关于农村土地整合过程中乡镇政府职能的调查报告

东北财经大学网络教育本科毕业论文

关于农村土地整合

过程中乡镇政府职能的调查报告

——以天津市北闸口镇土地整合为例

作 者 学籍批次 学习中心 层 次 专 业 指导教师

柴立芸 200803 津南奥鹏 专升本 行政管理 袁丽静

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内 容 摘 要

部分农村地区在城镇化、工业化进程中，面临的土地瓶颈问题愈加凸显，开展土地整合对有效利用土地资源、确保持续发展，具有重要意义和作用。土地整合直接涉及农民的切身利益，尚无统一的法律规范，组织难度很高。由于乡镇政府长期面对农民，农村工作经验丰富，成为目前推进这一工作的核心力量，但乡镇政府工作机制落后、执行力不足等问题，又影响了自身职能的充分履行。本选题通过对天津市北闸口镇土地整合实施情况的调查与研究, 考察分析了其职能履行的经验与不足，提出了相应对策，深入探索有利于适应发展形势，有利于服务农民，有利于城镇化、工业化进程的职能定位, 进而促进乡镇政府更好的发挥职能作用，避免体制上、管理上的一些问题，确保土地整合稳定、和谐、有效开展。

关键词：土地整合 乡镇政府 土地管理 政府职能

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目 录

一、基本情况综述 .............................................................. 2

（一）调查的目的或主旨 ..................................................... 2 （二）调查过程及采用的调查方法 ............................................. 2 二、调查情况分析 .............................................................. 2

（一）调查的结果和相关数据 ................................................. 2 （二）对调查结果的分析 ..................................................... 3

1．农村土地整合的必然性 ................................................ 3 2．农村土地整合具有广泛深远的意义 ...................................... 3 3．农村土地整合中乡镇政府职能履行 ...................................... 4 4．农村土地整合中乡镇政府职能履行方面存在的不足 ........................ 6

三、调查的最终结论 ............................................................ 7 四、相关的意见或建议 .......................................................... 7

（一）充分酝酿，认真筹划 ................................................... 7 （二）广泛宣传，积极发动 ................................................... 8 （三）加强协调，加大投资，科学实施 ......................................... 8 （四）制定监管措施，建立配套机制 ........................................... 8 参考文献 ..................................................................... 10

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关于农村土地整合过程中乡镇政府职能的调查报告

——以天津市北闸口镇土地整合为例

一、基本情况综述

当前，土地整合工作尚无周密统一的法律法规依据，各地执行标准很难统一，主要是以当地基层政府为依托主体，因地制宜，组织整合规划，制定相关的政策措施及办法。运行模式一般为“规划论证、宣传摸底、意向调查、制定方案、组织实施等环节”，期间，乡镇政府的作用可以概括为“保障与推动”，凸显单方主观意愿和引导作用，主要采取的运作方式为“宅基地换楼房、土地换保障”，先期工作尤为困难，真正的决定性力量依然在广大的农民手中。

（一）调查的目的或主旨

随着经济社会不断发展，城市近郊的可利用土地短缺问题已经成为持续快速发展的制约瓶颈，而土地整合的主要功能除了改善农民居住生活环境，同时能够改变农村宅基地占有大量土地的状况，整理流转出可利用的建设用地和工业用地，以此加快经济社会的发展速度与质量。推进土地整合工作，关键在于乡镇政府职能定位是否合理，职能履行是否到位，因此，在全面取消农业税与建设新农村的历史条件下，新一轮乡镇政府职能改进与完善，既具有紧迫性，又具有艰巨性、复杂性和长期性，是一项复杂的系统工程。本选题依据调查过程中获取的资料信息，旨在摸索如何紧紧围绕乡镇政府职能转变这个核心，努力构建服务型乡镇政府，切实发挥政府在土地整合工作中的职能作用。

（二）调查过程及采用的调查方法

1.自2009年7月伊始，通过直接参与北闸口镇土地整合工作，在整个的宣传调研、政策制定等过程中，收集有关资料，总结有价值的经验做法，摸索保持土地整合工作持续推进的有效途径，并深入了解和比对政府在其中所发挥的作用。

2.利用深入农户开展工作的机会，实地了解农民对土地整合工作以及基层政府职能发挥的认知与诉求，归纳分析政府职能方向。

3．与北闸口镇周边区域基层政府进行交流，互通信息，以提高调查结论的科学全面性，进而形成确切的观点和方向，促进乡镇政府职能的高效运行。

二、调查情况分析

（一）调查的结果和相关数据

北闸口镇以及周边区域的土地整合已经全面展开，对土地整合有了更为理性深刻的认同。《北闸口镇土地整合、房屋拆迁安置补偿实施意见》、《北闸口镇土地整合指导意见》等一系列政策规范和实施办法已经制定完善，为土地整合工作奠定了基础性执行依据。而整合村《放弃土地承包经营权和宅基地使用权协议》的签字率均已达到95%的最低要求，则标志着绝大

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多数农民基本完成了意识转变的过程。

在已展开的土地整合中，涉及5个自然村、3700余户、2万余农民，工程浩大，社会影响高，牵扯利益群体范围广，操作及其困难。政府职能在宣传发动、民意调查、政策制定完善、情况摸底、招商引资以及推动执行等环节上发挥了极为关键的核心作用，北闸口镇人民政府对土地整合一期工作实施边摸索、边推进的策略，采取“人海战术”，组织政府工作人员、村两委班子、村民代表成员，深入农民家中开展工作，从宣传开始，一直到拆迁还迁，事无巨细、周密部署、精心落实，取得了超预期成果，并在不断摸索中逐步形成了一套既定成型的运行模式。

（二）对调查结果的分析 1．农村土地整合的必然性 （1）受新农村建设的驱动

土地整合的提出，是社会主义新农村建设的必然要求。当前，新农村建设作为今后国家重大发展战略之一，明确提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步推进新农村建设，认真开展农村土地整合，强调城乡统筹发展，是坚持科学发展观、树立以人为本的思想、构建和谐社会的重要途径。

与此同时，党中央国务院针对当前土地调控中存在的建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地屡禁不止的现象，下发了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（以下简称《通知》）。《通知》中提出地方各级人民政府要将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和未利用地)纳入土地利用年度计划，规定了土地利用计划及责任目标考核依据，实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。同时，明令禁止擅自将农用地转为建设用地，禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。由以上土地调控政策可知，改变城镇建设用地粗放的状况，不断提高土地利用效率，促进城镇由外延扩展向外延扩展与内涵挖潜相结合的方向发展，是今后新农村建设的必然选择。 （2）是土地集约利用的客观要求

土地的集约利用是提高土地利效率的基本方式，在我国耕地面积不足且不断减少的情况下，土地的集约利用就更为重要。然而目前我国农村的土地使用现状却非常不利于土地的集约利用，迫切需要进行土地的整合。以天津市北闸口镇为例，该镇总面积38平方公里，有19个行政村，总人口3.3万人。大部分村落规模很小，用地浪费比较严重，基础设施和公共服务设施不完善，影响了土地的集约利用，只有通过有效的村庄迁并与土地整合，才能合理配置公共资源，改善农村生态环境，提高农民生活质量，发展农村经济、促进城镇化，缩小城乡差距；只有通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长”相挂钩的方式，才能缓解用地矛盾，实现耕地占补平衡。推进村庄土地整合，实现土地向规模经营集中，工业向园区集中，农民居住向中心村和城镇集中，既是优化农村土地资源配置的重要措施，也是推进村庄集约建设的重要途径。

2．农村土地整合具有广泛深远的意义

土地整合是加快社会主义新农村建设步伐，推进城乡一体化进程，全面建设小康社会的

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需要，是加快城镇建设，发展园区经济，富裕村民的重要载体和有效途径。是惠及每一位村民，从根本上解决民计民生问题的难得历史性机遇。按照北闸口总体发展规划，到2020年，全镇将建成一个中心城区、一个北义中心村和三个工业（物流）园区。届时，将有1万余户村民迁入楼房，园区占地面积将达5000亩，可入驻企业200余家，可解决就业2万余人，彻底改善村（居）民的居住环境和生活质量，实现农村发展、农民增收、富民强镇的发展目标。综合的讲，土地整合的意义主要体现在五个有利于：

（1）有利于优化土地资源配置

农村宅基地面广量大，是一笔巨大的土地资源。目前，全市农村平均人口1107人，人均建设用地256平方米，这既是一种资源又是一种潜在的优势。从近年来全市开展的宅基地整理来看，不仅使荒废的老基地得到复耕，增加耕地面积，而且增加了建设用地，缓解建设用地紧张矛盾。

（2）有利于促进新农村建设

村庄整合的目的是推进农民建房集聚、基础设施集聚，公共服务集聚。从北闸口镇北义中心示范村建设的实践来看，通过几年的努力，已建成一个布局合理、设施配套、村庄绿化、环境优美、交通便捷的示范新村，初现了农村新社区形象，使农民感受到了城市社区的环境和服务，过上了与城里人一样的生活，深受农民拥护。因此，农村土地整合为新农村建设创造条件，新村建设为村庄整合提供载体，互为动力，相互促进。推行农村土地整合是有效改变农村宅基地散乱，有新房无新村，公建设施不配套的重要途径。

（3）有利于推进农村城镇化

实施村庄整合、建设农村新社区是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要举措。然而，由于农村社会事业、基础设施、环境面貌等建设滞后，吸收城市辐射的能力还相当脆弱。通过村庄整合，促进城乡资源互动，城市拉动农村，把分散居住的农民集聚起来，有利于提高农民的生活质量。

（4）有利于改变农民建房观念

现行农村宅基地属于不同的集体所有，农民只有使用权没有处置权，这是致使农民建房分散的主要成因。对此，要积极探索村庄整合的政策机制、利益机制和市场机制，充分调动农民的主动性、积极性，促进宅基地的优化配置，稳步推进村庄整合。一方面加速农民建房集聚，从政策上机制上鼓励农民建房集聚，加快新农村建设步伐，节约使用土地。另一方面通过引导，促使农民转变居住观念，树立起集聚建居新理念。

（5）有利于促进招商引资

目前，北闸口镇发展正值滨海新区开发开放，津南区“东进、西连、南生态、北提升”发展战略和“9341”奋斗目标的难得历史性机遇，积极整合土地资源，美化生活环境，提升城镇形象，可以为经济发展提供充足的建设载体，为招商引资营造良好的发展氛围，使北闸口镇将成为投资者广泛关注的开放沃土。

3．农村土地整合中乡镇政府职能履行

当前的土地整合工作尚无完善健全的法律依据，最早的土地整合雏形，是由政府指导，

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各村自行组织推动的模式，由于村民对村领导集体普遍缺乏信任，以及村委会制定部署策略的能力有限等原因，导致这种简单模式迅速失败。自此，乡镇一级政府便调整思路，直接承担起了土地整合工作全过程的操作。在这个过程中，政府职能的作用尤为关键，是推进土地整合稳定、有序、高效开展的核心力量，其主要职责任务体现在4个方面，现以北闸口镇为例，进行具体阐述。

（1）土地整合的规划安排

北闸口镇为加强土地整合组织领导工作，成立了北闸口镇土地整合工作领导小组。按照北闸口镇总体规划要求，结合各村实际情况，领导小组确定了土地整合的范围和时间，按计划分阶段组织实施。领导小组还分设了组织宣传发动组、村级集体经济组织成员资格认定组、还迁房规划建设组、资产处置管理组、社会保障组、动迁组、征收土地组、企业安置组、财务管理组、失地农民就业培训组、档案管理组和监察组共12个小组，明确了土地整合的责任分工，为做好土地整合工作的宣传发动、安置动迁、土地征收等相关事宜，维护社会稳定，确保土地整合工作有效推进，提供了组织保证。

（2）土地整合规划的宣传发动

土地整合领导小组中的组织宣传发动组，是该镇土地整合组织宣传、发动群众的主要力量，主要职责是组织发动，入户宣传政策，组织、指导、监督履行土地整合的民主决策程序。

通过切实有效的方式，广泛、深入、细致地做好广大村民的思想教育和宣传引导工作，确保政策宣传到位、具体问题解释到位、各项安置补偿政策落实到位，使广大村民真正理解、真心拥护土地整合工作，为土地整合顺利推进奠定坚实的群众基础。

（3）土地整合计划的组织实施

北闸口镇以市、区九次党代会精神和科学发展观为指导，以区、镇2006-2020年总体规划为发展建设依据，以镇中心城区、中心村、工业和物流园区建设为重点，按照北闸口镇总体规划要求，结合各村实际情况，分三个阶段组织实施土地整合；根据各村土地、宅基地、人口等基本情况，对符合总体发展规划和土地利用规划的村，村民放弃土地承包经营权及一切与土地有关的权利，镇政府受区土地整理中心委托，将全部土地包征。土地补偿费用于农民失地保险、拆迁安置补偿等；对不符合总体发展规划和土地利用规划的村，村民放弃土地承包经营权，土地由村委会委托镇政府统一管理经营，村民用宅基地换楼房，享受土地分红和社会保障政策。

（4）土地整合的监督

为更好地维护国家、集体利益和群众的合法权益，实现对土地整合的有效监督，该镇根据市、区相关文件精神制定了《北闸口镇土地整合廉政建设有关规定》，对一些可预见的违法违纪行为作出了明确的处理规定，其中包括通报批评、纪律处分以及移送司法机关处理等手段。同时，在土地整合工作领导小组机构中，专门设置了监察组，由组织纪检工作负责人担任组长，专门负责相关人员的教育培训，对土地整合的各项工作，监察组成员定期和不定期的进行监督检查，为确保土地整合工作公开、透明、干净运行发挥了重要作用，对预防经济和职务犯罪也具有一定的防范作用。

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上述措施较好的保障了土地整合监督工作顺利而有效的进行，维护了广大村民的合法权益，强化了地方政府本着公平、公正、公开原则开展工作的正确理念。

4．农村土地整合中乡镇政府职能履行方面存在的不足 （1）规划设计科学性差

规划是新农村建设的龙头。当前，北闸口镇土地整合规划建设还存在很多问题，主要表现为：村镇建设基本处于无序状态，缺乏规划的指导，基础设施建设滞后，农民生活环境较差；建筑设计不合理,建筑质量较差，环境污染严重，公共卫生条件差，土地浪费严重等，“新房子，烂村庄”现象十分明显。

例如，在宅基地建设上，宅基地规划滞后，在一定程度上导致农村住宅建设用地规模失控。宅基地建设只有数字规划，没有落实到具体的点和面上，缺乏村镇建设规划、村庄布局规划和控制性详细规划，规划滞后，规划的引导作用与控制力度不够，未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模，从而在一定程度上阻碍了城镇化及居民小区、中心村的建设，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。

（2）宣传不到位、方式单一

能否得到村民的理解与支持，是土地整合工作能否顺利展开的重要前提。在实际的工作中，宣传小组一些工作人员，暴露出对土地整合政策学得不深、不透，知识面不宽，缺乏创新意识的现象。

宣传教育在形式上仍然是靠传统的发材料、入户宣传；在内容上都是原文照套上级的统一计划和安排，不能做到因地、因人制宜，有的放矢，使不同地方、不同文化素质、不同需求的农民接受着千篇一律的政策宣传内容；在宣讲整合优惠政策时，难以做到深入浅出、形象生动，农民听起来枯燥无味，不足以使村民完全理解土地整合对改善其自身生活的作用，并不能完全提高村民参与整合的热情和积极性，政府把大量时间浪费在说服群众上，影响了整合工作高效有序的实施。

（3）实施缺乏协调性、资金短缺

北闸口镇19个村落间的条件差异比较大，在土地整合实施过程中，政府对不同村子间的自然条件和经济状况分析把握还不到位，针对不同情况的相应政策制定相对滞后，没有做到分类指导，未能达到所有村民的满意。比如，在整合程序上有这样两条规定，“土地整合村举行全民表决（表决率达95%以上）”、“村民选房及签订拆迁安置补偿协议（签定协议率达95%以上）”，政府虽然举行了全民表决，争取到了大部分人的同意，但仍有5%的村民没有通过表决。这就表明政府制定的一些优惠补偿措施，并没有满足一些特殊群体的利益要求，在这种情况下进行土地整合，也就损害了一部分人的利益，从而在一定程度上降低了村民参与整合的主动性，也阻碍了整合实施的效率。

自从我国实施农村税费改革以来，国家减免农业税，对农民采取一系列的优惠政策，提高了农民生产生活的积极性，但在一定程度上加重了乡镇政府的财政负担。北闸口镇由于资金短缺，土地整合一些优惠奖励措施难以落实，村民利益得不到保障，整合的难度进一步加大。

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（4）监督机制不健全

目前，我国农村普遍存在着村级监督机构不健全，监督主体定位不准确，监督对象的范围界定不规范，监督机制停留在纸上等现象。

北闸口镇虽然制定了《土地整合廉政建设有关规定》，对一些可预见的非法违纪行为制定了明确的处理办法，但这只是停留在纸上的监督，缺乏具体的举措，其时效性难以保证。例如，在项目承包上，随意性较大，容易引发村组干部吃“回扣”问题。土地整合后，经营性承包和工程建设项目普遍增多，而这些项目的承包大都随行就市，标准定多少、包给谁、合同怎么签和怎么兑现等往往由村组干部拍板，少数村组干部便可从中渔利。而且，财务管理隐蔽性较大，容易引发村组干部贪污腐败的问题。

监督机制的不健全，致使土地整合中有些镇村干部贪污腐败现象时有发生，处理问题滞后，影响了政府的形象，也伤害了村民的利益。

三、调查的最终结论

通过土地整合，可加快实施新农村建设和城乡一体化建设的进程，不断推进北闸口镇中心城区和北义中心村建设，促进乡镇园区工业经济快速发展；通过土地整合，彻底解决改善全体村民居住环境和住房条件，提高全村民生活质量和程度；解决安排好村民社会老动保障和养老保险机制。实施土地整合是从根本上解决农业、农村、农民的发展和生存问题，是发展镇、村工业经济、富裕农民难得的发展机遇，是一项涉及千家万户的民心工程。

建设小城镇是农村城市化的发展方向。在小城镇的建设中，特别是在当前的土地整合工作中，由于尚无统一协调的法律规范保障，乡镇政府职能是目前推进土地整合的核心手段，起到至关重要的作用。因此，加快传统的乡镇管理体制，合理确定乡镇政府在小城镇建设中的职能作用，有利于乡镇政府承担起小城镇建设的责任，避免体制上、管理上的许多问题。

四、相关的意见或建议

（一）充分酝酿，认真筹划

搞好农村土地整合的前提，必须有一个合法、合理和可持续发展的村庄规划指导，统筹好来自各政府部门的公共资金，解决当前农村公共服务设施严重短缺的问题，保护农民的生态环境和人文环境。如果规划上不符合实际，不尊重农民的意愿，就可能导致投入了大量的资金，付出了巨大努力，却没有实现预期的目的，甚至会引起群众的抵触。

在具体的工作中，应该主要抓住三个环节的工作：一是抓规划调研。要组织镇村两级干部分片包干，进村入户，切实掌握好农村资源、人口、产业、经济和社会各项事业发展情况，真正摸清底子，客观分析优劣势，为下一步详细规划打好基础。二是扎实抓好规划制定。按照“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的要求及“规划先行、分类指导、试点示范、基础突破”的思路，加强对规划人员进行培训，精心制定好土地整合建设规划。在规划和建设上量力而行，杜绝“大拆大建”，突出农民的主导地位，不增加农民负担。三是抓好规划的落实。规划是蓝图，要靠全体干部、群众一任接着一任干，一任干给一任看，切实抓好规划龙头。群众是土地整合的主体，要组织群众、发动群众、引导群众，坚持一个

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规划管到底，一个目标干到底，避免盲目建设。总之，只有坚持规划先行，以规划引导发展，土地整合才能健康有序地推进。

（二）广泛宣传，积极发动

一方面，土地整合领导小组，特别是领导干部，要提高对农村开展土地整合宣传教育重大意义的认识，将这项工作摆上重要议事日程，并继续通过举办培训班、学习班、讲座、参观学习等多种形式来提高村庄土地整合人员对政策的理解和认识，使他们尽快了解和掌握市、区、镇的有关政策、标准和要求，并贯彻到农村土地整合的实际工作中。

另一方面，整合宣传力量，加大农村土地整合的宣传报道力度。要针对农民文化偏低的特点，在宣传形式上紧紧结合广大农民群众的文化需求和思维习惯，选择农民群众最喜爱、最容易接受的宣传方式。充分利用电视、报刊、网络、专题报告会等方式，宣传报道整合的作用、意义，优惠奖励政策以及整合成功的案例。作好农民的引导工作，让农民从“土地纷争”和“土地致富”的思想中解放出来，尤其是失地后得到资金补偿的农民，下一步做什么？怎么做？是确实需要政府给予扶持和引导，同时，让他们学习别人致富的先进经验和理念，加入到市场经营贸易和产品加工生产以及三产业发展的队伍中来。

（三）加强协调，加大投资，科学实施

加强协调，科学实施。根据各村的自然、经济状况，因村而异，通过调整和执行村庄规划，完善村内基础设施，收回超占土地，使村庄用地趋于合理，实现村庄用地节约和集约。结合北闸口实际，分层次试点先行，积累经验，逐步推广。一是，对经济较发达、建房农户较多的近郊村庄，按照统一规划，以城镇为中心，有步骤地整体搬迁、连片发展，逐步形成规模，腾空的土地转为建设用地。二是，对离城镇较远、经济基础一般的村庄，引导其向自然及经济社会条件相对优越的中心村庄归并，腾空的土地可复垦为耕地。三是，对不具备归并条件、但可以填实的“空心村”，要加强闲置农宅的拆迁、回收、流转、整合。对于质量较好不影响规划的可由村收回调剂安排利用，对于已撂荒的旧村址，要合理开发，宜耕则耕，宜养则养，充分利用。

加大投资。解决资金问题是开展农村村庄整合的前提条件。要疏通五条筹资渠道：一是政府财政。要加大公共财政的倾斜力度，建立基金或专项资金，加大财政投入，支援农村村庄整合的扶持和新村基础设施建设的补助；二是村级集体。在村级集体资金积余中拿出一部分用于拆旧补贴、公益事业建设；三是村民劳力。旧房拆除所需劳力，原则上由村民投入解决；四是政策扶持。以乡镇申请立项，组织辖区开展土地整理项目为基本条件，编制符合相关要求的村庄整合预算方案，并认真组织实施；五是社会资助。动员乡镇、市级机关及社会各界以各种形式资助，支持村庄整合，尽可能形成全社会合力。

（四）制定监管措施，建立配套机制

首先，要以当地经济社会发展规划、土地利用总体规划为依据，按照合理布局、节约用地、保护耕地的原则，完善村庄建设规划，大力提倡相对集中建房。严格宅基地审批管理，坚持按规划、按计划、按定额、按程序、按权限依法审批。加强农村宅基地权属管理，实行以证管地，对无证用地、多占地、占好地的，要可以采取行政、法律和经济手段，促使其尽

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快退出。

其次，建议土地整合领导小组建立土地整合情况月报制度，加强监督，以激励先进、督促后进，推进工作。要求各有关职能小组结合各自工作职责，拿出实施方案，把土地整合的各项政策措施细化、具体化，并狠抓落实。实行目标管理，纳入个人工作考核体系，建立考核办法，对成绩突出的小组和个人给予表彰奖励。

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参考文献

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