新三农问题之十大关键

专题研讨新农村建设研究

新三农问题之十大关键

陈 林

引言：“新三农”问题的提出

通常所讲的三农问题，是农民、农村、农业问题的统称。上个世纪90年代中后期以来，三农问题日渐突出，引起了从学术界到决策层的重视，一系列研究成果及政策举措相继出台。三农问题在当时的提出是有着重大积极意义的。但是将农民、农村、农业问题泛泛而论，容易忽略了我国社会利益格局的深刻演变。

很多讨论热衷于农业与农村经济如何发展，却忽略了发展的成果如何分享、如何惠及最大多数农民。很多讨论热衷于农业增效，关注了生产而忽略了生产关系。很多讨论热衷于农民增收，却忽略了户籍意义上数量极其庞大的农民群体已经发生了大面积的社会分化，而且农民增收已经越来越多地受制于外部市场的力量对比（而不仅仅取决于自身努力）。更多的讨论则忽略了我国涉农资本力量的快速生长以及涉农部门官僚体系的的变与不变。

因此本文提出“新三农问题”，即“农民”、“农资”（涉农资本）、“农官”（涉农官僚）的问题。在这里，农民包括少数专业大户和多数兼业小农。农资（涉农资本）包括农业资本、农村工商资本、农村金融资本。农官（涉农官僚）包括农、林、水、供销，以及农村科技、教育、卫生、社保、扶贫和金融等主管部门的官僚体系，主要指农业、供销、金融这三大部门的官僚体系。

农民、农资、农官构成一个三角形，两边之和大于第三边，当然从目前来看农民仍然是较短的一边。

农民、农资、农官问题彼此之间以及各自内部发生的种种相互作用和影响，相互之间产生各种关系，笔者就这些关系谈由此引发的“十大关键”问题。

作者简介： 陈林，浙江省瑞安市人民政府副市长、清华大学公共管理学院博士。

·1·

《太平洋学报》 2007年第10期

一、为农服务：为农民赚钱，还是赚农民的钱？

这些年来，特别是中央提出新农村建设以来，各种“为农服务”的名目、花样不断翻新。有的是各种资本以“为农服务”为由向政府争宠，进而是争取财政补助、税收优惠以及其他政策倾斜。有的是各个部门以“为农服务”为由向政府表忠，进而争取预算、编制、级别、职权乃至势力范围、寻租空间。有些地方组织部搞“组织建设”，一直延伸到“硬组织”，大建“村办公楼”；宣传部搞“精神文明建设”一直管到厕所里面，大推“农村改水改厕”；当然，相应的经费都是政府提供，这些部门在上层具有较强的游说能力，因此能够争取到政策资源，但这些部门在基层人手都很有限，往往为此忙个不亦乐乎，有时难免影响了本身的中心工作。

上述组织部、宣传部的做法好歹也算是热心公益、精神可嘉吧，也搞了些看得见摸得着的名堂。可在维护流通秩序、消费安全的名义下，一些工商、农业执法部门热衷去评什么“农村放心店”或“放心农资点”（自然也有额外经费，其实他们更应该去关注那些不能令人“放心”的店），甚至以连锁经营为由指定或变相指定进货渠道，这就等而下之，有违于公共行政的理念，造成了新的垄断或不公平竞争，恰恰损害了市场经济秩序。“放心店”里出假货时有所闻，不知道授牌的部门应当承担什么连带责任。如果“放心店”果真不出问题或很少出问题，市场上自然有其相应的声誉机制进行鼓励，又何劳授牌呢？纯属多余。

现在各种“证照”太多，譬如乡村医生及诊所的“执照”以及“定点屠宰”等等，这在农村的熟人社会半径以内并没有多少必要性。而每种“证照”背后就是收费、罚款，造成市场供应量偏少、而价格偏高。

在建设现代流通网络的名义下，一些中央部门和地方政府出钱支持商业资本下乡开设所谓“乡镇连锁超市”。我们很难想象超市老板拿了政府补助，是否就会按照市场价位下浮？如果下浮价格，对于那些没有拿到政府补助的商家又岂不是不公平竞争？更不用说，一个连锁超市到乡镇，几个、十几个小商店会倒掉，不知道谁该为此负责？

各种“农业龙头企业”可望拿到的财政补助、税收优惠甚至用地倾斜等等，使得这些企业趋之若骛。最近，原农业部农业产业化办公室副主任丁力就因曾为几家企业申报、评选国家重点龙头企业提供帮助，受贿50万元被判刑[1]。而那些“龙头企业”（纵使是完全符合所谓申报条件的），所得好处岂止是50万元的几十倍、几百倍，又该如何看待呢？这些农业资本或涉农工商资本，拿到了政府的补助，就果真会善心大发、转而在市场价位之上额外补助农民吗？

近年来商务部正式启动“万村千乡”市场工程，目标据称是从2005年起，力争用3年时间，在试点区域培育出约25万家农家店，形成以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村消费经营网络，“逐步缩小城乡消费差距”。“万村千乡”市场工程将覆盖全国70%乡镇、50%自然村，通过建立新型农村市场流通网络、改善农村消费环境，保障农民方便消费、放心消费。为此，商务部和财政部还出台政策，对"万村千乡"市场工程项目予以资金支持，包括贴息贷款和开店资金补助，动辄数以亿计。

上述种种，令人眼花缭乱。可是，如果农村有市场和购买力，有钱可赚，工商资本自然不请自去，又何劳政府费钱费力呢？如果尚不存在相应的市场，则政府人为推动工商资本下乡更是一个危险的做法。

[1] 张国卫：“本报记者对话农垦局原副局长丁力受贿案办案检察官”，检察日报，2007年07月02日。

·2·

新三农问题之十大关键

因此需要明确为农服务分为两种：为农民赚钱和赚农民的钱。这其实也对应着股份制与合作制的关系。工商资本的股份制是赚农民的钱，农民的合作制是为农民赚钱。中央财政每年数千亿的支农资金（地方财政的支农资金总额应该也不少），到底有多少支持了为农民赚钱，还有多少支持了赚农民的钱，很成疑问。

只要无假冒伪劣、坑蒙拐骗，赚钱，包括赚农民的钱，都是市场行为，不仅无可非议，而且其合法权益应予保护。但是赚农民的钱肯定不需要特别的鼓励。为农民赚钱倒是需要一定的鼓励。

二、为农服务：公共服务、市场服务与互助服务

鉴于目前为农服务已经被弄得面目全非，我们认为有必要区分公共服务、市场服务和互助服务。

严格意义上的公共服务，应该是指提供公共品的服务。通常提供公共品的责任在于政府，于是很多人不加思索的认为政府提供的服务就是公共服务了，其实并不尽然、甚至大谬特谬。

现实中政府（具体而言是很多政府背景的机构）所提供的“公共服务”，有些并不具备公共品的性质，不具有公共品所应有的“非竞争性”、“非排他性”，这种所谓的“公共服务”是可以市场化的。有些政府背景的机构，假以公共服务之名，获得各种政府资源甚至是垄断地位，当其面对服务对象却号称是“按市场规律办事”，尽可能收费最大化，这种所谓的“公共服务”既缺乏公共性、又排斥市场竞争，在农村的情况就是所谓“一头吃财政，一头吃农民”。

纵使那些须由政府提供的公共品，也未必要政府自行生产。经济理论与实践一再证明，私人品由市场配置是最优化的选择。公共品意味着按照边际成本定价的一般市场规则在此失效，公共品消费上的“搭便车”造成其市场供给必然不足，因此需要政府来提供公共品，同时通过强制税收来补偿公共品的成本。但是，政府“提供”公共品，未必要由政府自行“生产”。号称“世界民营化大师”的美国学者萨瓦斯教授就主张：“服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务”，而“服务安排者（亦称服务提供者）指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者”。例如政府有责任提供国防安全，但具体国防物资的生产却可以通过政府采购交给私营公司去做，这在欧美国家已屡见不鲜，有的国家甚至还有雇佣军团。公共品的“提供”和“生产”相互区分的理论极为重要，“它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础”[2]。

上述关于公共服务、市场服务和互助服务的区分，以及服务的“提供”与“生产”的区分，对于有关农村“社会化服务体系”的讨论是重要的。我们所讨论的“服务”，其经济性质是什么？至于“社会化”的内涵也很值得思考。社会是相对于单个农户或企业而言的，也有相对于政府而言的意味，那么不是农户或政府自己干的事情，就是“社会化”的吗？如果这就是“社会化”，那也有基于市场服务的社会化和基于互助服务的社会化之区分。政府所应“支持”的又应该是何种“社会化”？这里讲的“支持”并非泛泛而言，而是指具有倾斜性的照顾性安排。

三、农户与工商资本、“公司+农户”与合作组织

把“为农民赚钱”和“赚农民的钱”混为一谈的一个重要原因是对于农户与工商资本的关系

[2] E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年，第68、328页。·3·

《太平洋学报》 2007年第10期

抱有不切实际的幻想，或者故意粉饰。农户与工商资本（龙头企业、公司）在市场上处于买卖关系。这种买卖关系虽然不能当成“资本主义尾巴”去批判、革除，而且在法律上对于双方当事人应当予以平等保护；但是，决不能把这种买卖关系当成“田园诗”那般美好。

现在固然还有少数人抱着“极左”僵化教条（或“新左”的时髦理论）不放，对于商品货币关系、资本的活动、市场的运行充满排斥，梦想回到一个从来不曾存在的理想体制；他们对资本充满怀疑，却对权力充满幻想，甚至于去拥抱不受节制的权力（焉知不受节制的权力往往比不受节制的资本更危险，而且不受节制的权力对于资本的种种“管理”更多地为两者的勾结创造条件），这种“左”假以普罗大众的名义，最后往往走到自己的反面，“形左实右”，被既得利益集团和保守势力所利用。

但是同时，也需要警惕的是在现实生活中大行其道的：更多一些人们，由于利益上的关系或仅仅认识上的偏差，在“招商引资”、“扶优扶强”或者“农业产业化”、“公司+农户”的种种名义下，把资本当成了天使，把市场当成了天堂，这些搞法不但没有多少马克思列宁主义的气味，就连社会民主主义的境界都没有达到，也不符合资本主义（资本主义国家更没听说政府公然要“扶优扶强”的），但愿这并不就是“中国特色社会主义”。

经济常识告诉我们，作为市场上的买卖双方，例如公司与农户双方，虽然交易可以是互利的，但各自的利益在本质上是对立的。公司的力量越强，一旦形成垄断优势哪怕是局部的垄断优势，农户的利益就越容易受损。一旦市场出现波动，公司往往转嫁风险，小农的处境更是雪上加霜。在“公司+农户”的农业产业化模式下，农业有可能发展起来，但是农业越是发展，发展的成果就越难惠及更多农民，他们充其量只能充当廉价的劳动力。因而有必要通过农民本身的组织化、合作化建立利益共同体，加强农民的市场地位，分享更多的市场剩余。这是也贯彻科学发展观、构建和谐社会的重要方面。

1980年代以来农村的复苏与繁荣，其原因至少来自三个方面。其一，人们经常忽略的因素是农业投入的成倍增加，特别是化肥、农药以及良种的大量使用，而毛泽东时代不惜代价的农田

这时候却开始发挥出巨大的潜力。其二，水利建设本来不一定都很经济，但已经是“沉没成本”，

更重要的当然是人们经常提到的联产承包，这是产权层面的变革，极大调动了农民的生产积极性。但是打的粮食再多，自给有余后就要考虑市场交易和多种经营，还要取得各种工业性消费品，乃至举办乡镇企业。这就引出其三，没有自由市场的开放以及相应的信息机制、激励机制，则包产到“户”与包产到“队”、包产到“组”乃至包产到“人”，未必会有太大的区别，改革前的“三级所有、队为基础”其实已经有了一些包产到“队”的意味了。显然，产权变革与市场变革，制度变革与技术变革，是相辅相成、相得益彰的。总的来说，“三自一包”中，“三自”特别是自由市场的作用应该不比“一包”来得小。

允许市场的存在固然是一大根本性进步，但是农民面临的市场环境并不那么有利，甚至是越来越不利。改革之初，市场经济的范围和规模、幅度都还比较有限，农村市场的有效半径也比较小，是一种“小市场”：比如乡镇、最多县域范围的集市贸易，足以吞吐大量的本地散户的农产品。农民起个早走上几里、十几里地就可以赶个集，坐上一、两个小时的汽车就可以到县城。小生产与小市场对接，相对还比较容易。随着市场的不断扩大，一些县城乃至乡镇市场的支配力量已经发生转移，小生产面对大市场更趋于不利。

在当前的资源与技术条件下，在小农生产领域，以“分”为主，包“产”到户，在单纯生产意义·4·

新三农问题之十大关键

上往往更有效率。但是农产品生产周期长、价格弹性低，尤其是，千家万户的分散小农，要与千变万化的大市场对接，特别是要在市场化进程中分享到应有的利益，就必须在为农服务特别是为农业生产服务的金融、流通、科技等环节开展合作。分而后合，有分有合，这是历史与逻辑的必然。哪怕是在发达的资本主义国家，其农业、农村和农民（农场主）也主要是按照合作制组织起来的。

至于20世纪50年代我国所推行的大规模农村合作化，实际是把“合作化”混同于“集体化”，更进一步追求“一大二公”，很快就丧失了合作制的应有内涵。当年的“三自一包”，有所谓包产到户，到了20世纪80年代，我国农村普遍推行家庭联产承包责任制，但同时所构想的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”一直并未真正得到落实。上世纪90年代以后，原有政策的潜力几乎释放殆尽，“三农”问题空前突出。探索新型合作化道路，成为当务之急。分而后合，这是历史与逻辑的必然。

不能过高估计“公司+农户”的作用，而应更多支持合作组织。

四、大农与小农、欧美合作模式与东亚合作模式、合作社与综合农协世界主要国家的农业与农村经济，都是以合作制为重要组织形式的。不同在于，欧美普遍是大农（农场主、农业资本家），大农的规模化、市场化和专业化的程度都很高，大农彼此之间“专业”联系较强。大农的合作，其实是农业资本家的合作，是一种类似农业商会的合作组织，是可以“自发自愿”搞起来的，而且往往以“专业”合作为特征和优势。

东亚普遍是小农，小农的规模化、市场化和专业化的程度都很低，小农彼此之间的社区联系较强。小农合作要取得规模优势，就必须大面积覆盖农村人群，横向上必然趋于综合化，纵向上要求形成多级体系。要沟通这种横向、纵向的合作，还必须有一个内置的金融合作平台。这就是综合农协。相当于中国供销社、信用社（乃至农业银行、农业发展银行），以及农技推广等单位，都在一个农协体系之内，而且这个农协体系又在政府指导下，如同村民自治那般实行自下而上的民主管理（值得指出的是农协一般实行“议行分立”。如台湾农会重大决策权在理事会，理事是农民选举产生的。日常执行权在总干事，由理事会聘任，干事都需要具有经核准的专业资格。这样既保障农协的民意基础，又保障其专业能力。）

综合农协以日本、韩国、台湾地区为代表。日本农协全称“农业协同组合”，“协同组合”在日文里就是合作社的意思，日本农协本来就是明治维新后学习西方特别是学习欧洲方兴未艾的合作社运动的产物。

综合农协之“农协”本来就是农业合作社的意思，只不过倾向于大规模、多层次、综合性的发展方向与内在结构。现在有些人一提到农协就想起“农民协会”，一提起“农民协会”就想起当年打土豪、分田地的“农会”（刚好台湾的综合农协也称“农会”，更容易产生误会），因此产生一些政治上的顾虑，其实是大可不必。农民果真要造反，也不在于叫“农会”还是“拜上帝会”。中国历史上的农民向来没有自己的正规组织，在忍无可忍之下还不是照样造反？而日、韩、台的历史经验与理论研究都证明，有组织的农民在政治上趋于保守，是执政当局的稳定支持力量。

又有种观点认为，日本农业的国际竞争力不强，日本农协正在衰落，由此判断综合农协不适合中国国情（按照他们的逻辑，好像首先不适合日本国情？）应该承认，随着土地、劳动成本上升，对于土地密集型、劳动密集型的行业如农业来说，其竞争力的确是受到影响的。传统纺织业·5·

《太平洋学报》 2007年第10期

如果在美国失去竞争优势，恐怕无论采取家族企业、上市公司还是合作社的形式都是难以回天的。

至于日本农协是否在“衰落”，如果“日渐衰落”，其原因又何在呢？日本农民只剩下几百万，中国9亿农民，哪怕是8亿进了城，还有1亿人口的三农问题存在。地价、工资水平的上涨使得日本农业的国际竞争力受损，是另外一个问题，与农协组织形式没有多大关系。日本农协试图保护国内市场，以致可能损害国内消费者的利益，这与中国的情况相差万里，中国农民首先是被损害的对象。

以上曾经讨论了综合农协与农业合作社的相同之处，两者都是建立在合作制基础上的。但是综合农协如台湾农会并不实行“股金”制度，也不注重交易额返还，以至于国际合作联盟一度不太愿意承认其为合作组织。但是，考虑到众多分散的兼业小农这样的经济社会条件，业务品种较多，而单种业务量较小，实行交易额返还在技术上困难较大，计算的复杂性太高。而股金额太大农民难以承受，股金额太小又没有多少实际意义，也许就不如不设股金。综合农协在流通领域的作用相当于一个代理商，只不过这个代理商是受农民控制的，代理费用的标准是农民通过农协制订的，这样就未必要实行通常那种繁琐的交易额返还制度。

五、农民专业合作与供销合作、信用合作

（一）农民专业合作

浙江较早开展农民专业合作的试点，取得了一些经验和成效，也暴露出一些体制、结构上的深层问题。农民专业合作过于弱小、分散，缺乏社区依托和金融支持，难以做大做强。根本原因在于，小农基础上的农民专业合作难以达到规模优势。

中国地少人多的现实条件，决定了农户规模普遍偏小，农民本身的专业化程度就很低，在此基础上，片面强调欧美式的所谓专业合作，是难成气候的。小农经济难以自发产生农民专业合作，更难以有效支撑农民专业合作。从实践来看，能够长期存续的农民专业合作，要么向综合化发展，要么只能是以农业“大户”为主体的。有些农民专业合作社的“典型”，压根就是政府人为扶植的结果，但这种扶植却是以更多小农被疏远为代价的。至于某些部门大力支持的“公司+农户”更是不加掩饰地为“老板”服务的。但农村中的“老板”和“大户”只是少数，他们的合法权利政府自当保护，但是没有理由给予格外的政策倾斜，否则长此下去将进一步加剧农村社会的分化。所以，有必要在农民专业合作社的综合、联合、整合的基础上，建设惠及大多数农村人群的合作体系，既是为了达到规模经济，也是为了体现社会公平。

一些统计数字似乎支持了“专业合作社助农增收”的论断，但是，值得注意的现实是，只有农业大户、收入较高或较具增长潜力的农户才有兴趣加入专业合作社或成为其积极社员。

现有的农民专业合作社，大多数也都是不规范的，其中尚能持续经营的，所起到的往往也不过是中间商的作用。这些挂羊头卖狗肉的农民专业合作社并不代表农民特别是小农的利益。如果政府又赋予专业合作社一些优惠和补助，则有相当一些专业合作社的成立本来就是为了骗取这点资源。

这就引出建设惠及大多数农民的合作体系的必要。完全顺应市场规律可以产生的专业合作社主要只能是为了农业资本家和农业大户服务的。也只有大户之间的专业合作能够达到规模经济。

·6·

新三农问题之十大关键

小农的大规模合作，不可能自发产生。（倒是欧美的农场主、农业资本家容易自发合作）这就需要政府的主导。政府主导并非包办代替农民，而是打破各种既得利益集团的阻隔，现在某些政府部门的所谓支农，到底是支持农民，还是支持农业资本家？到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多的小农？如果我们不能承受农村土地大量兼并、小农大量破产的社会政治代价，而工业化、城市化和现代化进程还不足以在短期内消化农村的剩余劳动力，则至少在未来几代人的时间内，我国农村仍将维持小农经济为主的格局。必须正视这样的基本国情，来构造和调整农村中的生产关系。

同时，农民的合作组织也需要合作的综合、联合与整合，在此基础上全面深化农村金融、流通与科技体制改革。有人以为，非得农民专业合作社的大量发展，才好在此基础上建立大规模多层次综合性的合作体系。其实并不尽然。缺乏这样一个合作体系的支撑，农民专业合作社也是难以健全发展的。如果已经形成了一些并不规范的所谓农民专业合作社，又往往成为进一步整合和改革的阻力。

（二）供销合作

从历史渊源和内在结构来看，供销社本为农民合作经济组织。由于体制几经变迁，供销社的合作制因素受到冲击和削弱，甚至与基层农民有所疏远。但在社会主义市场经济条件下，在新农村建设的推进中，无论从国家和农民的需要来说，还是从自身的生存与发展，回归合作、回归三农已经成为供销社的必然选择。1999年，全国政协副主席、中华全国供销合作总社主任白立忱提出了供销合作社改革层次论、阶段论，以及近年进一步指出必须进行的“四项改造”（以农业产业化经营改造基层供销合作社，以实行产权多元化改造社有企业，以实现社企分开、开放办社改造联合社，以发展现代经营方式改造经营网络）。

但是，仅靠供销社系统的自身力量，尚不足以建设一个全方位多功能的合作体系。供销社自身的改革仍然还有不少阻碍，需要借助外力的杠杆。

（三）信用合作

农村信用社仍然是农村中的金融主渠道，但其服务主要只覆盖了农村中上层。金融机构日益疏远农村特别是小农，现有的合作金融机构亦是如此。并不能简单指责他们“嫌贫爱富”，而是要考虑如何降低其信息成本和信用风险。

农村金融问题的特殊性在那里？或者说在金融意义上、金融的社会学意义上，农村与城市的区别何在？基于城市工商社会的金融体系为何不能自然而然地覆盖到农村？甚至从农村积累起来的金融资源也日益疏离农村？并非农民没有信用，而是现行银行体系无法掌握农民的信用或者说信息。农民信用或信息需要通过组织化特别是合作化的方式，与银行体系接轨。这就涉及到农民合作，以及合作的合作、联合与整合。

与供销社相同，信用社自身的改革仍然还有不少阻碍，需要借助外力的杠杆。

在我国农村，长期以来，村级以上、生产以外的主要经济活动，以及可供农民合作的资源、市场和空间，大都被行政部门所分割或者工商资本所垄断，在此条件下，片面强调基层自发的农民合作是无甚可为、难以为继的。国际经验表明，完整的农村合作既要包括社区合作，也要包括金融合作，缺乏社区合作就是无本之木，缺乏金融合作就是无源之水，在小农社会条件下尤其如此。而基层合作的有效半径是有限的，基本上不能超出熟人社会，但是业务上又要追求一定的·7·

《太平洋学报》 2007年第10期

规模经济，因此必须在横向联合的基础上发展纵向联合,这就是多层次合作。大合作与基层合作的优势互补，必须通过多层次合作来实现。农民专业合作、供销合作、信用合作的“三位一体”建设，就提供了这样一种可行的或可能的结构和路径。

合作制、合作组织起源于近代欧洲，十九世纪的社会主义先驱者曾经寄希望以合作制克服资本主义的某些弊病，但合作制本身与私有财产制度和市场经济规则并不冲突，更集中体现了自由、民主和公平正义等普世价值，并以互助联合的方式促进了社会和谐。从某种意义上说，合作组织正是社会主义思想与市场经济逻辑的美妙结合，又是贯彻科学发展观、创建和谐社会特别是和谐农村的重要载体。科学发展观，不仅仅是环境保护、产业升级问题，更重要的是在加快发展的同时，让更多的人分享发展的成果。而合作组织就是这样的有效载体，有必要通过农民合作建立利益共同体，加强农民的市场地位，分享更多的市场剩余。合作组织本身就构成了和谐社会的微观基础。但只有农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”这样足够强大的合作体系才能从根本上扭转农民整体在市场上的不利地位，从而在宏观上进一步促进社会和谐。从“三自一包”到“三位一体”，正是要通过体制性重组，让农民在经济发展和农业产业化过程中分享更多的实惠。

不过，供销合作不等于供销社，信用合作不等于信用社。农民专业合作里面也包含有供销合作、信用合作的因素，并可以进一步发展与整合。在“三位一体”结构中，农民和农民专业合作社是服务对象，农民专业合作社又是规范对象，供销社、信用社则是改革对象。如果现有的供销社、信用社不能深化自身改革，与农民建立利益共同体，其在三位一体结构中必将自我边缘化。但如果供销社、信用社积极参与和投入，又将赢得自身发展的巨大空间。

六、涉农各部门的关系及农业、供销、金融部门的关系

（一）农业部门：为农业资本服务，还是为农民服务

目前，我国农村存在的所谓供销合作，往往有供销无合作，或有供无销。

供销社系统为了现有资产的保值增值，或者仅仅是为了解决现有人员的就业安置，开展一些商业化经营是可以理解的、也是必要的。但是如果乐此不疲、甚至唯此为大，则供销社又如何区别于一般商贸流通企业呢。须知仅仅把东西卖给农民，并不等于为农服务，那是在赚农民的钱罢了。或者说为农服务有两种：为农民赚钱和赚农民的钱。工商资本的股份制是赚农民的钱，农民的合作制是为农民赚钱。如果不能够与农民建立利益共同体，则供销社必然混同于一般工商资本，都容易在市场上与农民处于对立地位。

供销社商业化经营搞得再好，也很难超过一些民营企业、外资企业，搞得不好就是政府和社会的负担。何况在这些竞争性领域，国有资本尚要“国退民进”，供销社的商业化经营纵使搞得好，也有“与民争利”之嫌，未必值得特别鼓励。

供销社要真正提升其政治社会地位，回归合作、回顾三农乃是正确的方向。供销社坐享历史形成的集体资产，还有财政上每年的拨款，理应承担应有的社会责任和政治义务。

但现在有些“供销合作社”，是有名无实，有“供销”无“合作”，有“供”无“销”。这些供销社的合作制因素所剩无几，而且，对“供”比“销”更热衷得多。“供”是把东西卖给农民，有钱可赚，其在局部市场上往往处于优势地位。“销”是把农民的东西卖出去，纵使其相对于农民仍然处于优势地位，但是相对于外部大市场则是无意进取、也无能为力。

·8·

新三农问题之十大关键

供销社数十年来，曾经作出过重要贡献，当前也发挥着一些作用。但是旧有体制的弊端积重难返，仅仅依靠其自身力量难以在改革上取得突破，特别是难以主动与农民建立利益共同体，难以真正做到开放办社。说句老实话，如果供销社老早就果真做到了开放办社，其政治社会地位要比现在高得多。

（二）金融部门：拜金，不重农，“嫌贫爱富”

目前我国农村的涉农关系大致包括：供销社系统与农业行政系统的关系、党委农办系统与农业行政系统的关系、经贸（商务）与农业系统的关系、金融系统与农业的关系，县市信用联社（合作银行）与省级联社、金融监管部门（银监会、人行）的关系，等。

计划经济的重要特征就是通过各个“条条”配置资源，“部门分割”、“条块分割”几乎是这种体制与生俱来的顽症。而在今天市场经济还不规范成熟的情况下，传统的部门分割仍然程度不同地存在，一些部门更热衷于利用行政乃至立法手段扩充寻租空间和势力范围，造成新的部门分割问题。目前涉农部门各自为政的现象比较突出。部门利益不断膨胀，假以支农的名义扩张预算、编制、级别、职权，更有甚者，通过立法及其他政策性文件强奸民意，设立各种审批权限和资金渠道。

原农业部政策研究中心研究员姚监复在2006年9月9日的“新时期农民组织建设”学术研讨会上指出，自中央到省、市、县、乡各级政府的每一个部门，都在考虑本部门的利益怎样不被别人夺走和怎样把别部门的权力拉过来。部门利益分割和冲突对经济发展有百害而无一利。

条块分割既是传统行政管理体制的弊端，又是独具中国特色的实现部门利益的一种形式。所谓的条块分割，就是中央的“条”的专业管理去分割本来属于地方政府在“块”上应有的综合管理。条块是一对矛盾，但“条”是矛盾的主要方面。作为中央部门的“条”凭借什么力量去分割作为地方的“块”呢？靠的是在地方上的部门。在这里，中央部门与相关地方部门是扯不断的线，是理还乱的麻，是一个在纵向上的利益共同体链条。可见，一级政府横向层面的部门利益之争，与纵向层面不同层级政府部门利益联合，是互为犄角的。可见，转型期部门利益是借助了早已有之的条块分割体制弊端，作为编织部门利益网络的载体。条块分割保障部门利益，部门利益反过来又巩固了条块分割体制。因此，需要厘清中央与地方职责权限，落实地域化管理为主的原则，探索对专业管理进行再管理的新路子，从而撕破部门利益网络在地方的结点。

大家还记得上个世纪八九十年代的城市改革，很大的阻力来自于纵向的各个“条条”。机械部、电子部、化工部、纺织部……机械部曾经从一机部、二机部到七机部。在地理位置和产业链上相邻的企业纵向隶属于不同部门，人财物、产供销，以城市为枢纽的横向经济联系就难以充分发展。而当年的农村改革容易率先启动，一个原因恰恰在于计划经济体制还没有全面覆盖农村，“条条”在农村的影响和控制还是比较微弱的。这些年来，城市改革中的“条块分割”初步得到解决，农村改革中“条块分割”似乎还在加剧。各条线，根子都在上面，每条线是越来越强化，但是强化的是权力而非服务，是向上加强而非向下加强；相互之间更是摩擦不断，下面就是拧不成一股绳。

笔者所理解的“统筹城乡”，不仅是城市与农村之间的统筹，在城市与农村各自内部也有统筹问题。改革开放30年来，农口体制一直没有大的改革，现在已经远远落后于形势的发展。正如整个市场经济改革，其实就是不断改革计委以及各个行业主管“部”，农村改革和新农村建设的当务之急是改革整个农口体制，进行系统性重组。·9·

《太平洋学报》 2007年第10期

这需要高层作出政治决断。从根本上说，农口体制，包括农办、农业局、供销社、信用社乃至县乡农经、农技事业单位等等，要进行大范围改革重组。行政权力的运行逻辑总是趋向于自我封闭、相互分割，因此，纵使合并而成一个“超级部门”也难免出现反反复复，更不解决农民主体地位的问题。但是，涉农部门分割问题和农民主体问题，倒是有可能毕其功于一役。自上而下的行政体系改革与自下而上的合作体系建设相结合，既提高行政效能，又降低合作成本。只有唤起农民的广泛参与和支持，提高农民组织化程度，我们才有足够的政治能量与合法性资源，冲破既得利益集团的阻隔，真正打破部门分割。也只有逐步整合政府支农资源，农村合作组织才能迅速得以茁壮成长。

近年来农口部门推动农民专业合作立法，并不包括民政、科协长期发展的农技协组织，又排除了金融合作。在农口部门内部，竞相争夺农民专业合作社的“主管”地位，对于何谓合作组织却没有深入讨论。在2006年10月的农民专业合作社法通过后，12月银监会却推出了自己的资金互助社管理办法。“公司+农户”那一套是为资本服务的，现在推出的“农民专业合作社”或“资金互助社”也只有“大户”玩得起。

又好比过去计划经济时期，工业局不希望下面的企业搞商业，商业局不希望下面的企业搞工业，机械局不希望下面的企业搞电子，电子局不希望下面的企业搞机械，都是生怕动摇了自己“主管部门”的地位或者被别的部门“挖了墙角”。管胳膊的部门不许长腿，管腿的部门不许长胳膊。

但是，金融、流通、科技等合作组织及其功能服务对于农民特别是小农，如果维持相互分割，就既不能达到规模优势，又增加组织成本，都难以成功。

七、合作体系与支农体系的关系以及

财政支农资金的整合与合作组织的整合

在欧美国家，尤其在同为东亚小农社会的日本、韩国和我国台湾地区，政府支农的主要载体是合作组织。既降低了农民与市场的交易成本，也降低了政府与农民的交易成本，这样一个合作体系，同时也必然具有政府支农体系特别是财政支农体系的功能。

按照中央的要求，财政部曾于2005年４月下发了《关于做好支农资金整合试点工作的通知》。一些地方如江苏、安徽、河南、江西等地财政部门根据当地实际，开展了形式多样的资金整合试点。去年以来更加大了力度，中央、地方财政在全国126个县开展工作，有中央财政安排引导性资金26个。财政部大力推动的财政支农资金的整合工作，这是一件艰巨复杂而又意义重大的工作。

一直以来，中国财政支农资金主要由农业部门和财政部门层层安排和拨付，这种传统体制下的运作方式弊端越来越突出：重复和分散设置账户，财政收支信息反馈迟缓，资金运行效率和使用效益低，截留、挤占、挪用财政资金，甚至诱发腐败现象。一是投入渠道多，涉及发改委、财政、农业、林业、水利、扶贫等10多个部门，投入分散，形不成整体合力。二是投资结构不够合理，项目选择不够科学。事关农业和农村发展、事关群众生产生活的一些重要行业和领域所占的投资比例很小。三是投资管理和项目管理不够规范。因此，必须改进支农方式，推进支农资金整合。但应该看到，开展支农资金整合，直接涉及到部门、行业利益调整，要进一步向前推进，·10·

新三农问题之十大关键

势必会遇到更多的阻力。

为什么要“以县为主”？财政部强调在现行体制下，探讨在县一级进行整合的途径。2007年4月17-18日，华东地区财政支农资金整合座谈会召开，财政部农业司司长赵鸣骥在会上指出：“有的同志认为先从上到下整合，但在现行体制下，上面整不动，有的同志形象的说：一项资金的背后就有一个衙门，衙门后还有一个王爷，反映了整合资金的复杂性。县一级党政领导说了算，最终资金都要投放到县，有整合的基础和条件，在县一级开展整合是有可能的”。由此看来，财政支农资金的整合“以县为主”，固然是一种有效的策略路径，但也是迫不得已的无奈。部门利益相互割据、尾大不掉，是我国支农体制由来已久的弊端。财政部门推进支农资金的整合，虽然也有自己有利的手段，但是毕竟孤掌难鸣。

财政支农资金的整合如果仍然在现有行政体系内部打转，恐怕收效是相当有限的。行政体系都是自上而下、对上负责，条条分割、条块分割。各种支农资金首先是经过部门分肥大战，然后就进入了新的一轮寻租过程。就算地方政府的主其事者完全出于公心，也缺乏一个经济学上所讲的“偏好表达机制”，在公共资源配置的顺序与重点选择上缺乏民意基础。——这恐怕首先不是个“科学”问题，而是民意问题，或至少体现一定的民意。“县一级要科学地”如何如何，这对于县官是过高预期了。

更重要的是，如何对于第一线的行政机构和行政人员进行制约与考核，防止徇私滥权，一些人们寄予希望的“透明、问责和权责对应的机制”不知道在哪里？这种机制在中央行政体系都没有解决，也不用指望在县一级行政体系解决。

所以，财政支农资金的整合，需要一个载体或至少是辅助性载体。这个载体起到一定的偏好表达作用，以及对于行政体系的制约与考核（至少是辅助性的）作用。这需要一个自下而上的合作体系。

一直以来的所谓支农资金，到底都支给了谁？按照温铁军教授的说法：“所谓历年财政用于农业的开支或支农资金，实际上主要是部门开支，农业各部门如水、电、供销、粮食、农业技术等相关部门，其实是部门在财政的盘子里分配的所谓支农资金。”“实际上是部门在分配财政资金，在养人，而没有真正用于支农；有些投入（由于要求基层配套资金）可能转化为乡村债务和农民负担。”“即使有充分的善良愿望，大家都特别廉政，没有谁为自己争一分钱的利益，当你真

支谁，不支从财政拿一笔钱时，是支张三呢？还是李四？还是王二麻子？面对2亿4千万农户，

谁？大部分财政资金，包括扶贫资金，根据过去监测调查，结果支的是乡村干部或者干部亲属，一般的有各种名义，这是党的活动积极分子，那是团员青年带头人，其实是他的老伴和闺女，支他们了，他们再雇两工，然后就致富了，然后就脱贫了，然后就各级干部带你去看，咱贫困家庭锅里有肉了，都挺好的。”[3]

温铁军教授还指出：“这里有个交易费用的经济学道理，现在讲财政支农时，注意没注意农村已经分户经营了……一旦分户经营成为一种制度现实时，你会发现任何自上而下的与农民的交易无法进行，因为交易对象太多，导致交易成本过高，目前一盘散沙，支农支谁？凭什么要支他们？有人能审查这人吗？该支王二麻子，说他最好，可是不给张三，有没有道理？财政怎么考核？按照现行制度，只好分盘子，维持原状。因此，目前的财政体制——分盘子体制，基本上和

[3] 温铁军，WTO与财政支农 http://www.77cn.com.cn.·11·

《太平洋学报》 2007年第10期

原来计划体制一样，也就是说，农村第二步改革未推进得了……政府财政面对分散小农经济怎么支农？结果，小农经济的分散经营反而成了财政支农最大的体制障碍。”[4]

笔者认为：所谓支农资金，到底是支给农民，还是支给农业资本，甚至是支给了农官（涉农部门官僚体系）？如果支给了农民，到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多的小农？这是一个严重的问题。在片面强调“公司+农户”的农业产业化模式下，支农资金更容易被农业资本家获得。在涉农行政体系未能根本改革的条件下，支农资金更容易在涉农部门中消耗殆尽。在农村合作组织没有大面积覆盖的情况下，支农资金更容易疏远众多而分散、恰恰最需要帮助的小农。农村中的“老板”和“大户”只是少数，他们的合法权利政府自当保护，但是没有理由给予格外的政策倾斜，否则长此下去将进一步加剧农村社会的分化。如果机制不健全，很可能支农资金投入越多，越容易诱发农村中的干群矛盾和两极分化。农业和农村或许可以发展起来，但最大多数的农民在发展中难以分享到应有的利益。

如果试图建设一个全方位、多层次、综合性、广覆盖的合作体系，这个合作体系必然同时具有支农体系的功能。而目前进展中的主要困难，恰恰也在于财政支农资金的整合问题。从实践中来看，未加整合的财政支农资金，政出多门，往往恰恰分化了农村合作体系的合力。而从财政部门的角度来说，支农资金的整合选择“以县级为主”，虽然避开了一些阻力，但是这种思路仍然还是在行政体系内部打转，这些初步的成效难以长期巩固。因此强烈建议，把财政支农资金的整合与农村合作组织的整合这两项改革相互结合，相互促进，这两项改革可以是殊途同归的。

在生产以外、在乡村以上，农民合作的可能获利空间，现有的资源与市场，已经基本被瓜分殆尽。离开了政府资源体系的重组，农民合作无甚可为，难成气候，依靠政府在点上倾斜扶持，或者学者拉来赞助，纵能产生若干“样板”合作社，也不具有多少普遍意义。但是政府自我改革，难度又的确很大。

八、政府主导与农民主体的关系

农民主体和政府主导都不容易，这两者倒未必是矛盾的，共同的阻力都在于部门利益集团。所谓防止“政府干预”，其实是应该防止部门利益集团的干预或利用。

东亚小农社会条件下的综合农协，经验证明不可能是纯粹的民间组织，而是半官方组织。日、韩、台，最初都是政府自上而下推动起来的，但这个政府是超越了狭隘的部门利益，甚至超越了一时的阶层利益的政府。我们期待这样的政府主导。当然，日韩台当年的社会利益格局可能没有我们今天这样复杂，而他们当时的政府也似乎比较超脱，这也是实情。如果卫生部主导了卫生改革，教育部主导了教育改革，这种主导不见得就是“政府主导”，对于新农村建设亦然。农民合作不容易，部门合作更是难。由于长期以来的“条块分割”，政府意图的形成与贯彻往往受到狭隘的部门、地方利益的困扰。所谓政府主导，往往是一句空话，往往沦为“部门主导”。中国几乎所有协会、特别是行业协会，大都是依托某个部门的行政职权和势力范围来办的，这大概就是人们所说的“官办”吧。瑞安的情况则是多部门博弈，在一定程度上超越了狭隘的部门利益，可能比一般的“官办”更接近于政府主导，又比一般的“官办”更为农民主体创造了空间。

至于“农民主体”，在这个问题上不能一味讲“阶级成分”。如山西郑冰、吉林姜柏林这些人

[4] 同注[3]。

·12·

新三农问题之十大关键

也并不是农民。姜柏林还算是个不大的“官员”。郑冰本来是个民办教师，充其量是个户籍意义上的农民。至于民间志愿者推动的合作组织，其农民主体性也同样是不容乐观的。草根的，不等于就是农民的。台面上由几个农民出面并不见得就是农民主体。而中国的一些似乎自发的农业龙头企业、农民专业合作社则成了某些部门利益集团洗钱的工具。——如果是这样，可能支农资金越多，越是加剧农村的两极分化。

尽管“政府主导”、“农民主体”都不容易，但是时不我待，现在不做，将来就要后悔。近年来，很多学者主张走综合农协道路，但是没有给出具体的操作路径。不仅另起炉灶是困难的，一下子做到全面覆盖也是非常困难的。西方民主的起源，也不是全民博弈，而是一部分人的内部博弈。首要的问题可能还不是博弈的具体范围，而是博弈的规则演进，以及博弈的开放结构。这的确需要一个长期复杂的过程。

譬如瑞安农协已经打破了中国体制的若干陈规，它能够继续走多远，目前还很难准确预料。但在中国现行体制下，农协能够大致顺利地开局，这个微妙复杂的过程本身就是一种实践、一种经验。目前我们做的好比是公司法、公司治理准则意义上的探索，至于这个具体的公司是否赚钱则是另外一个问题。纵使有一些公司倒闭，并不能否定公司这种组织形式。

毋庸讳言的是，农民主体性，仍然是瑞安农协目前的软肋。在农协的结构设计中，预留了逐步扩大农民参与的空间。但能否完全落实农民的主体性，还是一个疑问。这个过程会有很多的摩擦和冲突，稍有不慎，可能前功尽弃。

九、体制内与体制外的关系

新农村建设的主体是农民，特别是有组织的农民。是合作组织，不是行政组织。合作事业需要志愿精神，而非官僚习气，不能完全照搬行政套路。为农服务需要全社会的参与，更不是个别部门的特权和专利。要激活资源、启动进程，这就需要借重体制外的力量，往往是四两拨千斤。

但是巨大的存量资源处于体制内。姑且不论存量的经济资源，仅就人才资源来说，中国农村县以下的人才，除了升学、参军以及外出经商创业的人，剩下的基本都被吸纳在行政事业单位这个体系之内。农村人才流失日趋严重。所谓农民自己组织自己，如果缺乏骨干人才，就是一句空话。

因此，体制内资源，包括人才资源，要有相当一部分“剥离”出来投入到合作体系建设中去。对这些人，在编制、身份上应该有一个合理的安排。

十、新三农的理论与实践、发展与规范、

局部试点与整体立法、“破”与“立”

当年的包产到户，只是放松管制，的确可以在点上、在局部先行取得经验，而且可以实践先行。当时可能遇到的阻力，除了意识形态的问题，主要来自社队干部的利益可能受损。而这些社队干部生活在农村，其中很多人或其亲属仍然是农民身份，很容易感受到改革的正面影响。

现在所要求的改革，是深层的体制改革，涉及县级以上利益格局的调整，需要更为充实的理论准备，更为强大的政治能量。大的体制不改革，在局部上的试点是不可能真正取得成功的。假如没有立法跟进，即使局部试点可以成功，但长期的、整体的“新三农”问题无法真正规范地引·13·

《太平洋学报》 2007年第10期

导解决。当然整体立法要有相当的前瞻性，不能过于迁就现状。

我们可以试着提出《合作组织立法建议书》，以及《农协立法建议书》，来推动打破部门立法的限制，以立法巩固和扩大改革成果。类似的立法在国外都有了上百年的历史，不存在什么条件是否成熟的问题。例如日本100年前不会比我们今天更有经验。

说到“破”与“立”的关系，笔者的体会是浙江容易“立”不容易“破”，中西部容易“破”不容易“立”。这个问题有待更多关心新三农问题的学者作深入讨论。

结 语

新农村建设的首要问题是为了谁，依靠谁？所谓为农服务，到底是赚农民的钱，还是为农民赚钱？所谓支农，到底是支持农民，还是支持涉农资本，甚至是“农官”？如果是支持农民，到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多的小农？如果我们不能承受农村土地大量兼并、小农大量破产的社会政治代价，而工业化、城市化和现代化进程还不足以在短期内消化农村的剩余劳动力，则至少在未来几代人的时间内，我国农村仍将维持小农经济为主的格局。必须正视这样的基本国情，来构造和调整农村中的生产关系。

诚然，分散的小农，无论是与市场对接，还是承接政府资源，都有难以承受一个交易成本问题。在WTO条件下，分散的小农经济更不适合成为绿箱政策的有效载体。为此都需要发展合作组织，加强各级各类合作组织的综合、联合与整合，通过农民的高度组织化来降低农民与市场、农民与政府的交易成本，建立健全农村社会化服务体系，为农民在农业产业化和农村经济发展中分享更多的利益，以此塑造和提升农民在新农村建设中的主体地位，也同时回答新农村建设为了谁、依靠谁的问题。

而这样一场改革的阻力来自哪里？来自各种既得利益集团。本文的分析就是为了对此进行揭示。毛泽东同志早就指出：

“社会主义社会的发展过程中，还有一个问题值得注意，这就是‘既得利益集团’的问题。每一个时期，总会有这样一部分 人，保持旧制度对他们有利，用新制度代替旧制度对他们不利。他们安于已有的制度，不愿意改变这种制度。……任何一种新制度的建立，总要对旧制度有所破 坏，不能只有建设，没有破坏。要破坏，就会引起一部分人的抵触”[5]。

正是由于利益格局的高度分化，而既得利益集团丝毫不肯释放资源与权力，近年来有一些学者担心地指出，改革的共识已经破裂，改革的动力已经丧失。但是胡锦涛总书记明确表明，要毫不动摇地坚持改革方向，要不失时机地推进改革，在一些重要领域和关键环节实现改革的新突破。希望本文的分析有助于重建改革共识，重启改革动力。

[5] 《毛泽东读社会主义政治经济学批注和谈话》。

·14·

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/jxki.html