电子政务中的信息整合

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第一章 引 言

本章作为论文的开始，论述了本论文的研究背景、研究意义以及论文安排等内容。

1.1 课题研究的背景

发轫于二战之后、初步形成于20世纪90年代的全球规模性信息时代在短短十年间创造的生产力，不得不令世人刮目相看。初见端倪的知识经济及信息经济辉煌得益于微电子技术、计算机技术、IT、互联网及电子商务，然而作为人类社会上层建筑国家政府部门如果全面实行政务电子化，由传统政府形式转型为电子政府，无疑会使社会生产力在21世纪的信息时代中如虎添翼，迅猛的创造出更加伟大的人类辉煌。

因此，早在1993年，美国前总统克林顿和他的搭档戈尔便首倡电子政务。尤其最近几年，虽然纳斯达克的狂风席卷了．com公司、电子商务也频频告急，但电子政务却一直在轰轰烈烈地蓬勃发展。因为电子政务虽然不能提供什么赢利模式，却可以提高办公效率、降低办公成本、增加政府透明度，推进廉政、勤政建设，政府可以利用信息化手段更好地为公众服务，方便公民与政府打交道，所以它早已赢得了世界各国政府的青睐。

电子政务，就是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。

“电子政务”被列为全球各国积极提倡的“信息高速公路”的五大应用领域中的第一位，当前，世界上许多国家都正在为构建电子政府、实施电子政务而争分夺秒。在信息化程度较高的发达国家正不遗余力地开展电子政务和构建电子政府的今天，在国人对信息社会、数字经济、信息技术、新经济等时髦词汇以及电子商务这种崭新商务交易形式开始了解并逐渐接受之际，我们着实感受到了在中国全面推行电子政务、建设电子政府的紧迫性，感受到了开展这方面学术研究的重要性和必要性。

我国的电子政务建设虽然起步较晚，但同样是发展迅速。电子政务的建设可分为网络设施建设、信息资源建设、应用建设三个阶段，经过几年的尝试和探索，中国很多各级政府已经基本实现了无纸化办公、网络化办公。第一阶段中国电子政务的重心集中在政府专网的建设上，现在纵向网和跨部门网络建设继续呈快速发展之势，业务数字化、网络化建设也取得

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了令人满意的成绩。目前中央和省级政府普遍开通了局域网，部分地市县政府信息网络建设也取得了重大进展。例如在我国城市信息化及电子政务发展较快的上海，率先于全国提出“信息港”概念，于1996年正式启动“上海信息港”工程，经过四年时间的不懈努力，上海现已提前一年实现信息港建设的阶段性计划——“1520工程”，即建成了1个网络平台框架（ATM宽带信息主干网络）、5项骨干工程（上海信息交互网、上海国际经贸电子数据交换网、上海社会保障网、上海社区服务网、上海金卡与收款系统），以及20个重点信息应用系统项目（行政决策服务、城市规划、财政税务、工商管理、就业培训、人才培养引进及公共信息服务等）。作为2000年上海市一号重大建设工程的“信息港主体工程”（集约化信息管线工程、宽带网络建设工程、宽带信息交互中心建设、超级计算中心建设以及包括政府网上办公、智能小区、远程教育、远程医疗、电子商务平台等应用工程项目）已经完成，由此形成了一个国际出口带宽总容量达到1000兆以上，信息主干网传输和交换速率分别达到2500兆和4万兆的国际先进的宽带、高速率、大容量的信息网络平台。

以上这些实践既为中国在新世纪里全面推进电子政务奠定了坚实的基础，同时也为未来的电子政务建设积累了宝贵的经验和教训。进入新世纪以来，不少政府机构在成功地完成了政府上网工程后，开始将信息化建设的重点转移到更全面的电子政务建设上，而进行更全面的电子政务建设的基础就是政务信息资源的建设与整合。

电子政务的发展之所以受到世界各国政治家的重视，一方面是因为政府是全社会中最大的信息技术的用户，有效地利用信息技术，可以极大地提高政府业务的有效性、效率和劳动生产率，建立一个更加勤政、廉政、精简和具有竞争力的政府；另一方面也是因为信息技术确实向各级政府提供了一个极好的机会来建立一个能够更好地为居民和企业服务的政府，能够使人民更好地参与各项决策活动的政府，从而在整体上促进全社会政治、经济和社会的进步；除此之外还有一个很重要的方面就是政府作为社会的管理与服务部门，掌握着大多数社会信息资源，是全社会中最大的信息拥有者和处理者，政府部门制定标准和法规，并对信息进行加工、存储，向社会提供更多的信息和服务，以促进经济和社会的可持续发展。因此，国内外已经非常重视对电子政务中涉及的信息资源的建设与整合问题进行研究。

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1.2 课题研究的意义

20世纪90年代信息技术的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，使电子政务的发展成为当代信息化的最重要的领域之一。甚至应该说，政府信息化是整个社会信息化的基础。根据联合国教科丈组织对62个国家(39个发展中国家，23个发达国家)所进行的调查，89％的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。事实上，电子政务已经迅速地列入了所有工业化国家的政治日程。

在我国现阶段的电子政务建设中，合理有效地开发和利用信息资源是其核心内容。电子政务涵盖工商、税务、财政、审计、行政等等几乎所有政府相关机构。可以说，中国有多少政府机构，电子政务的“版图”就有多大。这些机构、部门的信息资源数量非常巨大，包括经济信息、产业信息、农业综合信息、能源信息、科技信息、交通信息、人才资源、地方法规、政策管理、教育科研、医疗卫生及各种文化资源，这些信息资源都是办公与决策的要素。而这些信息的采集、加工、整合、存贮和利用的有效性就是电子政务的核心。电子政务的目的就是最终实现这些政务信息在政府内部、政府部门间、政府与企业间、政府与大众间的自动化交换和处理，从而提高政府的办事效率。

但是长期以来，我国政府部门掌握着社会资源中80％有价值的信息以及3000多个信息数据库，由于政府各职能部门对信息资源的垄断和封闭，其中大部分信息资源没有被政府加以充分开发和有效利用，大部分数据库也都还是死库，没有在市场流动中发挥出应有的增值作用。这种尴尬局面导致国家的信息市场长期处于混沌状态，垃圾信息、失真信息随处可以见到，政府部门的职能无法得以正常行使，企业与个人也无法通过正规渠道获取所需要的各项信息与服务，从而给整个社会的经济效益带来巨大的损失，大大阻碍了电子政务的发展。

一个政府的水平高低在很大程度上依赖其信息技术和信息化的发展程度。但是，随着信息技术的发展，人们信息意识的提高以及对信息深层次的迫切需要，从过去旧的管理体制和机制中建立起来的政务信息系统越来越难以满足人们的需要，网络、系统重复，系统条块分割，阻碍了信息共享及其功能的进一步的发挥的矛盾日显突出，这对于21世纪我国各级政府的建设无疑是一个严峻的考验，这一切使得信息整合已经成为信息建设中的战略问题之一，成为不可回避的亟待解决的现实问题。

因此，对电子政务中的信息资源的建设与整合进行研究，建设和发行政务数据库，整合政务信息资源，重视对信息资源的不断开发、更新和维护，将有助于打破各级政府和部门对

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信息的垄断和封闭，推动政府资源对社会的开放，使之发挥巨大的社会效益和经济效益，具有重要的理论意义和实际应用价值。本论文将从技术和管理两个角度进行电子政务中的信息整合研究，以期通过本论文的研究，为政务信息资源的研究开发提供总体思路，为政务信息资源的整合提供参考。

1.3 论文的安排

本论文鉴于电子政务网络建设已取得的成果，根据我国政府信息资源建设现状和世界信息化发展的趋势，利用组织管理和系统的最新思想、最先进的IT技术，对我国电子政务中信息资源的建设与整合存在的问题进行研究分析，以信息资源的共享和集成为基本出发点，整合政府各部门各系统的信息资源，从而形成一个互通有无、互相补充、方便用户的信息资源共享体系结构。根据以上思路，论文组织编排如下：

第一章 引言

阐述课题研究的背景、研究意义以及论文的组织安排 第二章 电子政务及政务信息资源建设的研究现状

简单介绍了电子政务概念、意义及总体框架和运作模式；政务信息资源整合国内外现状及问题分析；我国政务信息资源建设的相关理论。

第三章 电子政务中信息整合的管理体系结构研究

本章融合政府管理模式的最新思想，在电子政务运作的基础上，进行政府流程再造，构筑一体化的电子政务系统，并提出电子政务信息整合的组织架构。

第四章 电子政务中信息资源整合的研究

电子政务中信息整合的模式研究：对政府公共信息资源进行整合的一些模式进行研究。 电子政务中信息整合的原则研究：信息整合的原则是政务信息资源整合的坚持的法则，是电子政务中信息整合成功实现的重要保证。在对政府公共信息进行整合的过程中，应遵循的一些原则。

如何实现面向信息的整合：介绍了如何实现面向信息的整合—信息共享的几种关键技术：元数据技术、GILS 技术、Clearinghouse 技术、Shared Subject （Topic）Tree 技术。

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电子政务中公共共享数据库规划研究：公共共享数据库是系统中各子系统共享信息的桥梁。本论文将对电子政务系统中的关键的公共数据需求、对政府部门间，政府和企业，政府和社会的共享数据需求进行分析，提出政府关键公共共享数据库的规划框架和总体构架。

第五章 实证研究

以上海市社会保障卡项目为例，说明如何理解政务信息资源的整合。 第六章 总结与展望 总结全文并提出展望

本文的整体框架可以用下图1-1来表示，其中论文的第三、四、五章是全文的重点。

第二章 第三章 第四章

第一章 课题研究的背景 政务信息资源建设的现状研究 电子政务中信息整合的管理体系结构 电子政务中信息整合的研究

第五章

实 证 研 究 第六章 总结与展望 第四章 信息整合的模式 信息整合的原则 如何实现面向信息的整合 公共共享数据库规划研究

图1-1 全文的整体框架

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第二章 电子政务及政务信息资源建设的

现状研究

本章简单介绍了电子政务概念、意义及总体框架和运作模式；政务信息资源整合国内外现状及问题分析；我国政务信息资源建设的相关理论。分析了我国政务信息资源建设中存在的问题，并介绍了信息集成这一具有重要指导意义的关键技术。

2.1 电子政务

顺应经济全球化和全球信息化的发展潮流，政府在倾力推动全社会信息化的同时，加强自身的信息化建设也显得尤为迫切。电子政务作为现代信息技术中最重要、最普遍的应用领域，受到发达国家和不发达国家的关注。根据联合国经济与社会理事会的统计数字，在接受调查的联合国成员国中，89％的国家在采取行动发展电子政务。

2001年3月15日，以E-Government为主题的第三届全球论坛在意大利的那不勒斯举 行，来自122个国家利联合国等15个国际组织的多达900余名代表与会，会场的热烈气氛与到会人员的规模，俨然一场有关政务革命的“奥运盛会”??；同样，2002年6月在上海举行的第三届亚太地区城市信息化高级论坛以“消除数字鸿沟——电子政务与城市信息化”为主题，共商电子政务发展大计。

美国前总统克林顿利前副总统戈尔早在1993年便首倡E-Government。戈尔继发动“绩效考察运动”之后，于1996年授命发动“重塑政府计划”。该计划在2000年克林顿总统即将离任的前夕为其赢得了当午的“政府创新人奖”。戈尔在后来参与美国总统竞选的过程中， 将E-Govemment当作自己拉选民最具号召力的口号之一，声称要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网，使美国民众能够充分获取联邦政府掌握的各种信息。布什总统更是将其积极推进，加速建设。

据美国德勤研究公司2000年公布的权威研究数字表明，英国在建设E-Government方面己领先于美、法、加拿人等250个国家利地区的政府机构，居世界前列。英国目前已有60％的政府机构在互联网上开通或正在建设其服务网站，而其他国家这一比例最高仅为53％。其中，居于前列的包括加拿大为40％；澳大利亚为34％：美国则为31％。世界各国在构建“e政府”的竞争中，纷纷提出各国的计划时间表，如：欧盟政府首脑会议要求所有成员国应该在2003年前确保能将主要的公共服务推向互联网、英国政府计划到2005年建成电子政

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府、日本政府计划到2003年建成“电子政府”、新加坡计划在2003年建成电子政府等。

我国政府高度重视电子政务建设。朱绍基总理指出，政府行政管理信息网络化是一场深刻的革命，势在必行。并在2002年2月27日举办的科技知识讲座上再次强凋指出：要加快电子政务建设，提高现代化管理水平。2001年12月，重新组建的国家信息化领导小组第一次会议决定，把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点，实行政府先行，带动国民经济和社会信息化。

20世纪90年代初以来，相继建设的“金关”、“金税”等一批“金”字工程已取得显著成效；1999年的政府上网工程促进了政府信息化建设。北京、上海等城市已提出要在2005年实现电子政务，并在大力推进。

2.1.1 电子政务的概念及意义

一、电子政务的由来

电子政务的概念是随着信息技术的发展在政府管理中的应用程度而不断变化和扩展的。在20世纪70—80年代，人们提出办公自动化，其主要是利用信息和通讯技术，处理办公室内部业务，偏重文字片是及文件的制作、传送和贮存。从80年代以后，管理信息系统又成为人们关注的焦点，重点是支持决策是满足政府管理职能对适时、准确、相关信息的需求，是政府部门内部的信息集成。直到90年代后期，随着国际互联网技术的发展和在政府管理中应用的深入，人们才提出电子政府或网络化政府这一概念，这是国际上通行的概念，但在我国大多数人称之为电子政务（鉴于此，本文化文采用“电子政务”一词）。目前，政府信息化正进入电子政务的高级阶段，如图2-1所示。

图2-1 政府信息化发展过程

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二、电子政务的概念

所谓电子政务，就是指政府（这里泛指政府、党委、人大、政协、和司法监察以及委托管理等城市各级政务部门）在管理和服务中有效利用现代信息和通讯技术，建立政府与企业和公众（指个人或社会群体、社会组织）间的互动系统，不仅实现政府办公自动化、决策科学化、信息网络和资源共享化，使政府的各项监管工作更加严密、有效，而且以更有效率的行政流程为企业和公众提供更加便捷、高效、公平、公正的服务，把政府建设成为廉洁、勤政、务实、高效和高服务品质的政府。

作者认为有必要强调指出：当人们在强调政务信息化的同时，同样需要对政府机构自身 内部管理的信息化，即财务、人事工劳、物资采购等后勤保障系统的信息化建设引起足够的 重视，并积极加以实施。

三、电子政务的意义

电子政务的发展主要取决于以下两个方面的需求：一方面，政府的信息化将为全社会的信息化发挥重要的引导和表率作用；另一方面，一个信息化的政府才能在信息化程度日益提高的社会中履行有效的政府职能。电子政务是政府管理和服务的创新，是一种新的政府管理和服务模式。推进电子政务建设，对于提高国民经济总体素质，提高现代化管理水平，加强政府监管，提高行政效率，开展反腐倡廉等都具有重要意义。

1）提高政府的决策理性和公共政策的品质。政府运用信息技术获取和掌握国家政治、经济、社会发展诸领域准确、可靠的信息，做出理性的判断、制定正确的决策及采取必要的行动，进而提升政府决策利公共政策的水准和质量。

2）促进政府重组，节约行政成本，提高政府效率。政务信息化，必将对政府组织结构利运作方式发生变革冲击；利用信息网络技术，打破地域、层级、部门的限制，使传统的科层组织朝着网络组织方向发展，促使政府组织和职能的整合；使行政流程更加简明、畅通；节约了人力、物力和财力资源：同时山原来按部门串行办公转变为多部门并行办公，加强政府业务，电脑化、网络化，从而提高政府管理的效率、效能。

3）形成政府与企业、公众之间的互动回应机制，提高政府的反应能力和社会回应力。通过建立跨越政府机关、企业与民众之间的互动机制，政府为公民提供24小时每周7天的全天候的政府服务，公民可以随时随地获得政府的信息与服务，而政府亦可及时了解民众的

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合理需求，从而促使政府更有问应力和责任性。

4）公开政府信息，实现开放政府。信息公开是民主政治的基础，也是开放政府的根本。经由网络系统，政府信息除个人隐私、商业秘密、国家机密等不宜公开外，依其性质向社会、组织、企业公开使用，不仅可以促使政府信息增值利用，更为重要的是，便于社会大众、新闻媒体监督政府施政，起到透明和公开的作用。

正是由于电子政务只有如此重大价值和作用，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化、全面信息共享，构筑电子政府已经成为世界范田内政府再造的新趋势。

2.1.2 电子政务的总体框架

电子政务不仅包括为政府服务的网络软、硬件设施、网站，更主要的应当包括政府内部的办公自动化系统，电子工商、电子税务等—系列应用子系统利决策支持系统。这些应用系统在物理上分布于各个政府机关及其职能机构中，在逻辑功能上实现有机地集成以共同完成政府的管理和服务功能。电子政务的总体框架如图2-2所示，其简化模型如图2-3所示。

图2-2 电子政务的总体框架

图2-3 电子政务简化模型

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一、基于Internet/Intranet/Extranet的政务网络

安全可靠的网络环境是电子政府赖以存在的基础，高速、宽带城域专用网络（称之为政务网或公务网）是电子政务重要的通讯基础设施，Internet/Intranet/Extrnet技术是电子政府重要的技术支撑。基于国际互联网Internet，政府可以广泛地获取信息、发布信息、宣传有关的方针政策，提高政府工作的透明度；基于稳定、安全、高效的各级政府机关及其职能机构的内部网络Intranet，不仅可以满足其内部办公要求，而且可以将内部文件及资料通过适当的安全措施，不受时间地点的限制及时提供给有关人员查询使用，进行双向沟通；基于各级政府机关及其职能机构内部网之间的网中网（Extranet），为各级政府机关及其职能机构之间、政府与民众之间实现资源共享信息交流提供了一个信息共享安全区域。实现多部门联合办公，如区工商局与市工商局之间、区工商局与政府之间可以通过Extranet进行信息交换，并进行处理公务。如图2-4所示。

图2-4 Internet/Intranet/Extrnet的网络环境

二、基于电子认证机制和信息安全稽核之上的电子政务

按应用类型可分为政务管理信息系统、政务决策支持系统和信息交流服务系统三大类。 ①政务管理信息系统：这是一类服务于政府日常行政管理的信息系统。它以数据库开发利应用系统建设为核心，促进信息资源共享，实现无纸化办公和网上协同办公，不仅提高政务系统的整合度，而且通过网络化手段，以公众为导向提供便民服务。如：

·电子公文系统：在“电子签章”等技术的支持下实现公文拟定及签发过程中跨处室、

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跨岗位、跨层面的无纸化流转和全过程控制

·电子会议系统：通过利用影像和多媒体技术，使与会人员可以直观地获得生动形象的文字、图像和声音等信息，从而对所讨论的问题、决策的事项进行全面深入的分析研究，作出正确的决策。

·电子采购和招投标系统：实现网上信息发布，咨询和招投标：开在电子商务的安全环境下实现政府以电子化方式与供应而进行采购、交易及支付处理作业。

·电子税务系统：不仅实现对纳税人口工商登记之日起到终结经营活动正全过程的税收征管，而且还应通过网络或其它渠道提供电子化表格，为人们提供足不出户就可以从网络上中报纳税的途径。

②政务决策支持系统（DSS）：这是一类基于现代信息技术，融管理科学、行为科学、运筹学、人工智能和专家系统等理论、方法和工具于一体，辅助政府各级领导进行科学决策的应用系统，是电子政务中一项不可或缺的系统。一般说来，面向政府部门的决策支持系统大致可分为支持战略规划问题研究的DSS（如基于G1S技术的城市交通规划的DSS）、支持特定的管理决策的DSS（如用来解决资源分配问题的DSS）和直接面向政策的制定、实施和评估的DSS（如面向高新技术产业开发区政策分析的DSS）三类。可以预见，伴随着群组决策支持系统（GDSS）、分布式决策支持系统（DDSS）、智能决策支持系统（1DSS）、决策支持中心利智能型、交互型、集成化决策支持系统（I3DSS）等新一代DSS的研究新进展，将会进一步为领导决策提供更为先进和快捷的支持服务。

③信息交流和服务系统：这是一类政府与政府、企业、公众互动的应用系统。一般包括以下几个方面的内容：

·便民服务电子窗口：这是政府为方便公众信息查询和服务申办、延伸政府服务地点及延长服务时间（24小时*7天／周）而把不同的信息及服务加以集成而形成的一种创新型服务措施。它将政府部门的行政审批、登记注册、行政备案、年度检验、报税和交税、户籍管理等涉及社会公共事务的行政行为网络化，不仅提高政府办事效率和公共服务透明度，而且公众通过电脑、电话、传真或公用信息服务站等不同的信息设施，可以随时随地获得所需的信息及服务，免除在不同的政府部门往返奔波之苦。

·电子信箱：建立政府的电子邮刊：系统并提供电子目录服务，以增进政府之间及政

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府与民众之间的沟通效率。

·信息资源库：通过建立和完善政府信息资源公开制度，建立政务信息、政策法规、经济信息、地理环境信息等各种信息资源库，公众通过Internet等渠道可方便地获取政府信息，提高全社会对公共信息资源的利用率。

·电子信息处理中心：通过设立政府论坛等形式畅通政府与民众间的意见交流渠道，以便政府可以更好地与公众进行沟通利交流，对民众的来信利意见做出及时有效地处理，推进市民网上参政议政。

2.1.3 电子政务的运作模式

与电子政务相关的行为主体主要有四个：政府（这里泛指市政府、党委、人大、政协、和司法监察以及委托管理等城市各级政务部门）、企业、社会公众和公务员。因此，电子政务的运作也主要围绕这四个行为主体展开，即包括政府与政府（G to G）之间的互动：政府与企业（G to B）：政府与社会公众（G to C）的互动：以及政府与内部公务员（G to E）的互动。如图2-5所示。

图2-5电子政务四种模式

1、政府与政府（G2G）

政府与政府之间的互动包括：城市政府首脑机关与中央和地方政府组成的部门之间、政府的各个部门之间。这个领域涉及的主要是政府内部的政务活动，包括国家和地方基础信息的采集、处理和利用，如人口信息、地理信息、资源信息等；政府之间各种业务流所需要采集和处理的信息，如计划管理、经济管理、社会经济统计、公安、国防、国家安全等：政府

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之间的通信系统，包括各种紧急情况的通报、处理和通信系统：政府内部的各种管理信息系统，如财务管理、人事管理、公文管理、资产管理、档案管理等；以及政府的决策支持系统和执行信息系统等。

2、政府与企业（C2B）

政府与企（事）业的互动主要包括：政府向企事业单位发布的各种方针、政策、法规、行政规定，政府向企事业单位颁发的各种证照等，实质上都是政府向企事业单位提供的各种公共服务。企业面向政府的活动包括：企业纳税、填报各种统计信息和报表、参加政府采购、对政府工作的意见反馈等。

3、政府与公众（G2C）

政府与公众的活动，实际上是政府面向公众所提供的服务，包括：信息服务（比如让公众知道政府的规定、办事程序等）、各种证件的管理和防伪、公共部门（如学校、医院、图书馆、公园等）的服务、医疗保险和医疗补助等福利提供。公众对政府的活动，除了包括个人应向政府缴纳的各种税款利费用，按政府要求应该填报的各种信息和表格，以及缴纳各种罚款等，更重要的是开辟居民参政、议政的渠道，使政府的各项工作得以不断地改进和完善。

4、政府与公务员（G2E）

政府通过Intranet、E-mail和能够在线管理工资、福利、预算、会计和其他功能的信息应用系统来增加与内部员工（公务员和其他政府工作人员）间的电子交互。

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2.2 国内外信息资源建设现状及问题分析

信息作为一种智力型资源，在市场经济条件下，与能源、材料并重，已成为国民经济的三大支柱之一，在当今社会经济发展中占有重要的地位。可以说，国与国、地区与地区、企业与企业之间的差距，主要表现在对信息与知识的生产、传播、使用能力的差异。

2.2.1 国外信息资源建设现状

本世纪末最为壮观的历史现象，就是世界信息化浪潮正以不可阻挡之势席卷全球，人类社会已由工业时代进入信息时代。信息高速公路和因特网使世界变成地球村。在竞争激烈的环境中，掌握信息意味着权利、机通和发展，拥有信息资源的多少将作为区分信息穷人和信息富人的标准。目前，占世界人口20％的发达国家拥有全世界信息量的80％，而占世界人口80％的发展中国家却只拥有总信息量的20％。因此，对于发展中国家来说，信息资源和知识的匮乏是发展中面临的最大国难。现简要阐述国外一些国家对信息资源的开发利用情况，以便对我国在信息资源开发利用上起到借鉴和指导作用。

美国历来重视科学技术的发展，尤其是信息技术和信息产业的发展。信息资源的开发和利用作为发展信息产业的基础和核心，作为国家信息化建设的关键和重点，更是备受关注。

早在20世纪40年代，美国政府就已十分重视信息技术的开发利用和信息产业的发展，政府通过颁布一系列的法规措施促进信息的公开化、自由化。随着社会信息化程度的不断提高，特别是进入80年代以后，由于计算机化、数据库化、网络化的发展，传统的以手工为主的信息资源逐步过渡到现代的、以电子为主的信息资源。CDROM等电子信息源以其独特的优势使得人们对信息资源的经济价值和社会价值的认识不断加深。信息资源管理，尤其是政府和企业等电子化信息的生产、传播、获取和利用逐渐被当作美国政府的一项基本国策加以推广和实施。例如1980年OMB颁布了《文书削减法》，旨在信息公开和流通政策，指导各级政府部门最大限度地开发、利用政府信息。1985年又发布了《美国联邦信息资源管理政策》，进一步改善和加强政府信息资源的开发和利用。1987年OMB又发表“电子信息收集政策指南”，加强信息资源的管理。1986年众院政府运作委员会编写了一份政策综述《联邦机构的电子化信息采集与传播》。1990年全国图书馆与信息科学委员会发表了《公共信息准则》1993年美国政府又率先制定并颁布了《美国国家信息基础设施：行动计划》(即NII计划)，这是美国政府集几十年开发利用信息资源、发展信息产业先进经验的重大战略决策。

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美国政府在NII中提出9项原则作为新时期信息资源开发战略的指导思想：(1)通过税收和法规政策，促进民间企业投资；(2)扩展“全民服务”概念，保护所有美国人的利益，让他们以负担得起的价格享用信息资源；(3)以“催化剂”的作用来促进技术创新的应用，责成政府拨款帮助民间企业开发和应用NII所需要的技术；(4)促进NII以完备、交互和用户驱动的方式进行：（5）保证信息安全和网络的可靠性：(6)，改进无线电频谱的管理，这是日趋重要的资源；(7)保护知识产权：(8)协调各级政府和其他国家的行为：(9)提供利用政府信息的机会并改善政府的采购活动。可以说多年来美国的信息业所以能一直迅速、持续发展，牢牢保持世界信息资源“超级大国”地位，其中一个重要原因是，美国政府有一套系统的、完整的信息资源开发战略。

新时期美国政府的信息资源开发主要从以下几个方面实现：（1）政府和私营企业的密切合作，保证资金投入，（2）以先进的信息技术为依托，科学的开发和有效的利用信息资源，（3）重点建设数据库资源，促进信息网络资源的开发，（4）加强信息政策法规研究，创造信息资源开发的良好环境，（5）重视人才开发，吸引外国科研人员。

欧共体国家一直比较重视信息资源的开发利用。例如，法国政府一直奉行信息自主独立的政策，重视数据库和信息网络建设以及信息的传播和利用，避免依赖别国的信息资源，同时注意保护本国的文化和国家主权。联邦德国从70年代起就开始制订有关信息工作的长远规划。在1994年第三个信息发展计划中强调了五项政策：

(1)加强和改善电子信息系统，建设高质量的数据库：(2)改善技术信息环境和经济发展条件，提高德国产品的新技术含量和国际竞争力：(3)加强信息科学人才的培养；(4)加强信息领域的国际交流与合作；(5)增强信息政策和法律的指导和调节功能。1996年通过了《信息2000年》，为信息社会制订新的法律框架。近来，《信息和通讯服务规范法》出台，为利用电子信息和通信服务的各种可能性规定了统一的经济框架条件。

作为西欧国家联盟组织的欧共体还与西方七国合作开展以下三个信息资源开发项目：(1)电子图书馆计划：采用多媒体技术向公众提供世界文化和科学遗产，使人类知识实现分布或虚拟系统，使广大公众通过网络获取这些数字式资源；(2)多媒体博物馆与画廊：采用多媒体技术处理和管理世界文化遗产，使之实现数字化和多媒体存取，成为大中小学的教学资源；(3)网上政府项目：从三个方面调查网络技术对政府的影响，即用电子邮件取代传统邮件，在复杂事务中提供交互式网上服务，采用网上技术处理日常事务。其目的是促进公众对政府

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信息和服务的获驭与利用。

日本的信息资源开发战略，主要体现在其数据库产生的态度方面。据通产省的《数据库台帐总览》提供的统计数字，1982年，日本只生产了120个数据库，而到1990年，国产数据库达807个，且数据库规模都较大，投入到信息服务市场(联机服务)中去。数据库产业的营业领从1973年的76亿日元增长到1990年的1886亿日元。

从目前世界各国，特别是发达国家的经验来看，信息资源的开发和利用与推动国家的经济发展、科技兴国和社会的信息化有着十分密切的联系。

2.2.2 我国政务信息资源建设问题分析

目前，世界各国正在积极构建自己的“电子政府”。联合国经济社会事务署把推进发展中国家政府信息化作为今后工作的重点，希望通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化与信息资源的共享。1999年，我国实施“政府上网工程”，其目的也在于推动我国各级政府部门为社会服务的公众信息资源汇集和应用上网，实现信息资源共享，并以此来带动和促进我国国民经济和社会生活的信息化。政府上网工程实施多年来，已经取得了初步的成绩。政府上网工程第一阶段“形象展示”的目标已基本实现，绝大部分政府部门都已建立互联网站，70％以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。各政府网站上发布了大量政府信息，已成为承载当地政府信息资源的主流网站。随着政府上网工程的稳步发展，我国政府信息资源开发及共享发展迅速，网络化、数字化的信息开发与共享环境初步形成，但还存在着以下一些问题：

(1)重硬轻软、信息资源建设资金投入严重不足。

信息资源开发利用是信息基础设施投资增值的最大引擎，在国家信息化的进程中，信息资源开发利用是信息基础设施三个要素(计算机、通信系统和信息内容)中的核心要素，是目的。从国外信息化进程的成功经验看，注往是三分信息技术，七分信息设备，十二分的信息资源。任何政府在建设信息基础设施时，其直接目的都是使全社会能够快速有效地获取、使用信息资源，利用信息创造财富，实现经济增长和知识创新。目前我国各级政府对信息基础设施的硬件方面投入很大，发展速度也比较快，在“九五”期间，全国邮电投资规模达到6329亿元，建成以光缆为主，微波、卫星综合利用，固定电话、移动通讯、数据通讯、多媒体通讯多网并存，覆盖全国城乡，通达世界，大容量、高速率，安全可靠的电信网。但对

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软件和信息资源开发利用的投入只有15亿元左右。对信息资源开发利用投入不足会导致政府的巨大硬件投资效益递减。因为，第一，如果计算机和通信系统很先进但信息资源数量有限或质量不高，会使先进设备的功能闲置；第二，信息资源不足就难以吸引用户使用信息网络，信息基础设施建设的最终目的——吸引更多的部门、企业和个人来利用，知识和信息的流动和共享无法实现；第三，硬件的发展趋势是时效短、更新快、价格下跌，随着时间延长，投资效益呈递减趋势。

(2)缺乏全局性的管理协调机构。

信息资源与各个行业密切相关，每个行业既是信息的制造者，又是信息的利用者，电子信息的有效流动促进各个行业的科技进步。因此，信息资源的开发利用需要跨部门、跨行业、跨地区的协同作战，而这又需要各级政府有效地参与，作出有效的管理、规划与协调，保证这一产业链条的有效转动。在我国，缺乏国家层次的全局性、跨行业、强有力的管理协调机构。这对实施各级政府的发展战略、发展协作性的生产体系、规范行业行为等不利。 (3)政府部门对信息资源的独占性较为严重。

据统计，目前国内约80％的社会信息资源由政府部门控制，这种局面是在长期计划经济体制下形成的。改革开放以来，虽然信息服务市场的需求情况已发生了很大变化，但在信息服务供给面、信息资源开发以政府为主，信息系统建设为政府服务，相关投入由政府资助的基本格局并没有发生根本性的改观。不仅如此，经过20世纪80年代一系列政府信息应用系统和90年代金字系列工程的建设，政府部门的信息采集与加工能力更加强大，以致目前包括市场信息在内的信息采集的主渠道仍是政府部门及其属下的信息机构，这使得信息资源进一步集中于政府手中。民间公司若要形成覆盖比较广泛和有权威性的信息采集网络决非一朝一夕之功。在此基础上，尽管国内信息咨询服务市场在开放竞争方面没有政策限制，但信息流上游环节的封闭状态远不能令人满意。大量的信息资源如果不能从政府手中及时转移到市场上，国内的信息咨询市场则很难健康发展，民间咨询公司总不免要受无源之水的困扰。在供求很不平衡的状态下，信息服务市场所需的正常价格机制和经营秩序也很难形成。解决这一问题的关键，就是政府手中的社会信息资源上网开放与市场化。

(4)受现行体制下的利益分配关系驱使，许多政府信息部门各自为政，信息共享性较差。

一是信息共享意识较落后，有些政府部门认为拥有信息越多，权力就越大，不愿把信息送上网共享。二是部分行业(部门)各自开发自己的网上信息服务系统，信息产品重复、不足

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与闲置并存，造成资源的严重浪费，也不能形成规模优势和效益，在现有国内的3000多个数据库中，真正流通起来被利用的不足10％。三是公用信息与保密信息的界限不明，信息价值无法确定。各省有关部门对于利用网络手段，开发利用政府信息资源做了一定的工作，但在全国范围内目前还未形成通过网络利用政府信息资源的态势，且缺乏行之有效的组织和办法，网上可利用的政府信息资源较少。

2.2.3 加强政府信息资源开发与共享的一些措施

一、政府信息资源开发的可能性

首先我国政府信息资源的开发、利用和共享是可能的，这是因为：

(1)社会主义市场经济的实践为政府信息资源开发利用提供了必要的思想准备。市场经济的不断深入和企业改革的不断深化，广大用户加深了对信息重要性的认识，并增强了对信息的依赖性，强烈呼唤政府的信息供给和信息引导。

(2)现代信息技术的发展为政府信息资源开发利用提供技术保证。计算机技术、通信网络技术等技术的发展及其在政府部门的广泛应用极大地提高了政府收集、组织、传递信息的能力，从技术支持上为政府信息资源开发利用奠定基础。

(3)我国在政府信息资源开发方面已有一定的基础储备。“七五”期间国家政府投资进行了国民经济信息、邮电通信管理、统计自动化等10多个信息系统的建设，取得了可喜的成果。例如在政府经济管理方面建设的国家经济信息系统，现已发展为中国经济信息网络系统，1996年12月开通后，它不仅为政府机关服务，同时还为企业、团体提供服务。该系统在为宏观经济答理服务、为企业和社会提供信息引导方面起了重大的作用。

二、 充分发挥政府作用，统筹规划，整体协调

信息资源开发与共享是国家信息基础设施建设的核心，不能完全依靠市场的力量来实现。因为计算机和网络等硬设施可以引进，但信息资源只能靠自己开发，又由于政府本身就是最大的信息资源拥有者、开发利用推动者和信息传播者，所以政府管理、支持和引导十分重要。在战略性和公益性的信息资源开发利用领域，由于利益驱动，公司、企业无法或不愿意介入，但它又对国计民生的发展具有重要影响，如果政府不参与，就会出现市场失效。政府可以通过产业倾斜政策、保护政策以及资金投入等宏观手段。调控整个产业的发展，引导社会各方面力量参与信息资源的开发利用，协调各参与方面，整体作战，以政府行为引导产

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业的发展。从美国发展经验看，正是政府直接介入和支持、承担科技、教育、健康等领域信息资源开发利用之重任，给予财政支持，保证以低价方式供民众检索利用，才使得美国当今在国际数据库市场中立于霸主地位。我国地域广阔，按行政区域划分有31个省市自治区，且政府信息资源的开发和利用涉及各个领域、行业、部门，行政体系复杂，部门交叉重叠，信息源分散程度高，靠一个单位或几个单位是无能为力的，且容易造成重复建设、资源浪费。所以要加强国家宏观调控，在统—规划的基础上，重点推进、分步实施、分工合作。首先，通过推进配套改革，加速市场体制建设，实现决策、经营、管理的分离，打破条块分割，使经济体制改革、行政体制改革与信息资源开发与共享相互促进；其次，加快立法进程，加强执法监督，逐步修改“知识产权保护法”等有关法律．逐步形成信息工作领域完整的法律、法规体系；第三，统一规划和协调信息资源的开发利用，组织开展相关理论的研究和国际比较研究，借鉴国外先进的发展经验，尤其是用国际惯例解决我国信息服务业发展中的标准规范、利益分成等问题；第四，加强政府系统内纵向、横向的信息交流与反馈．提高政府工作的信息化水平，并对社会起到引导示范作用；第五，通过宣传、教育，普及信息知识，提高全民信息意识。

三、 建立一个全国性政府信息协调管理机构

为加强政府信息资源开发与共享必须建立一个全国性政府信息协调管理机构，这是一个规划和管理政府信息资源共享的权威机构。首先，它负责该网络的管理和运营，协调网络的运行。其次，具有开发和研究功能，它们的任务是制定有关信息存贮、获取、传播的一致性协议，统一数字化信息或记录格式的标准，统一建网原则和方法，以确保网络运行的整体协调性。第三，策划全国区域性政府信息管理机构。由于我国地域辽阔，按行政区域划分，指定几个区域性政府信息管理机构，再由这些机构策划各自区域政府信息提供者，包括各级地方政府、教育团体、图书馆和档案馆及经济部门等，从而在这些机构间建立起一种伙伴关系，形成一个政府信息资源共同体。第四，开发具有可读性、可检索性的终端用户界面，以满足经验不足者和汁算机常用户共同需求。第五，研究开发相关的管理方法和技术，提供人员培训。

四、政府要加大投资力度

政府信息资源开发与共享需要雄厚的资金支持。因此政府要加大投资力度，各级政府管理部门要加大对信息资源开发与共享的投资比例，保证基础性、公益性、综合性信息资源开

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发利用所需的资金。特别要加大对人力资源的投入，此项投资要列入国家财政和地方财政计划，持续稳定地投入，其投资强度应占信息基础设施建设总投资的30％。

五、政府要做好信息资源的供应工作，划清保密与非保密信息资源的界限，建立解密制度，适度开放政府掌握的信息资源

划清公益与商用信息资源的界限，做好非营利性的公益信息资源如科技、气象、地理、教育、保健信息的开发工作，对商用信息资源，也要按照政府管理和应用的需要，组织建设一批基础数据库作为国家信息资源网上基本的信息资源。

六、 政府要做好刺激信息资源有效需求的工作

要制订信息设备的政府采购计划，保证对信息资源的基本社会需求。要组织社会各界参与应用层次的信息资源开发工作，用丰富的信息商品和方便、便宜的信息服务，提高全民的信息化水平。建立产生信息有效需求的策动机制，通过需求拉动，促进信息资源的开发、利用。

七、采用数据仓库技术，优化决策方案。

数据仓库和数据库不同，前者是对原始的操作数据进行各种处理，并转换成有用信息的处理过程，用户可以通过分析这些信息作出比较合理的决策。因此有些人也把数据仓库系统称为决策支持系统。伴随着市场经济的发展，简单的以数据库为基础的信息查询已不能满足决策者们的需要，再加上数据库存储容量的限制，数据库更新周期都比较短，自然形成了信息的不完备性。这将在一定程度上影响决策者们的决策。数据仓库保存的是各信息采集系统采集的经过一定格式转换的历史数据，是面向主题的。系统更新周期比较长，存储的信息比较详细。这样就可以更准确地分析市场发展规律，做出适合企业发展的决策。数据仓库的查询不同于以往的对数据库进行的基于索引的查询。数据仓库中的查询比较复杂，它主要有报表查询和随机查询两种，具体查询时会经常使用多表的联接、累计、分类、排序等操作。每次查询返回的数据量一般很大，对于随机查询而言，经常需要根据上次查询的结果进行进一步的搜索。另外，数据仓库建设投资较大，具体建设时必须有一个周密的规划，考虑到各种因素。

八、政府要加强电于信息资源立法工作，采用市场化的方式来解决信息的人为限制和封锁。

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信息技术的发展为信息的传播提供了条件，特别是Internet的迅速发展，整个世界连通起来，并缩小为“一个村”。这就使信息的发布更加容易，但这也带来了一些问题，如虚假片面信息充斥信息市场，给用户的利用带来了因难。政府通过制订相应的信息政策、法规等可以规范社会的信息发布，遏制虚假信息对信息市场的污染，打击利用不完全信息进行的不法行为，促进公平竞争。逐渐培育起一个与市场经济相适应的、有利于信息共享的信息资源体系和信息市场，从而更有效地规范社会经济行为和促进社会经济发展。

目前，一方面要通过立法确立政府信息资源上网共享的地位、原则和保障措施，以保证在安全保密范围之外的政府信息资源的公开利用。另一方面，为解决政府信息资源的人为限制和封锁，应采取信息资源市场化的方式：首先，由于信息部门各自虽然都拥有局部的信息资源优势，但无法满足市场高质量信息服务的需求，因此，应采用股份合作制，用利益共享、风险共担的方法来解决人为的限制和封锁问题；其次，双方只出可以重新搭配的信息资源，合作开发新的网络信息产品，使其与各自原有的信息产品和市场层面不发生冲突。

以上所介绍的一些措施有利于政务信息资源的开发、利用和共享，但是要让政务信息资源发挥更大的作用，创造更大的价值，彻底解决我国政务信息资源建设中的问题，必须进行政务信息资源的整合。

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2.3政务信息资源建设的相关技术

2.3.1

信息集成技术

电子政务工程的建设，不仅仅是软硬件等基础平台的建设，更重要的时信息资源的建设，否则是有路无车。政府部门的信息内容可以大致分成两类：来自公文系统的文档型信息和来自数据处理系统的结构化数据信息。当前电子政务系统建设经验总结结果是：融合信息集成的思想，以元数据管理和XML作为数据交换标准为核心的政府信息资源建设方案。

以元数据管理为核心：自上而下贯穿各级行业行政部门，从元数据管理的角度，为行业的行政管理和行业信息资源的整合提供技术基础。采用分布式的数据存储形式，通过元数据实现了各级部门之间的信息检索和内容调用。元数据管理采用科学的分类编目管理结构，对电子政务系统中的各类信息进行分类组织，从而达到知识管理和决策支持目标。

以XML作为数据交换的标准：在数据交换和共享的层面上，基于XML和统一信息平台技术，实现不同系统的联合与互联。它覆盖了信息处理的整个流程(从数据采集、处理和传输，到信息管理、分析和共享)，将多年来常见的管理信息系统延伸到数据分析、共享系统中，从信息中挖掘和提炼知识，为决策提供了充足的信息和决策支持。

信息集成的目的是要使得分布在网络环境下的不同应用系统之间实现数据共享。实现信息集成就是要实现数据的转换(不同数据格式和存储方式之间的转换)、数据源的统一(同一个数据仅有一个数据入口)、数据一致性的维护和异构环境下不同应用系统之间的数据传送。信息集成的理想目标是五个“正确”的实现，即“在正确的时间，将正确的信息以正确的方式传送给正确的人(或机器)，以做出正确的决策或操作”。目前信息集成主要是以先进制造企业系统中的CAD、CAPP、CAM和MIS集成为对象加以研究的，不过其研究思路可以扩展到电子政务中来。如果是对一个崭新的政府来说，利用信息工程的方法对数据进行统一规划是较好的集成方法，但是，目前大部分政府各部门已经形成了信息孤岛，数据库系统是异构异质的，这种情况下，集成通常有以下一些方法：

①直接数据交换方式：即在两个相互关联的系统之间通过开发一对一的专用集成接口实现数据交互和集成。该方法的特点是接口模块设计易于实现，针对性强，运行效率高，但是接口的数目随不同应用系统的增加而成倍的增多，开发量大，系统可维护性差，任何一个应用系统的修改都会导致一大批相关应用系统的修改，从而大大增加了系统的复杂性。

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②间接数据交换方式：这是一种使用标准数据格式的交换方法，它将相互关联的所有系统的数据转换成中间格式存储，建立中性丈件或标准数据库，这种格式独立于任何一个具体的应用系统，各系统只需提供两个翻译程序：前处理程序和后处理程序。其特点是通用性和适应性强，因而得到广泛应用。

③采用集成平台支持的中间件、智能代理(Agent)方式：这种方式可以实现应用对数据的透明访问，解决应用对于操作系统和数据存储方式的依赖性，是当今最先进的应用系统集成方式之一。

此外，还有采用ODBC技术、JDBC技术、DDE机制、QELIB技术、OLE技术和DBA技术实现异构数据库间的连接、数据交换和数据共享，采用元数据方法解决数据结构冲突和数据语义不一的问题等。

2.3.2 大规模数据库资源深入开发的技术

数据仓库技术

传统数据库系统作为数据管理手段，从它的诞生开始，就主要用于事务处理，经过数十年的发展，在这些数据库中已保存了大量的日常业务数据。对这些数据仅仅进行简单的统计报表、检索查询类的浅层面处理已经远远不能满足需要，必须把分析型数据从事务处理环境中提取出来，按照决策支持系统处理的需要进行重新组织，建立单独的分析处理环境。数据仓库正是为了构建这种新的分析处理环境而出现的一种数据存储和组织技术，它的目标是达到有效的决策支持。在美国，数据仓库已成为仅次于Internet之后的又一技术热点，许多数据库厂商也纷纷推出自己的数据仓库软件。

数据仓库是支持管理决策过程、面向主题、集成的、稳定的数据集合，它将大量用于事务处理的传统数据库进行清理、抽取和转换，并按决策主题的需要进行更新组织，数据仓库的逻辑结构可分为近期基本数据层、历史数据层和综合数据层(其中综合数据是为决策服务的)。数据仓库中数据的物理存储形式有多维数据库组织形式和基于关系数据库组织形式两种。前者的数据组织以空间超立方体形式存在，后者由关系型事实表和维表组成。这种高度集中的数据为各种不同决策需求提供了有用的分析基础。

联机分析处理(OLAP)技术

随着数据仓库的发展，OLAP也得到迅速发展。OLAP是在联机事务处理(OLTP)基础上

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发展起来的一种共享多维信息的快速分析技术，这与数据库中多维数据组织正好形成相互结合、相互补充的关系。数据仓库侧重于存储和管理面向决策主题的数据,而OLAP则侧重于数据仓库中数据分析，并将其转换成辅助决策信息，二者相辅构成，共同完成决策支持或满 足特定的查询以及报表需求。其典型的应用有对银行信用卡风险的分所与预测、公司市场营销策略的制定等。

OLAP技术中比较典型的应用是对多维数据进行交互式查询和数据分析，交互式操作有多种，主要包括对多维数据的切片和切块、钻取、旋转等，它便于使用者从不同角度提取有关数据。OLAP技术还能够利用分析过程对数据进行深人分析和加工。例如，关键指标数据常常用代数方程进行处理,更复杂的分析则需要建立模型进行计算。

数据挖掘(DM)和知识发现(KDD)

DM和KDD也是为解决数据库数据量的爆炸性增长与开发利用困难的矛盾应运而生的信息技术。KDD是从数据库大量的数据中通过分析提取出隐含的、新颖的、有效的并能被人理解的规则或模式的高级处理过程。这里的规则或模式即是我们平常所说的知识。它给出数据的某些特性或数据之间的关系，是对数据处理后获取的更深层次的可供决策支持的信息。实际上从逻辑关系上讲，DM和KDD是包含关系，DM是KDD中的一个步骤，它主要是利用某些特定的知识发现算法。在一定的运算效率的限制内，从数据中发现出有关的知识，但DM是KDD中最重要的一步。因此,往往可以不加区别地使用KDD和DM。

例如，美国一家超级市场的技术人员利用KDD从售货的数据记录分析中发现，购买婴儿纸尿布的顾客经常同时购买啤酒，而平常在超级市场中这两种商品的摆放相隔是很远的。当利用KDD得到买纸尿布的人可能买啤酒的知识后，该超市立即调整了这两种商品的摆放位置。从而该家超市的连锁店很快吸引了很多在下班回家路上帮太大买纸尿布的丈夫成为他们的顾客。

用数据库管理系统来存储数据、用机器学习（机器学习是用计算机模拟人类学习的一门科学，比较成熟的算法有神经网络、遗传算法等)的方法来分折数据，挖掘大量数据背后的知识。这两者的结合促成了数据库中KDD的产生。实际上，数据库中的KDD是一门交叉性学科，涉及到机器学习、模式识别、统计学、智能数据库、知识获取、数据可视化、高性能计算、专家系统等多个领域。从数据库中发现出来的知识可以用在信息管理、过程控制、科学研究、决策支持等许多方面。

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2.3.3 网上信息资源开发利用的技术——搜索引擎的使用及技术动向

搜索引擎

搜索引擎是指因持网上专门提供查询服务的一类网站，这些网站通过网络搜索软件(又称为网络搜索机器人)或网站登录等方式，收集因特网大量网站的页面，经过加工处理后建库，从而能够对用户提出的各种查询作出响应，提供用户所需的信息。用户的查询途径主要包括关键词、全文检索、主题词检索、分类检索及其它特殊信息的检索（企业、人名、电话黄页等)。从1995年开始逐步发展起来的搜索引擎是—个技术含量很高的电脑应用系统。它包括信息检索、人工智能、计算机网络、分布式处理、数据库、数据挖掘、数字图书馆、自然语言处理等多领域的理论和技术。据统计，搜索引擎的使用已经成为当前第二大互联网应用，仅次于收发E—Mail，搜索引擎成为网站建设的重要功能。

一个搜索引擎由搜索器、索引器、检索器和用户接口四个部分组成。

(1)搜索器：搜索器的功能是在互联网中漫游，发现和搜集信息，它常常是一个计算机程序日夜不停地运行。它要尽可能多、尽可能快地搜集各种类型的新信息和定期更新已经搜集过的旧信息，以避免死连接和无效连接。搜索器的实现常常采用分布式、并行计算技术、以提高信息发现和更新的速度。商业搜索引擎的信息发现可以达到每天几百万网页。 (2)索引器：索引器的功能是理解搜索器所搜索的信息，从中抽取出索引项，用于表示文档以及生成文挡库的索引表。索引器可以使用集中式索引算法或分布式索引算法。索引算法对索引器的性能(如大规模峰值查询时的响应速度)有很大的影响：

（3)检索器：检索器的功能是根据用户的查询在索引库中快速检出文档、进行文档与查询的相关度评价，对将要输出的结果进行排序，并实现某种用户相关性反馈机制，检索器常用的信息检索模型有集合理论模型、代数模型、概率模型和混合模型四种。

(4)用户接口：用户接口的作用是输入用户查询、显示查询结果、提供用户相关性反馈机制。用户输入接口可以分为简单接口和复杂接口两种。简单接口只提供用户输人查询串的文本框，复杂接口可以让用户对查询进行限制。

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未来发展趋势

随着www信息的指数增加，目前的搜索引擎存在搜索速度慢、死链接太多、重复信息或不相关信息较多、越来越难以满足人们各种信息需求，搜索引擎将向智能化、精确化、交叉语言检索、多媒体检索、专业化等适应不同用户需求的方向发展。

（1）智能化的搜索引擎：智能检索系统是搜索引擎的发展方向。它利用智能代理技术对用户的查询计划、意图、兴趣方向进行推理，用自动获得的知识进行信息搜集过滤，自动地将用户感兴趣的、对用户有用的信息提交给用户。智能代理具有不断学习、适应信息和用户兴趣动态变化的能力，从而提供个性化的服务。

(2)重视查询结果的精度，提高检索的有效性：解决查询结果过多的现象目前有以下几种方法：

1)由于关键词匹配的搜索技术有较大的局限性，不能区分同形异义，不能联想到关键词的同义词，于是出现了一种基于内容的搜索引擎。基于内容的按索不是根据字形，而是试图理解用户的请求，同时根据文档的内容选出符合用户要求的文档。即通过各种方法获得用户没有在查询语句中表达出来的真正用途，实现自然语言的智能查询功能，当前比较成熟的解决方案是依靠语义网络、汉语分词、句法分析、处理同义词等中文信息处理技术最大程度地了解用户需求。

2)将用户提问转化为系统已知的问题，然后对已知问题进行解答，以求降低对自然语言理解技术的依赖性。

3)用正文分类(Text Categorization)技术将结果分类，使用可视化技术显示分类结构，用户可以只浏览自己感兴趣的类别。

4)进行站点类聚或内容类聚，减少信息的总量。

5)让用户对返回结果进行选择，进行二次查询是一种非常有效的手段。

(3)实现交叉语言的检索：搜索引擎对多种语言的数据库进行交叉语言信息检索，返回能够回答用户问题的所有语言的文档。若配上机器翻译，就可使返回结果以用户熟悉的语言显示。虽然该技术目前还处于初步研究阶段，其难点在于语言之间在表达方式和语义对应上的不确定性，但其确是发展方向。

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(4)多媒体搜索引擎：随着宽带技术的发展，未来的互联网是多媒体数据的时代。开发出可查询图象，声音、图片和电影的搜索引擎是一个新的方向。

(5)专业化搜索引擎：综合性的搜索引擎收录各方面、各学科、各行业的信息，而专题性的搜索引擎则是为了专门收录某一行业、某一主题和某一地区的信息而建立，保证了对该领域信息的收录齐全与更新及时，非常实用，如商务查询、企业查询、人名查询、电子邮件 地址查询和专业信息查询等。

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第三章 电子政务中信息整合的

管理体系结构

本章融合政府管理模式的最新思想，在电子政务运作的基础上，进行政府流程再造，构筑一体化的电子政务系统，并提出电子政务信息整合的组织架构。

在政务信息资源进行整合前我们必须建立相关的信息整合管理的体制和组织结构，从组织结构和管理体制上为政府规划、建设和管理的信息整合提供依据。这种电子政务中信息整合的管理体系结构应该包括两个方面：

1）融合最先进政府管理思想模式和IT技术的电子政务系统。即融合参与式治理、企业化政府、公共战略管理的最新思想，在电子政务运作的基础上，进行政府流程再造，构筑一体化的电子政务系统。

2）电子政务信息整合的组织架构。即成立信息化整合组织委员会、信息整合专家委员会、信息化整合审计监督委员会，并界定它们的职责、人员组成和权利。

3.1 政务信息资源整合中管理体系结构存在问题分析

为结合本课题我们同上海市信息化办公室一起对上海市政府多家局级单位进行了问卷和现场调查，并对收回的问卷进行多角度的分析，（分析电子政务中信息整合的管理体系存在的问题，从组织结构和管理体制上为政务信息资源的整合提供依据）

信息化组织在本组织中的地位很低。

信息化组织的出现是信息技术影响组织结构的重要表现，从部门最初的信息技术的引进到信息技术在部门各个业务领域的全面推进，无不凝聚着信息化组织部门的汗水，随着人们对信息技术认识的不断深入了解，信息化组织在本部门的地位和作用也应在不断地发生变化，本次调查我们发现，许多部门对本部门信息化组织的地位和作用定位不够准确，导致了技术部门的工作非常被动，应该说由于工作的原因，信息化部门的人员对信息化的理念和内涵有较全面的把握，但由于没有应有的权利，工作中他们只能被动地等待着上级领导提出需求，当我们问及“你单位领导在做决策时，贵单位的信息系统能提供帮助吗？”，回答，“不能，他们没有提出这些要求”。一些部门仍然将本组织的信息化部门定位在工具这一层次。

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不同层次人员对信息整合共享的迫切性要求存在差异。

上海市的领导极为重视政务信息资源的整合工作，已建、在建和规划中政府信息系统均表明了上海市政府领导的战略眼光，基层人员也能充分感悟到整合所能带来的利益和便利，尽管高层领导和基层人员有着强烈的愿望，但真正在实施过程中，却存在着较大的阻力，尤其是当涉及到不同部门之间的数据交换时，倍感艰难，较多部门的领导仍然缺乏信息化的理念，将公共信息部门化，视为本部门专有，不愿意公开共享。

缺乏对信息进行分类的机制。

对于“为什么不愿意共享本部门信息”问题，绝大多数回答是“安全考虑”，根据资料报道，政府部门所拥有的80%以上的信息都是可以公开的，有一些即便是涉及到国家机密的数据，有的也随着时间的推移过了保密期限。由于涉及信息内容之广，就目前而言政府部门的保密局还不能承担对所有信息进行分类的重任。所以在信息整合过程中应该建立一套对信息分类的机制。包括应该由谁来对信息进行分类，信息应该分成几个层次，各类信息向那些用户开放，应该如何面对信息的使用者（无条件公开还是面向市场），信息共享管理的行政的和法律等具体保障措施。

缺乏对电子政务中信息整合的全面规划。

信息化建设工作是一项创新的工作，许多工作都没有可借鉴的参照，所以在进行政府信息化建设整合过程中，大多采用以重大项目来推动信息化建设和整合的进行，应该说这些重大项目的成功为政府的发展作出了巨大的贡献，同时也带来了另一个问题，由于没有全面的整合规划，每个单独的重大项目的建成必然伴随者一批一定范围内本项目的共享数据库的建立，随着重大项目的增多，这样的数据库会越来越多，而相互之间耦合性较小，我们说过，信息整合是一个螺旋式不但递进的过程，这将会为今后阶段的信息管理和整合工作增添难度。

各区县级政府部门无法把握市一级信息整合的发展方向。

各区县级政府部门的信息化部门有着强烈的推进信息化进程、进一步拓展信息技术应用领域、整合信息资源的强烈愿望，并开始付诸行动；虽然许多有关信息共享体制和机制方面的制度尚未建立，信息技术的应用不能停滞，由于不清楚未来，区县的信息化建设在许多方面也都是在摸索中前进，通过此次调研，我们意识到摆在各县区级信息化整合建设过程中的

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困惑，该共享的数据无法得到，同时，对于自己在摸索中的方案能否在建成之后得到认可，没有十分的把握，这一方面造成了各县区级的在做项目规划时顾虑太多，无法从全局的角度对方案的可行性作出准确的判断，可能会因此延误实施的时间进度；同时各县区都在摸索中各自为政，建立新系统，既是重复建设，又为统一框架下的新一轮的更广范围政务信息化项目的建设产生新的掣肘。

3.2 信息整合中电子政务系统的构筑

3.2.1 政府管理模式的新思想

参与式治理的思想

参与式治理是当代公共管理理论变革的核心内容。参与式治理的思想要求建立一个由利益相关者组成的社会治理结构，反映了由政府单一主体调控公共事务带来的危机，要求政府、企业、社会联手形成参与式的管理。参与式治理的主要观点包括：

(1)公共事务的参与者不限于政府。公共管理应该由包括政府、但又不限于政府的多元社会组织和行为组成。私营部门和志愿性机构需要越来越多地参与战略性规划和服务。

(2)模糊政府、市场、社会的界限。公私界限模糊既表现为民营机构对传统公共领域的进军，还表现为公共领域和市场领域的区分已不象以前那样明显。公共责任呈现从政府转移到非政府机构利个人的趋势。

(3)政府与社会组织、社会个人之间存在着权利依赖和互动的伙伴关系。参与式治理理论不仅指出公共行政主体的多元化趋势，而且指出主体间的权力依赖和互动。

(4)公共管理将依靠一种门土门治的网络关系来进行。这种网络关系，不再只是监督而是自主合作，不再是集权而是权力在纵向上利横向上的平衡，不再追求一致性和普遍性而是追求多元化和多样性。

(5)要重新界定政府的权限范围及其行使方式。要实现良好治理，必须重新界定政府作用范围及其方式，政府办好事的能力不在于运用强制、权利和权威，而是正确运用新的工具来引导和控制。

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企业化政府的思想

企业化政府的思想，认为需要以市场化的手段来提高政府的有效性，私营部门的管理策略可以适用于公共部门，以形成“企业化政府”。企业化政府思想的主要观点包括：

(1)公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别。传统行政管理模式过分强调甚个夸大公共部门与私营部门之间的区别，企业化政府的理论要求淡化这种区别，认为即使存在不同，也只是服务领域的不同。

(2)私营部门具有管理方面的优越性。企业化政府的理论认为，私营部门的创新能力、效率、质量、服务水平、管理水平都优于公共部门，因此传统上由公共部门来提供的产品和服务可以更有效率地由私营部门来承担。

(3)借用私营部门的管理模式来再造政府。企业化政府的理论认为，借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理技术与管理方法，是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。

(4)通过管理变革建立真正的“有效政府”。企业化政府理论已把引入竞争机制、注重工作实效、采用绩效管理、全面质量管理、目标管理、以市场或顾客为导向、提高服务效率、质量和有效性等企业化手段用来地政府产生影响。

公共战略管理的思想

传统的公共行政观点，认为公共行政仅仅是执行政治家所制定的政策与法律，不必去考虑组织的外部习；境、长远目标以及如何通过资源的优化配置去实现目标。因此，在传统的公共行政中，战略思维是没有地位的。公共战略的理论力图克服传统公共行政的局限性，使公共组织通过战略管理变成有预见的和有效果的。公共战略理论的主要观点包括：

(1)具有战略意识的政府坚持预防而不是治疗。传统的政府过分专注于提供服务和与问题作斗争而忽视预防：具有战略意识的政府强调解决问题和避免问题。

(2)具有战略意识的政府采用战略规划的方法。具有战略意识的政府采用私营部门通常称为战略管理的方法，考察组织或社区当前的状况和未来的轨迹，据此确定目标和制定实现那些目标的战略。

(3)具有战略意识的政府讲究效果。传统政府管理关注投入而忽视结果，由于不衡量效果，也就很少取得效果。有战略意识的政府讲究效果，重视进行绩效评估。

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(4)具有战略意识的政府具有自我进化的能力。具有战略意识的政府通过测定自己的作效果，完善信息反馈机制，实施新的激励机制，能够促使自己向战略目标发生变化。

3.2.2 电子政务运作的基础

电子政务的建立和实现，并不是简单的引入和应用现代信息技术问题，而是涉及到许多方面的变革，建立在众多因素相互作用的基础之上。其实现的前提和基础在于政府信息的公开、政府服务的创新、以及前述的政府业务流程再造等方面。

1、政府信息的公开

电子政务的一个基本前提在于政府信息的公开化。在现代社会中，不仅政府有获取信息的需求，公众也基于政治参与、经济活动和个人发展，强化了对政府信息的需求。一个国家的政府乃是该国最大的信息的收集、整理、生产、应用、扩散的机构，不仅如此，其拥有的信息也是与民众的政治、经济、社会生活息息相关，不可或缺。从民主政治的角度来看，向国家请求信息公开，乃是公众所拥有的基本权利，是谓之“知情权”（the right to know）；反过来，公开信息乃是政府的义务利责任。因此，世界上许多国家均致力于政府信息公开的法制建设，制定[政府信息公开法]。从中国目前的情况来看，社会对政府信息的需求与政府的信息供给存在着巨大的差距。有很多信息不论就理论上还是实际利益衡量上，都应对外公开，但未能公开，造成政府资源取得上的困难：政府信息公开没有成为一种制度性；公民缺乏整合性的获取政府信息的途径，人民要想获取某种信息，并不知道应该向哪个单位索取。

我国政府掌握了80％以上的信息，但因信息公开问题，许多信息得不到利用，从而导致信息资源的浪费。

2、政府服务的创新

电子政务的重要特征之一在于它是服务型政府，即透过电子媒体创新政府的服务。电子政务期望达成这样一个理想的服务型态：公民在尚没有走进政府机关即可获取丰富的信息；公民只需在单一机关办事，任何问题皆可随问随答，所办事情立等可取：若公民申办事情涉及到多个机关，则政府机关可在一处办理，全程服务；公民无需进入政府机关，即可经过电脑连线申办。政府服务将朝“单一窗口”、“跨机关”、“24小时”、“自助式”服务的方向发展。简言之，电子化政府要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平、更具价值。

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3、电子政务的法律和制度保障

电子政务健康、有序的发展离不开一个完整、统一的法律和制度框架。在国外，为保障政府信息化发展，许多国家均制定并颁布了专门的法律，法规和行政命令。在美国有《政府信息公开法》《个人隐私权保护法》《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律、法规，在德国有《信息和通讯服务规范法》，俄罗斯有《联邦信息、信息化和信息保护权》，在英国有《政府信息公开法》等等。这些法律对政府信息化发展起着重要的保障和规范的作用。事实上涉及政府信息的立法，范围十分大，主要涉及：

● 政府信息公开方面的法律制度：如政府信息公开法、政府公报法、行政程序法。 ● 政府信息保护方面的法律制度：如个人资料、隐私保护法、国家保密法、商业秘密法。

● 政府信息存贮管理与内部传递方面的法律：如统计法、档案法。 ● 政府数字化办公的法律：数字签名法

● 政府获取信息方面的法律：主要涉及政府因行使管理权力需向公众强制获得同意取得的相关信息的法律制度。

4、电子政务安全环境

政府信息不仅是国家资产，而且是需要精心管理的重要资产。信息安全在一定程度上是电子政务的生命之所在。信息安全涉及保密性（控制那些存取信息的人）、完整性（确保信息的更新与修改只能经山授权者进行）、可用性（确保信息授权用户总是能够存取信息）等问题。随着科技的发展，政府信息化正在由专属主机、封闭网路、开放式分散处理系统，逐步走向国际互联网的多媒体信息交流和业务处理，在此情况下，信息安全便成为一个头等重要的大问题。

信息安全是信息服务能否健全发展的先决条件。在系统运作环境中，无论是使用者、实体设施、应用作业、资料及档案皆应严密管理。可以预料，随着政府信息化的发展，政府可能面对各种的意外灾害、电脑故障、人为破坏、侵入、泄密、窜改以及其他种种电脑犯罪，政府机关必须未雨绸缪，加强政府信息的安全管理—卜作，以确保国家、组织及人民的权益。为此，应重点做好以下工作：

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● 制订政府机关信息安全管理的办法，对信息系统的安全标准、人员管理、资料管理、 实体及网络管理、紧急应变复原处理、安全稽查和考核等做出明确的规定。

● 在政府行政机关内外建立电脑稽核制度。

● 建立政府认证机构，提供政府信息化应川系统的安全认证服务。

● 建立网络安全应急反应及处理机制，协凋政府机关处理信息安全管理事件。 有关信息安全问题，管理和技术咨询公司Andersen询问使用和不用Internet的人员访问电子政府站点最重要特性时，超过90％的表示隐私是十分重要的，几乎90％的人认为应防止计算机被黑客攻击。尽管有超过80％的被凋查者认为建设电子政府是相当重要的，但是他们仍对将一些政府服务放到网上仍然显得机警。约有50％的人对在网上访问个人社会安全信息很不满意。另外有35％的人对在网上缴纳联邦或州的税费或跟踪医补或医保活动显得犹豫不决。机构正在着手解决与快速发展的电子工具相关的安全和集成问题。根据MetaGroup／Federal Sources的研究表明，83％的政府机构正在考虑安装密钥和公钥设施作为安全解决方案。通过PKI，机构可以识别市民和雇员的身份，并限制对信息和服务的访问。正在考虑的其他技术包括人员身份号和带有授权安全访问公钥的智能卡。

5、公务员的信息技术素质

从一定程度上来讲，公务员的信息素质以及应用能力的高低，是政务信息化能否落到实处的关键。因此，必须加强对政府工作人员的信息技术知识及技能的教育和培训，使每一位公务员都具备基本的电脑操作以及应用能力，以满足电子政务的要求。

3.2.3 电子政务与政府流程再造

电子政务的实现离不开政府政务流程的再造。政务信息化，不是简单的“自动化”，也不是简单的“政府上网”，而是如何利用信息技术提高城市政府管理和服务水平、管理效率，如何利用信息技术和网络技术实现电子化管理和服务，如何建立透明、廉洁、高效的政府。如果不进行流程再造，在现有流程基础上运用信息技术只会加强固有的行为模式，使政府改革更加艰难。没有流程再造，信息技术的效应只能局限于以电脑取代人工，沿袭人工作业流程，所得到的结果只是比人工作业时间的缩短，政府依旧是庞大的政府，流程依然迂回、复杂，效率也只能有限提高，政府改革达不到预期效果，城市政府管理和服务水平、管理效率不可能真正提高。因此，只有利用信息技术重组政府工作的行政流程，才能真正建立一个办

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事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高政府机关为人民服务的水平。

政府流程再造（GPR）是利用信息技术实现信息的一次处理与共享使用机制，以政府业务流为主线，设计和优化政府工作过程（即政府为了完成某一目标或任务而进行的跨越时间和空间的逻辑上相关的一系列活动的有序集合），重构与政府流程相匹配的政府运行机制和以过程工作小组为单元的组织模式，实现对政府业务全过程的有效管理和控制，消除传统管理中只注重某一环节而无人负责全过程的弊端，实现从传统的职能管理到面向业务流程的管理。通过利用信息技术对政府业务流“辫子”的重新梳理，有助于政府职能的转变和政府机构的调整，一般而言，“辫子”末稍的业务流就是要转变的政府职能；而那些没有梳理进“辫子”的部门就是要调整的政府机构。

政府流程再造（GPR）有渐进式的政府流程改进和根本性的政府流程再设计两种基本策略。在操作过程中应根据政务流程的复杂度、影响度的大小采用其中的一种策略或两种策略的有机融合，务求实效。

下面以某城市户籍管理中的市内户口迁移过程为例对GPR作一简要说明。 目前户籍管理实行的是属地管理体制，办理户口迁移手续的基本流程是：

①申办人携带有关的证明材料到待迁入的派出所（警署）提出申请入户，派出所（警署）经审核合格后开出同意入户证明；

②申办人携带户口、同意入户证明等有关的证明材料到原户籍所在地派出所（警署）提出户口迁出中请，派出所（警署）经审核合格后核销户籍，并开出户口迁出证明：

③申办人携带同意入户证明、户口迁出证明等有关的证明材料到要迁入的派出所（警署），派出所（警署）经审核合格后，进行登记入户，发放户口本等工作。

当利用信息技术改造上述户口迁移流程，并建立全市（最终实现全国）统一的户口管理网络系统之后，申办人只需到就近的或任选的网点一次性的申请，户籍警对申办人的条件经，审核确认后，再执行“户口迁移”功能，系统自动地在户籍管理数据库中记录有关的户籍变更信息就可完成，简便迅及。户口迁移业务的新旧流程如图3-1、图3-2所示。如进一步地将户籍系统同人事等相关系统联网，改户口手工报批、审批为网上报批、审批，取消繁琐的文件手工传递程序，通过网络传送有关的数据资料利办公文件，实现无纸化办公，必将节约更多的人力、物力和财力，产生更大的社会效益和经济效益。

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图3-1 原户口迁移流程（即现流程）

图3-2 GPR户口迁移流程

3.2.4 一体化的电子政务系统

3.2.4.1 一体化电子政务系统的概念及意义

从公众的需求角度出发，在因特网上建设一个以功能驱动的对外统一发布政务等信息和提供网上业务办理的城市政府门户网站，为公众展现一个单一的城市政府门户，是实现政府与企业、公众互动的有效手段。

单一门户意味着一站式服务（“one-stop-shopping”），具有特定图标的Web页面不仅使公众确信他们正在使用的是一个值得信赖的、由政府发起的Web站点，而且公众只需要访问一个单一的Web站点就可实现同有关政府间的互动；以功能驱动意味着易于使用，所有的信息和服务按照一定的方式进行有机地组织，使有关的政府机构之间聚集、共享信息和服务传递系统，它把传统的展现在公众面前的众多政府机构从前端隐退到后端，有关的政府机构通过电子化协作形成强有力地后台支撑，公众进入政府门户之中只需知道所需要的信息和

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服务（如政策法规、办事指南、办出生证、迁移户籍等），而无须关心需要从哪个或哪些政府机构来获取所需的信息和服务。

以机构为中心的电子政务与以公众为中心一体化的电子政务比较如图3-3、图3-4所示。

图3-3 以政府机构为中心的电子政务示意图

图3-4 以公众为中心的一体化电子政务示意图

以政府机构为核心建设的网站虽然也能提供“一站式”信息和服务（实际上，目前有很多政府网站未做到这一点），并提供同相关政府机构网站的链接，但这种设计除了系统的设计风格，安全性不一、各个系统重复收集和提供相同信息、相同功能重复开发，造成系统建设和运作成本高之外，尤其对公众来说存在着诸多的不便，主要表现在以机构为中心的设计展现给公众的首先是一个个的政府机构，公众首先必须知道哪个或哪些机构提供他所需要的

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信息或服务，尤其是对哪些涉及多个政府机构的业务网上办理，公众不仅需要事先了解待办业务的整个工作流程和相关的政府机构，而且由于各个政府机构的网站是独立建设的，信息共享程度低，存在用户信息重复录入、重复注册和认证等问题。因此，电子政务建设应从以机构为中心的设计转变到以众为中心设计，按公众的需求进行规划和设计，按公众的需求进行规划和设计，建构一体化的电子政务，以更方便、快捷、安全、更有效地传递更好的政府信息和服务。

一体化的电子政务除了具有透明的政府运作、随时随地可访问性、节约公众在不同机构间的往返奔波时间以及政府机构时间（在线服务使得政府机构能花费较少的时间回答哪此易于实现自动化回答的信息查询要求）等优点之外，不具有以下独特优点：

1、易于使用。按功能驱动方式所建立的政府门户将从根本上改善公众与政府和社会交互的方式。通过直观的访问界面，公众就可以得到所需要的政府信息和服务，而无须知道需要同哪个或哪些政府机构接触。尤其是对跨政府机构的业务网上办理系统而言，在优化业务流程的基础上，以业务流程为中心，通过把完成该项业务涉及到的相关政府机构聚集在一起，通过各政府机构间的电子化协作，共享系统中的信息资源，在工作流管理机制作用下实现“一处收件，全程办理”，而且公众可以跟踪到他（她）所办事项进展状况，提高政府工作透明度。

2、节约系统的建设成本。虽然通过Internet可以提供高效、低成本的公共信息访问和服务，但是各个政府机构投资兴建网络能力是昂贵和重复的。使用政府门户中管理优良的服务器代替各个机构的网站服务器，不仅可以集中管理公共信息，有助于减少机构间的记录重复，而且有助于减少了硬件费用和所需要的技术专家数量从而节约政府资金。此外，所有政府机构使用公用的基础设施，采用通用的流程和标准化模版来开发应用系统，有助于减少各个机构重复开发费用，节约机构潜在的项目开发成本。

3、节约系统的运行成本。集成化规划设计的一体化电子政府，将大大提高各政府机构间的信息资源共享程度，公用信息只需一次性地收集，扩展了客户服务能力，减少了政府机构获取所需信息的时间和费用。此外，通过对公众与政府往来的帐户统一管理，公众只需经过一次性的注册和认证，就可以获得政府的多种信息和服务，减少交易成本。

4、增强系统的柔性。所谓柔性是指系统适应外界环境变化的能力。一般说来，政府为公众提供的信息和服务种类是相对稳定的，而政府机构及其职能设计将随着环境的变化和管

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理变革而动态地变化。若按政府机构设计，则当机构职能发生变化时，将不仅面临着再投资重新建设业务处理系统，公众必须重新了解办理原有业务的新的政府机构。而按功能驱动方式建立的政府门户，只要因为公众关心的是能够得到他所需要的信息或服务，而并不关心应由哪个机构来提供。

3.2.4.2 一体化电子政务的逐步推进

构筑一体化的电子政务需要不同政府机构间的密切合作，是一项复杂的、不断增长和完善的过程。其建设一般应按照从简单到复杂，从业务涉及的较少组织到多组织的联合处理。应从信息服务、互动沟通，逐步推进至网上中办服务。按实现的难易和逐步推进的程度我们将其分为四个等级，每一级的控制难度不断加大，需要不同政府机构间更多的合作来实现。

第一级：以直观明显、单项式地传递电子化的信息和较为简单的应用服务。如信息服务中列示的政府机构组成、职能和办事章程、各项政策法规等，“办事指南”将列示某项业务从开始到完成所涉及的政府机构及其部门、应具备的条件等信息：应用服务中提供的各种表格，公众并不需要知道它们足来自哪个部门的，而只需点击门户站点上的所需的表格进行有关地操作即可。

第二级：增加电子化交互和集成水平，实现网上交互式办公，如企业登记、交税等。其特点是：各政府机构基本上足独立进行网上办公，虽然机构内部各部门实现了信息共享，但各机构间的公共信息尚未实现共享，公众为办一件涉及多个政府机构的业务仍需要进行多次认证处理。

第三级：政府机构间资源共享、协同工作。其特点是：在实施跨组织业务流程重组和跨组织信息系统的支撑下，公共数据只需一次收集，相关的政府机构都能从已有的政府资源中提取业务处理所需要的信息，实现“一处收件，全程办理”；公众只需通过一次认证，就可以一次性办理同政府的多项业务。

第四级：门户智能化。其特点是为公众感兴趣的主要领域提供集成化、客户化甚至是个性化的信息和服务，它根据用户的特点，采用推式技术向用户推送其所关心的信息和服务。

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3.3 电子政务信息整合组织架构

我国的电子政务建设取得了很大的成绩，依据国家信息化评价指标体系进行评价，上海等城市政府的信息化水平处于全国领先的地位；但同时，我们应该要看到，信息化建设发展的几个阶段性特征要求我们必须作好各阶段发展的衔接工作，这衔接工作在当前则表现为政务信息资源的整合。最初政府主体的信息系统都是立足于一定的部门组织、为了实现特定的功能而的建设的，应该说在建成之初均能满足部门特定的需要，由于对信息以及信息技术在社会、经济和城市管理中的作用认识的局限，政府在当时的社会的、经济的和技术的条件下未能也不可能站在国家或某一城市政府的高度来认识这一问题，去建设统一的标准、严格的规范，因而也就不能从整体上对政府信息系统进行统一的规划。按照现有的人们对信息化认识的标准，原先相对独立、运行正常的信息系统，现在则是相互封闭、难以进一步发挥价值的各自为政，条块分割的系统。

电子政务已经渗透到城市管理、社会生产、居民生活的各个方面，而且，随着政府管理的透明化、扁平化的趋势以及企业和居民对信息服务水平要求的不断提高，这种信息条块分割的现象日显突出，很难满足政府、企业和公众日益发展的要求；例如上海市正在以高速度继续向前发展，其目标是要建立国际化的大都市，信息化建设在国民经济中的重要地位以及我国利用信息化带动工业化的发展战略决定着我们不能停止政府信息化系统的建设工作，但如果仍就按照现有的管理体制、组织形式进行城市信息化建设，其结果必将是

1）、无法消除已有的信息孤岛；

2）、在电子政务建设过程中开发新的系统，再次产生新的孤岛。

而消除这些孤岛的唯一出路就是要进行政务信息资源的整合，因此，我们提出建立信息化整合组织机构：

1）、成立信息化整合组织委员会； 2）、成立信息整合专家委员会； 3）、成立信息化整合审计监督委员会。

从政府信息化实施原理和企业信息化建设十多年的经验来讲，电子政务的建设已经超越了一个技术问题的范畴，更重要的是，它的效率的发挥和成功的关键更是一个组织问题和人

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的问题，对于信息整合工作则显得尤为如此，因为政务信息整合跨越多部门、多组织、多系统、多网络的复杂的工程，信息化整合组织机构的工作有效性是决定着信息整合成败一个关键因素。

1、 信息化整合组织机构。

组织的建立必须要进行组织设计，为组织的运行提供可依托的框架，为此要设计组织的战略、人员配备、组成的标准、组织责任，确立该组织应具有的权利和组织运行体制和机制，只有这样才能保障组织在组织战略的指导下高效的工作，所以在建立信息整合组织机构时，应该明确组织机构的责权利，才能建立有效的运行机制。其发展战略是实现城市政府范围或更大范围内的信息共享、互联互访、数据深度挖掘，提高政府信息化管理水平从而促进城市的发展和居民生活水平的提高。

1）．信息化整合组织委员会

组织责任：上信息化整合委员会的责任是根据我国以及城市信息化建设的战略和建设目标，站在国家和城市发展的建设高度，为充分发挥现有城市及政府信息系统的功能和最大价值，按照城市和政府发展迫切需要，对分散孤立的信息系统进行信息整合进行经济的、行政的、法制的和制度的保障，负责政府信息化整合项目的立项、申报和项目的建设工作。其责任和承担的角色见图3-5：

图3-5 信息整合委员会角色责任

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从上图我们可以看出，信息整合委员会的的角色是多重的，其最主要的职责是领导和协调，具体职责是：

（1）、讨论并制定有关信息整合的方针、政策和规章制度；结合本市政府实际，协助信息办研究起草信息整合的有关政策，并组织实施有关法规、规章和政策。

（2）、根据本市政府信息化的总体规划，研究制定本市政府信息整合的有关战略，编制信息整合建设中长期规划、年度计划并组织实施和监督、检查；协调解决信息整合工作中的重大问题；会同信息办及有关部门进行信息整合效果的研究。

（3）、协助信息办制定信息整合的年度计划及经费预算；负责平衡、协调信息整合资金并监督使用。

（4）、负责协调各委、办、局的信息整合项目，人员的调度。

信息整合委员会的工作方式和认识水平决定了城市信息化整合的整体思路；要成功的管理整合项目，首先必须对信息整合要有正确的认识为此，整合委员会应该排除并积极宣传对信息整合工作的一些错误认识，这些错误的认识包括：

● 信息整合是简单的实现一个系统与另一个系统的对话； ? ● 中间件能解决整合中的所有难题； ? ● 信息整合项目通常快速就能够完成；

? ● 信息整合项目可以像软件开发项目一样进行管理；

? ● 信息整合项目组只需要一些编程人员,有资金和人即可解决问题；

人员组成：电子政务中的信息整合是一项系统的长期的建设工作，其涉及的部门之广、系统之多、技术之复杂是任何一个独立的系统前所未有的，尤其是要在建设过程中多种思想意识、组织观念、和各群体利益之间的冲突，使得电子政务中的信息整合变得更加复杂，所以政府信息化委员会的人员理应有政府主要领导亲自挂帅，其成员来自政府辖属部门政府各委、办、局的主要负责人、部门信息建设负责人组成，这是由整合委员会的协调者、协商者、管理者的角色决定的。

权利：根据咨询委员会提供的各种可行性研究报告有权进行信息整合项目实施的决策，依据需要有权临时成立具体项目的领导小组，有权从信息整合项目所涉及的部门组织抽调业

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务人员和IT人员组成整合具体项目的实施小组。并对整合项目进行必要的管理工作。

2）．信息化整合咨询委员会

整合组织机构的三个组成部分，各自承担着不同的角色，工作互有侧重，信息化整合咨询委员会主要侧重于整合的技术。信息整合咨询委员会是信息化办公室和信息整合委员会的智囊团，信息整合组织委员会办是委员会招集者。应该定期召开形势分析及信息交流会。

职责：负责从技术、管理、安全、系统的角度对信息整合工作提出建设性意见，对整合项目与城市、政府未来发展的信息系统作好规划，帮助整合委员会作好信息整合项目的立项和申报工作，负责具体整合项目的可行性、社会效益、经济效益等方面的综合研究，负责对具体实施方案作出公正的、合理的、科学的评价，以保证整合委员会决策的正确性。

（1）、制定有关信息整合的长期规划和年度发展战略。

（2）、了解电子政务建设的需求，针对具体的信息整合项目提供技术方面的方案支持。 （3）、收集并讨论国内外信息整合的经验，为本市政府的信息整合提供参考 （4）、评估已经实施的信息整合项目的实施效果。

人员组成：从咨询委员会的责任，可以知道，信息整合对咨询委员会成员整体素质要求较高，我们认为咨询委员会的成员应该是由来自各个方面的人才组成，这些人来自政府的管理者咨询公司的高级顾问、高校和研究机构的专家、IT企业的工程师。由这些人员组成的咨询委员会应该是能倾听各方面的意见、集众人智慧、采众家之长的学习型组织，这样才能保证对咨询委员会项目、方案论证的科学性，保证所推荐的方案能得到整合委员会的认同，从而实现自身的价值。

权利：对信息整合规划、立项和方案的选择建议权，制定项目实施进度和具体步骤，制定与信息整合相关的法律、法规和管理制度、奖惩规则的建设。负责和整合审计监督委员会一起依据方案中的建设目标对信息化整合项目和运行结果进行监督。

3）．信息化整合审计监督委员会

信息化整合的目标难以测度、政府的投资在财务上缺少硬约束，以及政府官员短期任期与电子政务的长期运作不合拍等问题，如果不对效益进行评估必将产生巨大的浪费，有必要建立信息化整合监督委员会。信息整合审计监督委员会应该聘请社会机构来担当，可以由2—3个有实力的咨询企业协同担任，以形成相互之间的竞争机制。主要负责：

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（1）监督和评估信息整合项目的实施包括资金支出，并对信息整合年度计划进行评议。 （2）监督整合系统的运行维护管理按规范进行，对发现的问题提出改进意见并及时提交报告给信息整合组织委员会，尤其是整合后的系统其影响巨大、责任重大，所以，监督委员会的另一个职责就是进行责任认定。 2、相互之间的关系约束机制

信息整合组织架构的三个组成部分之间应该建立一种相互约束机制，以维持这种稳定的三角关系，促使三者各司其职。

整合组织委员会 提交项目可行性报告、政策、制度等的拟定 组组织 咨询 咨询委员会 配合 监督 整合项织 组织 监督项目资金的使用资金 监督整合目标的实现 监督系统运行、责任的界定 监督委员会会

图3-6 三组织之间关系图

整合组织委员会负责组织成立咨询委员会和监督委员会，应该是引进将市场机制成立多家监督机构，以形成竞争格局；从组织领导形式上，三组织之间应该相互独立，在个自的范围内行使自己的权利责任和义务。组织委员会负责立项和整合工作的推进，保证人才物的到位，在遇有重大事件时有权召集咨询委员会和监督委员会，认真听取两组织的建议和方案，咨询委员会主要负责项目方案申报和组织委员会一起负责对招标的方案进行详细的论证，协助监督委员会作好系统的评估工作，监督委员会主要负责整个信息整合项目实施过程的监督。

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第四章 电子政务中信息整合的研究

本章详细阐述了电子政务中信息整合的概念及内容、模式、原则，介绍了实现信息共享的关键技术，并对政府公共共享数据库进行了规划。本章是本论文的核心部分。

4.1 电子政务中信息整合的概念及内容

信息整合及其重要性已被越来越多的人所认识和引用，但迄今系统的理论研究较为欠缺，下面介绍如何准确理解信息整合的概念。

4.1.1 信息整合的定义

信息整合：依据信息化发展趋势，在一定组织的领导下，实现对信息资源进行序洁化、共享化、协调化，进而拓宽信息资源应用领域和挖掘信息价值的管理过程。

图4-1 信息的管理过程

序洁化：信息技术快速发展，使得IT在各个领域得到了空前广泛的应用，互联网已经成为任何个人和组织都可以拥有并可以成为其中的一员的覆盖全球的网络，已经成为社会发展和人们生活不可或缺的重要组成部分，任何个人和组织都可以利用互联网构建自己的专网和增值网络发布服务和信息，但没有任何组织或个人能拥有互联网的所有权，因而造成了在现有环境下信息开发利用的局部有序和全局无序的矛盾或组织内有序和整个互联网呈现的无序的矛盾。网络引擎是我们从互联网中获取信息的重要途径之一，基于全文搜索的搜索引擎是网络引擎发展的主流技术，当你通过关键字进行搜索时，你会得到数以万计或更多的相

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关信息，你甚至会面对如此众多的信息发出无能为力的感叹。互联网信息的动态性、分布性、多元性和无序性的特征，使信息查找和检索、管理变得越来越困唯，面对浩瀚的资源，人们感到茫然。如果没有一种有效的互联网资源的建立、管理方法，互联网的最大优势——共享性，将随着信息资源的急剧膨胀而与人们的愿望相去甚远，也就难以发挥其最大价值。

与此同时上述特征一方面表现为互联网资源的丰富，另一方面又表现为信息的良莠不齐，大量的不健康的信息甚至反动的信息充斥着互联网，不利于形成一个社会积极健康向上的良好的社会环境，这就是信息资源的洁化问题。

共享化：信息成为资源是人所共识，作为资源它与自然资源最大的区别在于生产的边际成本递减，拥有者越多，价值就越大；信息共享已经成为一股潮流，尽管我国目前开始制定有关信息共享的标准，甚至部分省市已经出台了对政府信息的共享的有关规定，但应该看到，在我国信息共享的任务非常检艰巨，对拥有大量信息的政府而言，公共信息部门化，部门信息个人化的趋势十分严重，其中的缘由虽然很简单——利益，但要解决这一问题十分复杂，涉及到标准问题、法律法规、监督、利益分配等一系列复杂的社会问题。

协调化：随着IT技术和经济全球化的发展，原先依据职能进行组织机构设计的管理方式已经难以适应市场和社会发展的需要，每一个职能部门的计算机应用系统通常是由不同的、互不交流的开发小组独立建造，这种组织的“烟囱”式结构加上计算机系统的互不交流性，使企业职能部门成为一个个的“筒仓”。后来诞生了矩阵式以及以任务为中心的灵活的组织来适应环境的发展，这种以流程为中心的管理思想要求部门间紧密联系，利用IT技术实现信息在部门之间的快速、有序的流动，进而实现流程的协调运转。

正确把握信息整合的内涵，有助于我们对电子政务中的信息整合作出科学合理的规划并制定行之有效的策略。

电子政务中的信息整合，是在信息技术飞速发展、应用领域不断拓展、管理决策复杂化、环境多变化、数据爆炸化的前提下，在一定组织的领导下，居民生活水平的提高以及政府决策水平、办事效率和公众形象的改善提高的需要所提出的客观要求，它借助于组织管理、系统的思想和最为先进IT技术，对现有的信息资源（包括硬件、软件、网络和信息本身）按照更为科学合理的方法进行整理合并有机集成的信息建设过程，实现一定范围内的信息资源的共享、数据的互联互访（无缝连接），使整个政府信息系统有如一个有机的整体来处理所需要的信息资源，从而满足不同主体对信息的不同层次的需要，进行数据深度挖掘，从而发挥现有信息和网络的最大价值。其目的是促使政府组织结构网络化，管理的扁平化，决策

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分散化、实时化，部门之间和上下级关系紧密化和协调化，政府各主体之间关系的开放化，具备这样特征的政府将是一个富有生命力的能够自我适应外部日益变化环境的组织。

图4-2 信息资源的特性

网络环境中，信息资源在数量、结构、分布、传播范围、内涵、控制机制、传递手段等方面，都与传统信息资源有显著的差异。电子信息管理的对象具有多样性、复杂性；电子信息的分布与构成缺乏结构和组织；电子信息缺乏有效的统—管理机制。因此，对信息资源的整合显得十分重要。同时社会对信息所应具有的特征又有了新的变化，要求政府信息系统提供的信息准确、权威、快捷，为社会公众提供集成的一站式服务。

4.1.2 如何把握信息整合的内涵

信息系统中整合的含义源于早期集成的概念，而其现在应用范围已远远超越了集成这一概念，具有了更广泛、更深刻的含义，使用层次上也更为宏观。集成指系统之间通过某种方式结合而形成有机整体的过程，整合更强调集成过程中的整体性和整体优势发挥。

信息整合应该包含以下几层含义：

1、当前信息化建设过程中存在的种种问题和弊端是信息整合的根本原因，缺乏标准、相互封闭、条块分割、观念意识的落后已经无法满足人们日益增长的对信息快速准确的需求；

2、管理思想的变革是信息化整合的推动力，时代的发展，改革的不断深入，要求政府、企业不断变革自己的管理模式和体制、经营方式、组织结构，变决策拍脑袋为科学决策，必须实现结构扁平化，快速应对竞争日益激烈的外部环境；

3、IT技术的快速发展是信息整合的技术保证，信息技术的发展，使得计算机具有更强

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数据处理能力，大型数据库功能的逐步完善、网络安全技术不断提高使建设更广应用范围的信息系统成为可能，当前，人们普遍意到，信息系统的建设主要问题已经不是IT技术了；

4、信息整合是不断循环不断提高的过程，技术在不断的发展，管理在不断变革，人们对信息需求不断在变化和提高，决定着信息整合是一个不断循环和提高的过程，系统整合完毕并不意味着终结，而是蕴涵着新一轮更高层次信息整合的开始；

5、系统、标准和整体的观念是信息整合取得成功的前提条件，所以信息整合过程中一定要站在战略发展的高度摈弃局部的和个人的利益，按照国际、国内或行业标准，依据系统论的思想进行信息整合规划；

6、整合后的系统不是原有系统的简单连接互连互访，而是要赋予整合后的系统新的功能；

7、组织领导是信息整合的组织保障，经验告诉我们，信息系统的建设是一把手的工程，因它需要资金的到位、人员的配备、流程的重组，城市信息整合更需要这样的组织保障，它要进行跨部门的协调、解决局部和整体的冲突、制定相应的政策措施、对整合的系统进行科学的监督。信息的整合工作开始于信息整合组织的建立，整合组织工作质量和效率直接决定着整合系统的工作效益和质量。

所以，如果说各部门的信息系统建设是政府信息化的驱动力，那么信息整合则是社会信息化的必然结果。

4.1.3 城市信息化信息整合内容

我们从下图可以看出电子政务与城市信息化中其他要素之间的关系如下：

图4-3 电子政务与城市信息化中其他要素之间的关系

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首先城市信息化包含家庭信息化、企业信息化、政府信息化（电子政务、公共领域、社区信息化、城市建设与管理）。企业是独立经济实体，其目的就是要借助于自己为社会提供商品和服务获得社会的承认，进而获得存在的价值，这就决定着企业从经济效益的角度为生存和发展、适应快速多变的环境，必然要利用信息技术和管理思想，整合企业现有零散的信息系统（MRP、MRPII、ERP、SCM、CRM）等，以提高自己的核心竞争力，也就是说对于企业而言，信息整合存在内在的发展推动力；因而，从总体上来说一个城市信息整合主要内容就是企业信息整合和政府信息整合。从而，我们这里论述的电子政务中的信息整合也是城市信息整合的主要内容，可以说政府部门的信息建设已经落后于管理思想的变革、成为制约政府办事效率和决策水平提高的主要障碍，影响了政府在社会公众的形象和威望，出于城市管理需求，政府部门信息化建设经过高速发展之后，越来越有这样的认识，只有先集成整合，然后才有完整的政府IBG（Integration Before Government），政府部门的信息整合工作已经成为社会关注的焦点。

图4-4 整合与城市信息化之间的关系

由于政府在城市各主体之间的重要地位，决定着它也只有它才能为信息经济的发展提供与之相适应的环境，政府信息化的建设水平及其信息整合效用直接决定着信息经济发展环境的状况和发展高度；决定着当前城市信息化信息整合就是为了要解决信息化建设7要素的相互关系,电子政务中的信息整合已经成为推进城市信息化综合协调发展的糅合剂和推进剂。

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所以当前电子政务建设整合要解决两个方面的问题： （1）、信息共享。 （2）、流程的协调。

4.1.4 电子政务中的信息整合与企业信息整合的比较

图4-5 社会各要素间关系

无论是电子政务中的信息整合还是企业信息整合都会涉及到信息建设过程中的共同要素即组织领导、管理、技术，效益，建设周期、功能，对象，标准、组织、目标综合性、规模投资等。与政府信息化相比较，企业信息化发展的比较迅速，同时也形成了一些成功的经验。这里我们将对两者相关的主要要素进行对比，有助于我们认识两者的异同点，在整合过程中吸取企业信息化整合的成果。

从整合目标看，企业信息化更注重其结果的经济效益，相对目标单一，这使得企业在实施信息化时会更多的考虑到经济的可行性，增强企业的核心竞争力；而政府在推动城市信息化时目标体系庞杂，更多的从社会的经济的、政治的综合的效益去考虑。

从整合管理范围看，企业信息化一般限于单个企业或集团内，或是企业价值链延伸的几个联盟企业之间；但政府信息化其涉及范围之广可能现阶段都不能明确界定，因为随着信息技术的发展将会有许多新的内容被纳入。所以政府信息化的管理将比企业信息化复杂的多，更难协作，是一个系统工程。

从整合动因来看，企业信息整合是在集团内部，即便是在价值链的上下游企业之间的整合，也都存在共同的利益和共同的风险，所以企业信息整合易于领导组织管理，利益的驱动

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