环节单一。除了开展房产税改革试点的地区以外，我国尚未对存量房中的非经营性用房开征房产税。这就意味着在绝大部分地区，只对取得租金收入的环节征收房产税。而即便是在改革试点区的重庆，被纳入第一批征收对象的仅是私人新买的高档次房产以及私人保有的独幢商品住房。“以改革实施的第一年为例，上海和重庆两地的税务机关核定的应纳税房产数量仅分别为七千和八千余套，这与两地房产总量相比犹如九牛一毛[6]”。

我国的房产税收入在2013年1至9月实现同比增长约138亿元，总额达约1152亿元，但仍仅为税收总收入的1.4%左右。综上所述，由于税基过窄，房产税收入虽然绝对数有所增加但相对数依然偏小。

3.3 税率较低且僵化，房产税难以发挥调控作用

在我国2011年启动改革试点的沪渝两地，房产税不仅面临税基过窄的问题，其税

率也相对较低。上海根据房屋的价格水平将0.60%和0.40%作为基础税率，因为计税依据是70%的房屋价值，所以实际的税率为0.24%和0.28%。而重庆除了小部分高档住房外，税率基本在或稍高于0.5%。“从世界其他国家的经验来看，虽然房产税叫法不同，但税率基本达到1%的水平[7]”。税率过低只会小幅增加房地产的持有成本，对于持有人增加的经济负担不大。一般来讲，投资及投机性需求的消费者相较于刚性需求的消费者具备更强的经济实力。因此，仅凭幅度在0.5%左右的税率难以遏制投资及投机性需求，也难以发挥税收调节收入分配的作用。同时，我国的房产税税率也存在一定程度的僵化。如今我国的经济发展已经形成了较为明显的地域差异，1986年制定的全国“大一统”的税率已经难以适应经济社会发展现状，一成不变的税率也难以发挥调节社会财富分配的作用。

“以上海为例，上海市2011年房产税收入为73.66亿，较上年增长15.42%，仅占全年税收收入的0.77%，而在2012年1到6月实现房产税征收额约67亿元，仅占税收总额的1.10%[8]”。综上所述，由于税基过窄加之税率较低致使房产税改革试点效果并不明显。虽然房产税收入占比有所增长，但很大程度上是由于其税额自身基数过小的原因。由此可见，要将房产税培养成地方政府财政收入重要来源还需扩大房产税税源，还应当制定符合经济发展现状的税率。

[6][7]

郭玲、王玉，《国情约束下的房产税税制设计分析》，（《郑州大学学报》2013年3月第2期）。 郭玲、王玉，《国情约束下的房产税税制设计分析》，（《郑州大学学报》2013年3月第2期）。 [8]

马智辉，《当前中国房产税改革的问题及相关建议》，（《中国市场》2012年第39期）。

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3.4计税依据设置不合理，与经济社会现状不相适应

我国现行的房产税计税依据设置不合理，主要体现在以下两方面： 第一，计税依据未能随经济发展合理变动。

经济的发展带来的是房地产价值的不断增大，然而房产余值却不能随之增长，导致实际所征收房产税是在相对减少。我国对于自用的房产按照房屋原值一次扣减10%到30%后的余值为计税依据。而房产原值只能代表历史成本，所以无论以后房产的实际价值随着市场变化如何波动，计税依据都不能随之变动，这显然不能与我国高速发展的经济相适应。因此，房产税的计税依据不应是静止不变的而应是现行的市场评估价值，当然这还有待于建立我国统一的资产评估体系。沪渝两地存在着类似的问题。两个城市的居民自住用房均采用了交易价格计算应纳税额。一方面，这样的计税依据存在与按房产余值为计税依据同样的缺陷，即计税依据将静止不变。另一方面也未能体现税收的公平原则，因为房屋的交易价格受到很多因素的影响，即便是同一套房，也会因为取得的时间和方式的区别产生不同的交易价格进而导致不同的税负。 第二，当前的计税依据存在有违税收公平原则之处。

其一，我国的房产税征收根据房屋用途来区别，房产如果是自住就按照房屋原值扣减10%—30%比例后的余值为计税依据，而将自用房屋出租给他人使用，就将按照租金收入的12%征收房产税，这就造成了同一房屋要负担不同的税率[9]。除此之外，出租房屋的租金收入还要同时缴纳营业税等其他几种税率，因此还涉及到重复征税的问题，有悖于税不重征的原则。

其二，上海的房产税试点改革暂行办法规定：“征收对象为本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房[10]”，除此之外，相应的税收减免标准同样因户籍而异。我认为，根据购房者户籍的区别而制定区别的税收政策违背了税收的公平原则，是对持有外地户口纳税人的户籍歧视。根据税收公平的原则，凡是在该市购买房产，其财产就应当受到当地政府的平等对待，故在制定房产税缴纳办法时应当采用统一的标准。

其三，在上海和重庆等房产税改革试点区，房产税主要针对自2011年1月28日起新购置的二套及以上房产。我认为暂行办法这样设置的原因一定程度上是想在不影响刚性需求的前提下抑制投资及投机性购房。但与此同时，这样的规定导致同样拥有两套或以上房产的居民由于购买时间的不同而负担不同的税率。对于在2011年1月28日以前购置二套及以上房产的居民是一种变相的税收优惠，但对在这之后的购房者就是相对的税收不公平。

[9][10]

张红，《我国房产税制改革研究》，华中师范大学硕士学位论文，2013年4月。 郑龙佳，《对沪渝两地试行房产贺改革的思考》，（《财会研究》2013年第2期）。

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当前我国房产税税制存在的问题及改革对策

3.5房产类税费多种并存，制约房产税收入正常增长

房产税只是我国目前房地产业所涉及众多税费中的一员，其发挥的作用在其他税费面前相形见绌，更无法与西方发达经济体中把其收入作为地方重要收入来源的局面相比。当前，“我国房地产业涉及的税费包括有房产税、土地使用税、营业税等超过十个的税种，政府收取的各个环节行政事业收费也多于四十项[11]”。从其他国家的经验来看，应当减少统一征收的定量税费，遵循“少税种、宽税基”的原则进行税制设计。当前我国房地产业税费混乱的局面阻碍了房地产业的正常发展，造成了较为严重的后果。一方面，税费混乱加大了房地产的总成本，成了高房价的元凶之一。比如，“土地使用费占到房产总价的约30%，行政事业收费占到了约20%[12]”。另一方面，房产税应有的调节作用被严重削弱。由于房产类相关税费众多，且分属多个行政管理部门，难以形成协同作用。从税费数额上看，房产税占所有税费总额的比重很小，难以作为一种有效的调控手段予以应用，这也就不难理解为什么上海和重庆两地的房产税改革效果平平。

[11][12]

张红，《我国房产税制改革研究》，华中师范大学硕士学位论文，2013年4月。 李辉，《推进我国房产税改革的国际经验借鉴》，（《价格理论与实践》2012年05期）。

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第4章 我国房产税改革的国际经验借鉴

世界各国的房产税称谓多种多样，比如物业税、固定资产税、家庭税等等，但都主要以房产为纳税对象。在众多国家中，房产税均被列为地方税种，且对地方政府收入的贡献度较大，为地方的社会建设发挥了很大作用。从《房产税暂行条例》出台算起，今年是我国征收房产税的第28年。与西方发达国家相比，我国房产税制度起步晚、发展慢，尚处在摸索阶段，所以借鉴国外的先进经验是很有必要的。

4.1美国房产税税制经验借鉴

美国的财税制度拥有较为完整的体系。其中房产税制度更是历经了超过两百年的

发展与完善，在世界上是非常具有借鉴意义的。“目前，美国的房产税收入大约占其各州财政收入的百分之三十，是其各州财政收入的稳定来源[13]”。

在美国房产税制度的历史发展中，也曾出现过一系列的问题，比如政府的财政收入过度依赖房产税收入、居民税负过重、征收效率低下等。但是美国却通过一系列的改革措施，使得房产税成为地方主要税种的同时，保证了税收的效率与公平，很好地发挥了调节贫富差距的作用，并将房产税征收带来的财政收入很好的用于地方公共项目的建设[14]。

本文结合美国的房产税制度总结以下几点经验： 第一，税制结构具有“宽税基少税种”的特点。

在美国，不动产税占财产税的比重非常大，因此，其财产税可近似地理解为我国的房产税。美国的土地是私有制，因此美国房产税的征税对象是包括农村在内的所有房屋、土地及地面附着物。“在美国，如果房屋用于宗教或者慈善等公共用途的话，可以免于缴纳房产税，除此之外要按规定缴纳[15]”。而我国除了改革试点城市对二套房及以上居民个人住房征税以外，其他地方仅对生产经营用房征税，从税基上就比美国窄了许多。美国的宽税基政策就是对地方财政收入的保障。其房产税制度主要针对房产的保有环节，而且在保有环节不征收别的税种。而我国在保有环节征收的税种就非常多了，比如营业税、所得税、印花税等等。少税种还有利于避免重复征税。

第二，税率更加灵活。

美国的房产税实行单一税率，地方政府可以根据下一年度的财政收支状况自行确定。其确定的依据是下一年度的需要由房产税承担的政府开支以及当地房屋的总计税价值。比如，A地地方政府需要房产税承担政府开支为1亿元，而房屋的总体计税价

[13][14]

宣志欣，《房产税的功能、定位与制度设计》，（《法制与社会》2013年6月）。 History of Property Taxes in the United States[EB/OL],2013.03.15 [15]

吴彤珺，《中美房产税的比较与启示》，（《贵州师范大学学报》（社会科学版）2013年02期）。

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值为100亿元，则下一年度房产税率为1%（1/100*100%=1%）。按照该种制度，“房产税税率在美国大多在1.50%左右，其波动一般不会超出0.80%到3.00%的范围[16]”。这种政策的好处在于各地方政府可以根据自己的经济发展状况以及财政收支情况较为科学地制定税率，也因为是以支定收，所以更能保证征税收入的充分利用。不仅如此，美国的房产税税制设计甚至还考虑到婚姻状况、地理位置等因素。我国的房产税率除了改革地区以外，全国都执行房产余值的1.2%和房屋租金收入的12%的统一税率。然而我国东中西三部经济发展差距较大，各省也有着不同的具体情况，所以我认为我国可借鉴美国政府的做法，在统一的框架下给予各地方政府在一定范围内制定符合自身实际情况的税制的权利。

第三，计税依据采用评估价值，且多种评估方式并存。

房产自身的价值加上土地的价值共同构成了美国的房产价值。美国政府在对房产

价值的评估体系中，根据其用途和性质的区别将房产分为了三个大类，并根据各类房产的特点制定了相应的评估方法。

第一类房产是大型公共建筑类，比如医院、图书馆、学校、体育馆等建筑。对于这一类房产，通常采用成本核算法。在该种方法下，房地产的价值通过原始建造成本和当前折旧情况综合评估得出。该类建筑本身具有公益性质，采用成本核算法有利于其降低纳税负担。

第二类房产是住宅类。对于这一类房产，适宜采用市场比较法。在该种方法下，被评估的房产价值将通过与类似房地产价值的市场价值进行综合比较分析得出，比如房屋楼层、小区环境、交通状况等因素。将相似楼盘已有数据作为参考依据能够大大提高税收效率，节省税收成本。

第三类房产是商用、出租类。对于这一类房产，通常采用收入分析法。在该种方法下，房产价值将根据租金收入情况并结合投资回报率来测算得出。此方法充分结合了房产的经营性质。

以上三种方法并不相互排斥，也可同时使用。相比我国从价计征或从租计征的方式，美国采用的评估方式虽更加合理但也加大了相应的征管成本。因此，美国引入了计算机辅助评估系统CAMA和GIS参与评估工作，大大提高了工作效率。如果我国今后以评估价值取代现有的僵化计税依据，也可引入第三方评估机构以减轻政府的工作压力。

第四，拥有多种减免优惠政策。

美国房产税的征收范围广泛，为了不对公益事业、老弱病残以及低收入群体等造成过重的经济负担，美国政府也制定了一系列的税收优惠减免措施。美国的州政府以及部分地方政府享有制定税收优惠减免政策的权力。

[16]

李连凯，《美日韩三国房产税征收方法对我国的启示》，2013年。

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美国的公路、公园以及政府用房等免于缴纳房产税。对于居民住房的减免，跟中国类似，是根据拥有住房数量来区分的。居民购买首套房免缴房产税，而后随着房产数量增加征税比例也随之升高。

优惠减免政策中的延期纳税政策是一种人性化设计。该种政策的适用范围限于老人、残疾人等低收入群体。它并不是免去纳税人的纳税义务，而更像是政府发放的一种低息或免息的贷款。此项政策不同于其他减免措施，它并不会增加政府的额外负担，同时也给了纳税人资金周转时间，值得我国参考、借鉴。

4.2其他发达国家及部分发展中国家经验借鉴

在日本和韩国两个亚洲经济最为发达的国家里，房产税收入全部归地方政府所有，并主要用于义务教育、改善环境等公共事业，因此调动了纳税人的积极性。我国应继续坚持将房产税作为地方税，以补充地方政府财政收入。除此以外，两国的房产税征税范围非常广。同时，为了避免对低收入群体造成额外经济负担，还制定了一系列的优惠减免政策。与中国除改革试点城市以外一成不变的税率相比，韩国的税率更具灵活性。“其中农田的税率仅为0.07%，而高尔夫球场等奢侈场所的税率为4%[17]”，这种累进制的税率安排更有利于调节社会财富分配。

印度是世界上仅次于我国的第二大发展中国家，同样亟需解决社会贫富差距的问题，与我国的国情相似。其房产税制度设计值得我们借鉴。在印度，房产税被称为“房屋税”。印度的地方政府主要针对个人居住用房并以房屋和土地为依据征税。其计税依据的选择也较灵活，非经营用的房屋以其建造成本为依据测算。同时，国家机关用地和尚未利用的空地免于缴纳。我认为印度房产税最大的特点在于城市和农村的房屋均要征税，其中针对农村实行单一税率，对城市则根据房屋价值采用累进税率。另外还有澳大利亚、加拿大等国也对农村房屋征税。如果参照这一模式将起到扩充我国房产税税基的作用。

房产税在印度尼西亚是由中央政府来征收的，按照规定大多以房屋或者土地的市价为计税依据。英国、德国等国家为了能客观、合理评估房地产的市价，特别设立了相应的资产评估机构，并配备有评估师等专业人员，以使评估结果准确、工作高效。评估房屋市场价值的工作量巨大是我国的房地产计税依据尚未采用其市场价值的原因之一。因此，我们可以参照其他国家专门设立房地产评估机构或者委托第三方机构来完成这一工作。同时，英国的地方政府下一年度需要征收的房产税额是根据财政预算状况预先确定的。

[17]

彭志华，《美韩两国调控房价的经济政策对我国的启示》，（《涉外税务》2011）。

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当前我国房产税税制存在的问题及改革对策

第5章 我国房产税税制的改革对策

5.1 推进我国房产税立法，完善房产税法律体系

当前，我国房产税法律体系是由20世纪80年代发布的《房产税暂行条例》和上海、重庆两地的房产税暂行办法构成的。前者年代久远，后者的地方性法规在对个人住房征收房产税的问题上甚至与《暂行条例》中“个人住房免征房产税”的规定相违背。这一情况反映出我国房产税相应的法律架构还不够严谨和完整。我认为如果地方政府确有制定税收办法的权利，就应当在更高层次的法律层级中予以明确，那么现行的《房产税暂行条例》就应当先行修订。

“根据税收法定原则，有关税收的所有基本和一般事项，应当以法律形式明确规定，并不得授权行政机关或由行政机关自行决定[18]”。而当前国家最高行政机关颁布的暂行条例和地方政府颁布的暂行办法均不能与法律相提并论，更不能代替应由法律扮演的角色。在今年3月召开的两会上，财政部部长楼继伟表示将会加快房产税的立法进程。因此，我国全国人大及其常委会应尽快推动房产税的法制建设进程，以法律的形式出台我国的房产税法，为我国房产税征收工作提供坚实的法律基础，以彰显税收的严肃与权威。

5.2扩大税基，并与优惠减免政策相结合

与其他国家尤其与欧美国家相比，我国的房产税收入相对和绝对的数目都相对偏小。我国要想房产税收入有所增加，就应当扩充税基并辅之以相应的优惠减免政策。

首先，扩大房产税税基。

第一，我国应当考虑将农村地区房产纳入房产税征税范围。1986年制定的房产税暂行条例是考虑到农村地区经济贫困、农村居民居住条件恶劣而未将农村地区房产纳入征税范围。现在随着经济社会的进步，我国农村地区居民的居住环境大为改善。甚至某些经济发达地区的农村住房质量和居住环境并不亚于城市。而且当下我国正在推动城镇化进程，现在的农村地区也会逐渐融入城市。将农村地区纳入征收范围也体现了税收公平原则。因此，现在有必要考虑将农村地区纳入征税范围。值得注意的是，我国东西部农村之间差距较大。因此要根据农村与城市发展状况的区别，公平、合理地制定纳税政策。同时，农村住房集中度远低于城市，因此在制定征收政策时必须充分考虑税收征管成本的因素科学制定税收政策。

第二，扩大居民个人住房征收范围。我国的房地产市场经历了高速的扩张期，逐

[18]

沈加佳，《现行房产税制度浅析及改革的几点建议》，（《兵团党校学报》2013年第1期）。

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渐趋于成熟和稳定。为此，我国应将房产税的征收重点转向保有量巨大的存量房上来。只有通过对个人居民住房开征房产税，才能有效遏制房产市场投机及投资性需求，才能让拥有多套住房者承担更高的税负，才能释放出一定量的被囤积的个人住房以增加住房供应量。同时，制定的税收政策不能打击居民的刚性需求和改善性需求。本文不建议采取以住房套数为唯一征收依据的政策。例如，甲一家3口居住在150平米的价值200万元的住房，而乙家5口人分别居住在80平米和50平米总价值160万元的住房。乙无论是住房价值还是人均住房面积都小于甲，但乙因为二套房则会承担更高的税负，这样便无法体现税收公平，也无法起到调节贫富差距的作用。因此，税收的制定必须结合家庭住房数量、住房价值以及人均住房面积等因素综合考虑。

同时，制定科学的优惠减免政策。

扩大税基的根本目标是使得税收总额有所增长，而不是增加每一个纳税个体的纳税负担。因此，在扩大税基的同时必须与之匹配相应的优惠减免措施，以避免加重老弱病残及低收入群体的经济负担。

农村方面：随着我国经济的发展，将农村地区纳入征税范围是大势所趋，但是具体征收时切不可“一刀切”。本文建议应根据农村地区的经济发展状况，将经济发展滞后的农村地区列入暂免征收对象。同时，对农村房屋及土地的计税依据不宜采用市场价值而应采用历史成本价值，以减轻其纳税负担。

个人住房方面：本文建议在全国范围内将个人住房纳入征税对象，但是税收不应该打击居民对住房的刚性及改善性需求。在此，不妨参照个税“起征点”的模式，对未超过一定数量、一定价值、一定人均住房面积的房屋免于征收。

除了纳税空间上的优惠政策以外，还可以辅之纳税时间上的优惠。我国可以对老弱病残及低收入群体采取“纳税延时政策”。即纳税人可以支付较少利息甚至免息申请延长支付期限，相当于纳税人获得了政府提供的低息或免息贷款。这一政策有助于纳税人的资金周转。

5.3 打破房产税税率僵化，科学制定税率

我国的房产税税率已经执行了30多年，全国大一统的税率已不能适应我国的经济发展现状。参照部分发达国家的房产税税制设计的经验，结合我国的具体国情，我认为应从以下三个方面打破房产税税率的僵化。

第一，打破区域间的税率僵化。我国东中西部以及省域经济的发展存在着较大的差距。如果按照统一的税率征收，很难起到税收的调节社会财富分配、缩小贫富差距的作用。我认为应在适度的范围内，按照一定比例上浮发达地区的房产税税率，同时下调经济欠发达的房产税税率，并随着发展状况的变化进行动态调整。

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第二，打破同一区域时间上的税率僵化。税率不应该一经设定就保持不变，尤其如我国保持近30年不变是不合理的。税收应当发挥调节经济运行、充当财政收入来源的功能。首先，我认为应当从法律的角度赋予各省自主确定房产税税率的权利。各省的房产税税率可根据下一年度的政府预算及经济运行情况推算得出。但由于我国目前房产税收入基数过小，改革须循序渐进。

第三，打破不同价值房产间的税率僵化。我国对居民住房均采用1.2%的税率，但居民的住房也有三六九等的档次之分。我认为应当借鉴重庆和上海的改革经验，根据住房的档次设定不同的税率。高档房屋承担更高的税率，而普通住房使用一般税率。 值得注意的是，房产税的改革并非一朝一夕之功夫。在赋予房产税率灵活性的同时，应避免其变动过于剧烈和频繁，以体现税收的稳定性和严肃性。

5.4 以评估价值作为计税依据

世界上多数国家均采用评估价值作为房产税的计税依据，因为评估价值更能体现经济发展变化下的房屋的动态价值。从价计征的房产在我国现行的房产税政策中是把扣除一定比例后的余值作为计税依据。在我国经济高速发展的背景下，以不变的房产余值为计税依据，征税收入实际在相对的逐年减少。对于不同类别的房产应按照不同的评估原则进行评估。公共建筑类房屋因其公益性质，宜采用历史成本原则；居民自住用房因其具有财产性质，宜采用市场价值原则，但考虑到农村居民收入偏低，农村房屋可采用历史成本原则；商业用房因其具有盈利性，应以租金收入或投资回报进行价值评估。

采取评估价值取代现有计税依据，必然带来更大的工作量和更高的税收征管成本。因此，本文建议将评估工作委托给独立于国家机关的第三方专业机构。原因有三：第一，有助于减轻政府部门的工作量；第二，第三方机构因其独立性可以给出更为客观可信的评估结果；第三，专业的评估机构可利用其专业技术优势降低评估成本。

5.5简化房产类相关税费，促进房产税收入正常增长

我国的房地产从“开发”到“交易”再到“保有”三个环节中需要缴纳的房产类相关税种多达12个[19]，种类繁多的税种再加上各种行政事业收费无形中推高了房价。如何简化房产类相关税费、实行统一规范的税费征收已经在政府及学界中研讨了多年。2003年10月，“物业税”的概念首次在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》里被提出，该决定同时建议相应地取消有关税费。

[19]

分别有：土地增值税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加、耕地占用税、契税、印花税、城镇土地使用税、企业所得税、个人所得税、房产税。

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首先，合并与取消有关税费。对于有重复征收的税费予以取消，对于可合并征收的项目予以合并。例如，保有环节中城镇土地使用税可以整合至房产税中。另外，交易环节的登记费、过户费以及印花税等同样可以合并。同时，交易环节的城建税及教育费附加可以取消。

其次，改变部分额度较大税种的征收方式。比如，有学者提出将某些一次性收取的税费转变为房产保有期间每年征收。以城镇土地使用税为例，其费用约占房屋总价的30%，如果按照我国城市土地70年使用年限每年缴纳，那么购房者的经济负担将大为减轻。

5.6加强房产税税收征管

除了制度层面的改革，如何有效地按照既定制度保障国家的财政收入、维护税收工作的权威显得同等重要。一项好的政策只有通过不折不扣的落实执行，才能取得良好的效果。我认为应从以下两方面加强我国房产税税收征管。

第一，构建全国联网的不动产登记制度。我国尚未建立起全国联网的不动产登记制度，所以不能进行统一的信息化管理。国务院计划在2015年底实现全国设区的市个人住房信息联网。而一旦实现全国联网，将有效打击跨地区购房者拥有多套住房的偷、漏税行为，也将有效打击房地产市场的投资、投机行为。

第二，加大税收工作的科技投入。将科技力量运用于税收工作可以节省人力资源、降低税收征管成本。例如，美国在房产税的征管工作中大量借助计算机辅评系统（Centralized Automatic Message Accounting）和地学信息系统（Geographic Information System），这些科技的运用使得税收工作准确且高效。

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当前我国房产税税制存在的问题及改革对策

结 语

房产税税制改革是我国讨论多年的热点问题，近年来不乏有学者就其提出相关政

策建议，更有上海和重庆两地率先拉开房产税的改革大幕，这说明我国的房产税改革已经到了十分迫切的地步。一方面，《房产税暂行条例》年代久远，已经不再适应当前的社会经济发展状况。另一方面，过高的房价和地方政府陷入“土地财政”的窘境都迫使我们从制度层面重新思考房产税。本文兼顾上海、重庆两地对我国现行税制进行了较为全面的分析。同时，本文也总结了国外尤其是西方发达国家在房产税税制建设方面的先进经验。最后，提出了相应的改革对策。我们期待在不久的将来房产税能够真正发挥调节收入分配和社会资源配置的作用，未来的房产税改革也将朝着成为地方主要税种的方向稳步行进。

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参考文献

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