7第七章 社会行政的监督与评估

第八章 社会行政监督与评估

虽然说，社会行政主要致力于维护社会公正，保障弱势群体得到一定的社会福利资源，提升生活水平。社会工作机构所从事的服务工作是非营利性的，是追求社会效益的。但是，这并不意味着可以忽视投入与产出，可以不计成本。相反，较高的绩效水平往往意味着资源的节约和服务的高质量，所以，在社会行政改革的今天，作为社会行政实施主体的政府部门、第三部门以及作为客体的服务对象都希望在实施社会政策的过程中能够提高效率、节约成本、增进效能。因而，加强对社会行政的监督与评估就显得尤为重要。

第一节：社会行政监督

在管理界，对于监督的理解主要包括两个方面，一是从狭义上看，认为监督是有关机构或领导者依据管理权限对机构和员工的遵守法律法规、制度规范情况以及执行决策情况所进行的监查活动。二是从广义上看，认为一切社会组织都会同时受到的来自组织内外力量的监查，比如，立法机关、司法机关、利益集团和公众舆论等。

一、社会行政监督的含义与功能 （一）含义

结合上述对监督的理解，我们把社会行政监督定义为：国家主管社会工作的机关、社会组织和公民对各级各类社会工作机构及其工作人员的依法行政情况、执行决策情况所进行的监查活动。这其中既包括有关政府行政部门的监督，也包括立法机关、司法机关、其他社会组织、服务对象、新闻媒体的监督，还包括社会工作机构内部专门承担监查职能的部门的监督，比如，纪检部门、审计部门等。1998年我国出台的《社会团体登记管理条例》就规定，民政部门、业务主管单位、财政部门、审计机关是社团的官方监督部门。在《基金会管理条例》中，还规定基金会还应接受人民银行的监督。可见，对社会行政的监督是多方面的。

（二）功能

1、防止权力滥用，保障服务对象的权益。人们常说“失去监督的权力是可怕的”。在现实生活中，由于监督不力，少数国家工作人员为所欲为，置国家法律和职业良心于脑后，造成了极为恶劣的社会影响。比如，王怀中、胡常清等人在位时就大搞“一言堂”，使权力失去控制。安徽蒙城的买官卖官更是权力失控的极端表现（一个上小学的孩子都每月领取工资）。在社会工作领域，由于服务对象多是需要协助的弱势人群，他们本来就在政治、经济、文化等方面没有话语权，就缺乏保障自己权益的能力和渠道，更容易受到他人的歧视和漠视。在这种情况下，如果从业者素质不良，往往会损害服务对象的权益，比如，挪用克扣“三无”老人的人头费在很多机构都程度不同的存在，这使得机构供养的老人处于较低的生活水平，也使得农村五保老人得不到最基本的生活保障。

而加强和完善监督，能够遏制这种行为的出现，在某种程度上保障服务对象的合法权益。在工作中，来自上级的监查监督、来自群众的意见反馈、来自媒体的舆论监督，都能够约束、规范行政主体的行为。尤其是大众传媒作为“第四种力量”常常扮演了非常重要的监督角色。许多侵害服务对象利益的事情正是由于媒体的介入，促进问题尽快得以解决。

2、改善行政执行，提高组织绩效。

监督往往是和检查联系在一起的，这种监督既有对行政主体执法情况的监查，也有对

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行政执行情况的监查，所以，监督往往能够推动工作，促使有关方面合理分配资源、加强设施建设、监督员工工作、开展绩效评估，从而使行政执行能够得到改善，并促使组织绩效的提高。

3、纯洁社会行政队伍，优化人力资源。监督力量的存在和使用，能够把那些不热爱社会工作，没有端正的工作态度和不能依法行政、侵害服务对象权益以及不具备工作能力、绩效不良的人从社会工作者队伍中清除出去，从而优化社会工作者队伍。从更深的层面上说，监督力量的存在能够抑制人的一些不良动机，维护从业者的职业道德素养。如果这种监督较为完备和严密，就会规范从业者的行为，使其形成职业意识和自觉行为。所以，从这个意义上说，监督机制会强化社会工作者的道德自律，提高其职业道德素质。

二、社会行政监督体系的构建

社会行政的监督力量是多方面的，这些方面过共同构成了社会行政的监督体系。这些监督既有某些机构在职责范围内的监督，它会直接发生法律效应。也有其他社会组织和群众的监督，它一般不直接产生法律效应，但是，可以营造有利的舆论氛围。具体说来，社会行政监督体系的构建主要有以下三个方面：

（一）党政机关、立法机关和司法机关的监督

这三种机关是国家机器的重要构成部件，也是进行社会管理必要手段。它们的监督保证了社会工作行政的合法性、合理性和社会效益。

1、党政机关。在我国，现行的政治体制是共产党执政，其他政党参政议政。共产党通过自己在政治体系中所处的核心地位，对社会生活进行全面的控制。这种控制作用于各类社会组织。在社会福利方面，党政机关对社会行政的监督主要体现在：

[1]对社会福利事业的规划与指导。[2]对官方系统的社会工作机构领导者的任免。[3]对机构中党员的纪律检查。[4]对机构工作的检查和评估。

2、立法机关。根据宪法，我国的人民代表大会是国家立法机关，是人民群众行使权力的机关。因此，人大及其常委会对行政管理活动的监督具有最高的权威性和法律效力。在社会福利领域，人大的监督作用主要体现在：

[1]制定社会福利方面的法律法规。[2]明确社会工作机构的设置和管理权限。[3]审议同级人民政府提出的各类议案（工作议案、任免议案、法规议案等），撤销人民政府违反国家法律的法规、规章和决定。[4]听取和审议政府工作报告。社会福利发展规划、财政预算、工作计划等。[5]对机构和领导者的工作进行质询、评议和调查。有权任免机构的主要负责人，有权就某些问题展开调查。[6]处理人民群众反映的信访事项。

3、司法机关。主要是对机构或领导者出现的违法行为进行处理。

（二）社会工作机构内部的专门监督

1、纪律监查。即通过机构内所设的纪检部门对工作人员的违法乱纪行为、失职渎职行为、贪污腐败行为进行调查和处理。

2、审计监督。它主要是对机构的财务情况进行检查，以保障机构财政预算能够得到有效执行，保证机构的资源得到合理利用，杜绝财务活动中的违法渎职行为。按照有关规定，审计部门可以对单位的财务预决算、会计报表以及资金运作的所有环节展开调查，并可对出现的问题提出改进建议。

3、信访工作。即通过受理来信来访事项，调查处理员工的违法违纪行为，维护服务对

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象的利益。

4、行业协会。

（三）社会监督

社会监督，顾名思义就是来自于其他社会组织和人民群众的监督，它虽然没有直接解决问题的权力，但是它可以营造舆论氛围，具有经常性、批评性的特点。

1、新闻媒体。即运用报刊、广播、电视等舆论工具反映民众意愿，通过舆论监督和舆论介入促进问题的解决。这种方式具有影响面广、迅速及时、效果显著等功能。具体而言，新闻媒体可以通过正面宣传引导舆论导向，可以通过对机构的正面报道树立机构的社会形象，促进服务对象对机构的信任感。也可以通过揭露、曝光，谴责坏人坏事，呼唤社会良知，警示机构的行为取向。

2、社会公众。根据我国宪法，人民群众有权利对国家机关和国家工作人员提建议、意见的权力。因而，社会公众可以通过批评建议、参政议政，检举控告等方式监督社会工作机构的行为。同样，为了确保民众的参政议政权利，我国确立了行政诉讼、行政复议、检举控告、信访举报等监督形式，使得社会工作机构行政管理的透明度不断提高。

3、政协和民主党派。政协是我国的爱国统一战线，民主党派是国家的参政党，它们是共产党领导的多党合作、政治协商、民主监督的重要组织形式，它们通过政治协商、专题调查、担任特邀监督员、审计员、检察员等方式发挥对社会工作机构的监督职能。

四、社会行政监督的原则

（一）合法性原则。这是各监督力量在行使监督职能时应当坚持的首要原则，即采取合法的行为方式。（刑讯逼供、捏造证据）监督为的是维护社会工作的社会效益，提升机构的服务品质，合法的监督行为才能够得到社会工作机构的认可，才能够真正促进机构的发展，也才能够使监督的结果具有合法性。

（二）公正性原则。包括两层意思，一是对事实的尊重，不夸大其词、重事实、重证据、重调查。二是在机构出现的问题面前依据自己的职责权限秉公处理、不徇私情。

（三）协调性原则。前面说过，对于社会工作机构的监督来自组织内外各方面的力量，它们构成了社会行政监督的网络。但是，在工作中，如果政出多门，就会互相扯皮、推诿，使机构的违法违纪行为不能得到及时的处理，服务不良行为不能及时改善。对于容易监督的事情，会出现多方监督的现象，浪费社会资源。同时也使得机构疲于应付。（我方唱罢你登场）对于难以监察的事项则避而远之，出现监督的真空地带（就像一张鱼网）。所以，各监督力量的互相协调就显得尤为重要。当前，特别是需要通过立法的形式明确各方面的监督职责，真正构建起有效的监督网络。

（四）及时性原则。在社会发展瞬息万变的今天，社会工作机构本身的发展也很快，因为它要不断的对出现的社会问题做出回应。所以，从这个意义上说，社会行政监督是有滞后性的。但是，滞后性不能表示不可作为或无需作为，因为监督并不因行为的中止而失去作用。当然，监督也应保持及时性，一旦机构出现问题就应立即做出反应，以免事态的扩大，造成更大的损失。

五、英、美社会行政监督评估体系建设 （一）美国

美国是世界上最发达的国家，同时也是世界上非营利组织最发达的国家。根据美国“独

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立部门”的统计，1998年美国共有120万个属于501(c) (3)条款项下的慈善组织和501(3)(4)条款项下的社会福利团体和宗教组织。其年度收入总额为6214亿美元，支出总额为5261亿美元。1998年，美国非营利部门创造了国家收入的4．6％，美国人口的1／14,1090万人为非营利机构工作，加上全职的志愿者，这一数字将上升为美国人口的1／10，即1660万人。从这些数据可以看出，美国的非营利组织数量庞大，并对美国的经济和社会发展起到了举足轻重的作用。

一个相关的问题是，美国是通过怎样的制度安排来确保如此众多的非营利组织遵守非营利准则，从而在国家的社会经济发展中发挥重要的作用呢?

1、第一道防线——政府的监督

政府是惟一具有法律权威对非营利组织进行监督、管理的部门。美国联邦或中央政府对非营利组织的建立、职能和解散有着重要的作用。政府的三大块——行政、立法和司法部门对非营利组织的生存有重要的影响。

立法部门（国会）负责有关非营利组织法律的起草工作，司法部门主要对各种法律上的争议以及对指控违法行为进行裁定。而行政部门则对非营利组织的登记和减免税待遇，特别是对非营利组织的管理与监督起着最为主要的作用。

美国非营利组织的注册登记实行的是核准制，凡是符合美国税法501(c)(3)规定的条件的组织，一般都有资格申请减免税待遇。在美国，负责非营利组织免税资格的是国家税务局(Internal Revenue Service)。任何新的或已有的组织想登记注册或被确认为免税组织必须首先填写1023表，然后随同组织的章程和有关文件，包括组织的目标、活动内容、财务来源等一并提交给国税局。当提交了所有的文件资料和1023表后，国税局即可发放“裁定”(ruling)或“判决书，”(determination letter)，即认定该组织是符合501(c)(3)法规定的免税组织。

如果某个组织的免税申请被否决，那么该机构可以进行诉讼(appeal)。一般是在30日内发出诉讼书，要求国税局的诉讼办公室重新给予考虑。

在取得免税资格之后，非营利组织必须遵守政府的有关法规。根据美国联邦法律，任何人都有权向免税机构要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表。同时，人们也可写信给国税局，了解某免税组织的财务情况和内部结构。

在美国，负责监督免税机构的政府部门是国税局。国税局每年会抽查或对一些重点的免税机构进行审计。对严重违反规定的免税机构将取消他们的免税资格。另外，1996年7月，美国国会通过了一项法律。根据该法律，对为私人目的或利益服务的行为将采取“中间制裁”进行处罚。新的法律规定，对每一项“额外受益交易”(excess benefit transaction)的渎职人员将强制征收相当于该收益25％的税额，对于纵容这种行为的管理人员将征收相当于该收益10％的税额。另外，在规定期限内不改正的违规人员将处以相当于该收益200％的罚款。

总的来说，政府独特的法律权威构成了对非营利性监督的不可替代的第一道防线，但是，仅仅只有政府的监督是远远不够的。即使是美国国税局这样一个强势部门也是如此，因此还需要来自社会力量的监督与评估。

2、第二道防线——独立的第三方评估

通常，只有政府才有权力从法律上管理、监督和制裁非营利机构的行为。然而，由于

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政府监督的能力有限，而且，当政府管制力度过大时容易限制遵纪守法的非营利组织的发展。因此，为弥补政府监督机制的不足，一种替代的形式就是建立独立的第三方评估制度。事实证明，这种方式的监督往往比政府的监督有效得多。而且，与政府监督相比，它的另一优势在于，它不仅不会限制好的非营利组织发展，相反，这种评估机制还会淘汰不良的非营利组织，同时促进健康的非营利组织更好地发展。

在美国，较有影响的独立民间评估机构有成立于1918年的“全国慈善信息局”(National Charities Information Bureau．简称NCIB)、成立于1912年的“更好事务局委员会”（Council of Better Business Bureaus，简称CBBB)所属的公益咨询服务部(Philanthropic Advisory Service，简称PAS)和成立于1979年的“福音教会财务责任委员会”(简称ECFA)。后来，“全国慈善信息局”和“更好事务局委员会”合并。

[1]美国全国慈善信息局(NCIB)

全国慈善信息局是美国最早成立的民间评估机构之一。其成立的背景是第一次世界大战期间，美国公众兴起了一股爱国热情，将大量的财物捐赠给慈善机构。然而，捐赠者对各种各样的慈善机构并不十分了解，难免有人打着慈善的旗号从中渔利。因此，为规范捐赠市场，慈善组织的领导人便自发组织起来，成立了慈善信息局（1918年）。它本身是一个全国性的独立的非营利组织，其董事会由志愿者组成。

全国慈善信息局的宗旨是促进捐赠信息的提供。NCIB认为，捐赠者有权得到需要获得捐款的慈善组织的准确信息。NCIB同时也确信，只有当捐款人掌握了慈善组织全面的信息，才有助于慈善组织绩效的提高。

NCIB最主要的工作是对慈善组织的非营利性进行评估。它的基本程序是，凡欲获得公众捐赠的慈善组织，首先需要填写报表，然后由NCIB的工作人员对报表资料进行详细的审查，并检查它是否符合NCIB制定的标准。最后，NCIB为每一个慈善组织写出单独的报告，并注明它是否符合相关的标准。特别是当慈善组织不符合某条标准时，报告要格外清楚。另外，NCIB并不建议捐赠者应该捐给谁或捐多少，而是鼓励捐赠者，包括个人、基金会、企业和联合筹款机构在参考该报告的基础上，自己决定向谁捐赠和捐赠多少。

[2]公益咨询服务部(PAS)

CBBB所属的公益咨询服务部(PAS)与NCIB有许多相似之处。它的目的是促进那些寻求资助的非营利组织遵循非营利组织的行为规范与道德标准。它的主要做法也是通过向公众提供有关非营利组织的信息，使捐赠者，包括公司、公司基金会、小企业、个人捐赠者更明智地捐款。

公益咨询服务部(PAS)在非营利组织负责人、职业基金募集人员、财务人员、政府部门的管理人员、公司负责捐赠的官员和CBBB的专家帮助下制定有一套完整的评估标准(见专栏3—2)，并随着时间的推移不断进行修改、完善。

专栏3—2 ：PAS的慈善组织行为标准

①公共责任

·寻求资助的组织在有要求时，应提供年度报告； ·如有要求，应当提供完整的年度财务状况；

·其财务陈述应当为捐赠者的决策提供基本的信息； ·如有要求应提供经营性事业的收入情况。

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②资金的使用

· 所有来源的总收入中，必须有一个合理的比例应用于与组织目的直接相关的项目和活动；

·在公众的捐赠中，必须有一个合理的比例用于所申请的项目或活动，并与捐赠者的预期一致；

·筹款的成本必须是合理的；

·合理地使用资金包括：第一，所有来源的总收入中至少50％必须被用于与组织目的相关的项目与活动；第二，在公众的捐赠中，至少50％必须被用于所申请的项目或活动，并与捐赠者的预期一致；第三，在相关的捐赠中，筹款的成本不得超35％；第四，总收入中，总的筹款和行政成本不得超过50％。如果一个组织没有达到一个或多个百分比的限制，应当提供证据。

·寻求资助的组织应当根据要求证实它们申请的项目和活动的资金使用是符合捐赠者的期望。

·寻求资助的组织应当对它们的支出额进行适当的控制。 ③劝募的信息材料

·劝募的信息材料，无论是整体还是部分，都必须准确、可信，没有误导信息； ·劝募书应当对所申请资助的项目和活动进行清晰的描述。

·直接联系，包括面对面和电话联系时，应当指定：第一，申请人和它与受益组织的关系；第二，受益组织的名称或目标群体；第三，所需资金的项目和活动；

·如果申请与出售物品、服务或承诺有关，则应当注明：第一，受益的组织；第二，可获得的信息来源；第三，对于受益的慈善组织或目标群体，实际或预期的出售或承诺的价格。

④筹资的实践

·应当对工作人员、志愿者、协调人、合约人和所控制的或附属的实体的筹资活动，建立监控机制并进行控制。包括书面的筹资合同和协议；

·寻求资助的组织应当对捐赠物建立和实行适当的控制； ·不应通过压力进行筹款。 ⑤治理

·应当有一个适当的治理机构； ·应当有一个独立的董事机构。

总的来说，NCIB和PAS制定的慈善组织标准对于规范慈善组织的行为规范起到了重要的作用。特别是由于不遵守NCIB或PAS的标准，会直接影响到捐赠者或潜在捐赠者的捐款，因此，独立的第三方评估弥补了政府监督的不足，甚至被认为比政府系统的监督更为有效。然而，由于美国的非营利组织种类繁多，数目庞大，而接受NCIB或PAS评估的非营利组织数量毕竟有限，因此，仅仅依靠独立的第三方评估也还不够。

3、第三道防线——非营利组织的同行互律

除了政府的他律和第三方评估机构的他律外，美国确保非营利组织遵循非营利组织的行为规范与准则的另外一种办法就是非营利组织的互律。包括联合会的互律、全国性协会的互律和行业性社团的互律等等。

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通常，联合会、全国性协会和行业性社团会制定一个共同遵守的道德标准和行为规范，以维护会员共同的社会形象。例如，美国基金会理事会，是基金会的联合组织，其理事会由各大基金会的主要负责人组成。他们负责制定本行业的互律条款，每个会员组织则必须遵守这些规范，否则将受到联合组织的制裁，甚至开除其会员资格；又比如美国红十字会，是一个全国性协会，有1500多个分会。它制定有详细的管理规则，各分会必须遵守统一的标准要求；而国家基金募集协会则是一个行业性社团，它对全国募集基金行业的所有组织制定了统一的道德规范与原则，要求所有同行会员遵守，并对违规的成员给与相应的处罚。

同行互律的另外一种形式是认证制度。通常由非营利性的行业协会倡议、推行。例如美国医学协会推行的医生资格认证制度、家庭和儿童服务认证委员会推行的家庭和儿童服务机构的认证制度等等。近年来，一个新的动向是一些社会服务类的非营利性行业组织(如非营利性的医院协会)学习企业的质量管理经验，在行业内部推行IS09000族国际标准质量认证。

认证制度实际上并不是划分非营利组织的等级，而是评定一个非营利组织是否具备了必要的专业资格与能力，并确认该非营利组织是否达标。通常，认证的基本程序和方法如下：

第一步，由非营利组织根据行业协会规定的格式进行自检，并将自检结果交给认证委员会；

第二步，由认证小组进行现场评估，并填写审核单和认证报告；

第三步，由非营利组织提出对认证报告的评论与意见，并进行反馈；

第四步，认证委员会对认证报告进行客观评估，并对非营利组织的资格进行认定或否定；

第五步，被否定资格的非营利组织根据规定的申诉渠道进行申诉；

第六步，公众对被认证的非营利组织的意见；

第七步，进行持续的监测。

同行互律的优势是依靠非营利组织自身的力量对组织行为进行相互监督，节约了监督成本，弥补了政府与第三方评估的不足。其缺点在于并不是所有的联合会、全国性协会和行业性社团都制定有行为规范与标准，而且，有时，互律的效果不太显著，甚至形同虚设。

4、第四道防线——媒体与公众的监督与评估

媒体与公众的监督与评估是规范非营利组织行为非常关键的一道防线。在美国，媒体的一个主要取向是揭露政府、非营利组织和企业的违规现象，特别是公共部门的失范行为。由于媒体的普及范围广、影响大，因此媒体对一些非营利组织具有很强的威慑作用。例如，媒体对原联合之路负责人阿尔莫尼私占募款的揭露，不仅导致阿尔莫尼最终被绳之以法，而且使公众对联合之路的信任大打折扣，捐款更是一落千丈。难怪一些人宁愿被罚以巨款，也不愿被媒体曝光。可以说，媒体对非营利组织的监督作用非常之大。正所谓“成也媒体，败也媒体”。

与媒体相对应的是公众对非营利组织的监督与评估。在美国，公众对非营利组织也起到一定的监督作用。这是因为，第一，美国公众对非营利组织的监督与评估有制度化的渠道。

一些政府部门、评估机构和非营利组织自身都设有投诉热线，甚至有专人负责投诉问

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题；第二，美国的互联网非常发达，一些网站，特别是评估机构的网站一般都有专门的投诉栏目，专供公众投诉之用。而且，公众通过互联网投诉非常方便。因此，近年来公众通过互联网对非营利组织的监督作用越来越大。

5、第五道防线——非营利组织的自律

自律是确保非营利组织非营利性的基础，也是确保非营利性的最后一道防线。非营利组织的自律有多种形式。一种是通过组织内部的治理结构，如设立监事会和专职的监督员，对董事、执行人员的行为进行监督；一种是通过制定各种规章制度，如筹款管理制度、办事程序等预防违规行为；另外就是通过组织的信念、使命促进成员的自律。

自律是通过内部力量对行为主体的监督和约束。与自律相对应的是组织的他律，即通过外部力量对行为主体的监督和约束。从辨证的角度看，自律是非营利组织遵守非营利准则的根本，他律只有通过自律才会起作用。但是，自律并不会经常起作用，特别是当外部监督缺位时，完全依靠非营利组织的自律是不现实的，甚至没有他律就可能没有自律。因此，往往需要通过他律来制约非营利组织的行为，并通过他律，逐步培养非营利组织的自律。当然，自律与他律并不是完全对立的，当他律的规范成为非营利组织的惯性行为时，他律也可能会转化为自律。

总之，自律是非营利组织遵守非营利准则的基础，但依靠自律的同时，必须辅之以他律。

（二）英国

美国对非营利组织的监督与评估制度反映了美国的特色，同时，它也是美国多元主义体制的一种折射。欧洲国家的非营利组织与美国有很大不同，甚至在名称上也有差异，因此，它对非营利组织的监督与评估方式与美国也不一样。英国是欧洲非营利组织最为发达的国家，这里试图以英国为例，通过剖析英国对非营利组织非营利性的监督与评估。

英国对非营利组织的监督属于“行政监督模式”(周志忍、陈庆云，1999)。早在16世纪英国就建立了大法官制，通过大法官监控慈善组织的违规和欺诈行为。17世纪初，英国在大法官制的基础上引入了监督专员制度，强化了对慈善组织的政府规制。17世纪后期和18世纪前期，英国又建立了司法监督制度以取代监督专员制度。然而，由于法律诉讼的成本太高、时间太长，实际上对慈善组织的规制作用并不明显。当时，英国慈善组织内部管理仍然非常混乱，慈善组织违反非营利组织道德规范的行为比比皆是。在这种背景下，1860年英国政府专门成立了“慈善委员会”以监督管理和规范慈善组织的行为，这一制度一直延续至今。

英国慈善委员会的目的是树立公众对慈善活动完美形象的信心。它的主要使命是为英国慈善行为提供最好的规则，包括：有效地满足受益人的需求；通过委员会的服务为慈善组织提供法律、财会和治理结构的框架；通过委员会的行为和影响使慈善组织的活动能够随着社会、经济和利益需求的变化而紧跟时代的步伐；通过咨询、支持和有效、透明的监督为所有慈善组织服务；鼓励，或在必要时加强遵从核心规则的要求；预防混乱的管理和可能的滥用行为，并当出现这种情况时迅速而有效地纠正它。

英国慈善委员会对非营利组织内部的治理结构、投资行为、财务管理和审计制度等提出了许多具体的要求和标准。为确保慈善组织遵守这些规则，英国政府制定了一系列的监督和评估制度。

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首先，通过法律的形式保证规则的执行。例如，1992年英国颁布了新的慈善法，慈善法规定慈善机构的董事会有责任和义务向慈善委员会提交年度报告，其格式按统一的标准执行。无正当理由而未提交年度报告属于违法行为，责任者将被起诉；其次，增强慈善组织的透明度。例如，在英国，任何人只要交付一定的合理费用，就有权获得慈善组织的年度账目和财务报告；最后，加强慈善委员会的稽查权力。例如，1992年的新慈善法规定，慈善委员会有权命令慈善组织在调查期间终止特定的活动。此外，如果慈善委员会认为某慈善组织的资产处于危险中，或者存在滥用资金和诈骗的可能，可以采取行动，即使一时难以掌握充分的证据。

六、我国对非营利组织的监督

虽然，在我国各级各类机构都在忙着应付形形色色的检查，但是严格说，我国对非营利机构的监督还没有完善的机制。可以说，这种监督的有效性是存在问题的。

（一）社团年检常常流于形式

根据1998年国务院颁布制定的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，我国对第三部门采取双重管理的制度，也就是说登记管理机关和业务主管单位都要对非营利组织的运作负有责任。其中，对机构进行每年一次的检查是登记管理机关和业务单位都要进行的，这就是年检。按照《条例》，社会团体和民办非企业单位应当在每年的3月31日前，将上一年度的工作报告报送业务主管单位进行初审，业务主管单位初审合格后于5月31日前报送登记管理机关。社团年检的主要内容包括：第一，执行法律、法规情况。第二，开展业务情况。第三，开展经营活动情况。第四，财务管理和经费收支情况。第五，机构设臵情况（如，设立与变更是否履行了法定程序，是否备案？）。第六，负责人与工作人员情况。第七，办公场所情况。

登记管理机关对社团、民非等机构要作出年检结论。合格的机构可以继续开展活动，不合格的要接受处罚、整改（比如，超出章程开展活动，擅自设立分支机构，从事营利性经营活动等等）。

从表面看，我国对第三部门的评估似乎比较完善，但实际效果却不尽如人意。因为，按照规定，民政部门作为登记管理机关，应对所有的民间组织的年检报告进行正式的审查，但是民政部门有限的人力、物力，根本不可能全面的审查所有的民间组织，其结果只能是例行公事、走走过场。为了弥补登记主管机关监督能力的不足，我国还要求业务主管单位对民间组织进行监察，但是，业务主管单位有自己的主业，没有精力或不愿为挂靠的民间机构进行监督管理。另一方面，由于民间组织与业务主管单位的关系往往非常密切，业务主管单位对机构的年检往往并不严格，甚至是形同虚设或帮助其遮遮掩掩。

2、缺乏独立的第三方评估和同行互律制度。除了登记管理机关和业务主管单位的监督以外，中国并没有独立的第三方评估制度、同行互律制度。（NPO信息咨询中心：2001年正式成立，之前是一个非正式的组织，1998年在青基会、慈善总会有关负责人的倡议下发起成立。该组织以服务非营利机构为己任，力图构建一个业内及政府部门、营利组织交流和合作的平台，成立以来，争取了联合国和国际非营利机构的资助，开展了NPO诚信问题系列、NPO能力建设系列、NPO会计制度等培训项目，引入了西方非营利机构评估工具，在国内进行了评估试点工作，发动一些非营利机构的领导人签署互律条款，推动了NPO的能力建设。该中心董事长为：商玉生：中国科学基金研究会秘书长；董事有：邱仲辉：爱

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德基金会秘书长；朱传一：中国社科院老年研究中心主任；李小云：中国农大人文与发展学院院长；何道峰：中国扶贫基金会副会长；杨团：中科院社会政策研究中心主任；徐永光：慈善总会副会长。……）

3、媒体特别是公众对非营利机构的监督还比较乏力。中国并不是一个新闻自由度较高的国家，因而媒体的报道取向通常还是所谓的弘扬主旋律。对于倡导公益的社会福利事业，媒体更倾向于树典型。少数媒体敢于揭露问题往往也是有压力的，是遭人诟病的。但是，另一方面，媒体有时为了吸引观众的关注也会有不实的报道，这种报道不能全面客观地反映事情真相，也会给机构带来消极影响。现阶段我们要做的是去保护和支持公益人士，让大家看到阳光，而不是极力去挖掘这些人的瑕疵并将其置于死地。此外，在对民间组织进行负面报道的时候，由于媒体受到限制，无法去深入分析政府方面存在的问题，为了满足市场就拿仍然处于脆弱状态的民间组织开刀，并且仅仅流于对个人的谴责。这种“丑闻式”的片面炒作是无法促进民间组织健康发展的。

此为一方面。另一方面，市场导向的媒体普遍喜欢将民间组织的创办人塑造成精彩故事的主人公，而不是直接去关注组织本身的结构、发展和事业。这就容易把公众的关注点引向个人而不是这个组织，把组织的发展与个人的魅力和荣誉联系起来。这种鼓吹个人英雄主义的报道十分不利于民间组织的可持续发展。

4、另外，中国还有一批在工商部门登记或根本就没有登记注册的非营利组织，它们没有民政部门和业务主管单位的监督管理，也没有其他部门对之进行评估，从而导致了监督的缺位。

第二节 社会行政评估

评估，顾名思义即评判、估计，它是一种区别性的活动，通过评估，评估主体可以判断评估客体的努力程度、工作绩效、管理能力等，可以区分优秀与低劣、积极与消极、进步与恶化，因此，它是行政管理活动的环节之一。

社会行政评估是在社会行政中对服务机构的评判。这种评估能够测查出机构的制度建设、能力发展、服务效果等，因而是推进机构提升服务质量的有效措施。但是，由于社会工作在我国还处于发展的初期，故对于评估并没有引起足够的重视。不过，这几年在清华大学NGO研究所和一些学者的努力下（对西方评估工具的引介，对有关人员开展培训交流、进行社会行政评估的呼吁），政府部门开始逐渐重视到对民间组织的评估问题。

新华网：记者从２０日在南京召开的“全国社会组织建设与管理工作经验交流会”上获悉，面对蓬勃发展的社会组织，中国民政部将采取４方面措施，加快推进对其评估工作，提高诚信度和社会公信力。 这些措施包括：要求地方按照民政部的指导意见，尽快出台当地的实施方案，成立评估机构，细化评估指标，培训评估人员，形成操作规范、运转协调的评估工作机制；掌握好评估的标准和尺度，要求各地评估的内容、标志、程序、等级要做到全国统一；先在基金会中推行评估，然后再逐步推广到行业协会、其他社会团体和民办非公企业单位；广泛宣传和充分利用评估结果，与其他管理措施相结合，发挥评估的导向、激励和约束作用。（2007年11月20日）

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果是项目可以取得一定的成效,但是非营利组织本身却缺乏持续的发展能力，有的非营利组织甚至出现了一些滥用资源或腐败的现象。

2、“三D”评估理论

虽然“三E”理论是世界范围内评估的主流派别,然而,也有学者对此提出了挑战。这些学者认为,首先,公共组织的相关利益群体是多元的,例如非营利组织的利益群体既包括捐赠者、社区领导人、志愿者、非营利组织的管理人员,也包括服务对象。由于不同相关利益群体关注的角度不同、价值判断的标准不同,甚至存在冲突,因此,很难简单地根据经济、效率与效果来评价非营利性的公共组织；其次,私人组织的目标非常明确(例如,企业的绩效标准就非常明确,即利润),而公共组织的目标往往较为宏观和模糊,也没有特别明确的绩效标准；再次,公共组织的目标具有较大的不确定性。特别是随着外部环境的变化,公共组织实施项目的目标甚至都需要调整和变化；最后，非营利组织的结果除受政策、计划或项目本身的影响,往往还要受到许多其他因素的影响,也就是说其因果关系实际上并不明确。基于此，这些学者认为，公共组织的评估应当从“三E”向“三D”转变。所谓“三D”是指诊断(Diagnosis)、设计(Design)与发展(Development)。

诊断是指非营利组织或项目的管理者能够正确识别组织或项目所面临的新的管理问题,能够考虑到主要的相关利益群体的需求与利益。设计是指组织或项目管理者能够通过适当的策略解决这些问题,能够设计解决这些问题所需要的恰当的结构与战略。发展是指一种解决组织或项目实施过程中所遇到问题的能力,以及相应的作为学习过程的管理变革或创新。

“三D”评估理论的优势在于它特别注重通过评估提升非营利组织自身的能力建设,通过评估帮助非营利组织不断学习与完善。然而,这一评估理论的局限在于它难以定量,更多是定性方面评估,难以在不同组织之间进行比较。由于难以比较,因此也无法根据评估的结果实施奖罚。

3、“顾客满意度”理论

从上可见，“三E评估”侧重于评估是一个监督检查的过程,它注重的是组织或项目产生的结果。“三D评估”侧重于评估是一个学习的过程,它注重的是实施政策、计划或项目的组织能力。然而,总的来说,无论是“三E”,还是“三D”评估,更多是一种自上而下型的评估方式,这种类型的评估是以实施项目的组织为中心。随着新公共管理的兴起,人们的思想、理念发生了很大变化。

一些学者和实践工作者提出,公共组织的核心是为公众提供优质的服务,因此,评估的导向应当是自下而上的,面向被服务对象的,即以顾客满意度为焦点。所谓顾客满意度是指顾客感受到的服务质量达到其期望值的程度。它包括了解顾客的需求,并能迅速、准确地回应服务对象的需要;充分具备提供服务所需的知识与技能;热心接受顾客的要求;服务态度谦虚、有礼;能够倾听顾客的不同意见;非营利组织及其工作人员(包括志愿者)值得信赖;能够尊重顾客的隐私;被服务对象有畅通的投诉渠道等等。顾客满意度评估发源于企业界,并在企业界得到了广泛的推广。

然而,这一评估理论在应用于公共部门,特别是非营利部门时还存在一些不足。比如，中国的一些公益项目评估实践表明,由于中国的弱势群体习惯于政府的救助,甚至认为政府的救助理所当然,因此对政府的救助期望值很高,满意程度偏低。相反,弱势群体对于民间资助机构的期望值往往较低,甚至没有特别明确的期望值,哪怕得到非营利组织一点点的资助,

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其满意程度都偏高。因此,用顾客满意度来评估社会工作机构的绩效时,它并不是一个很敏感的、理想的指标。

4、“APC”评估理论

清华大学“NGO研究所”在大量的问卷与个案调查的基础上,针对当前中国非营利组织客观存在的、迫切需要解决的问题提出了一套适合中国非营利组织发展的评估框架,即对非营利组织进行问责(Accountability)、绩效(Performance)和组织能力(Capacity)的全方位评估,简称为“APC”评估理论。

问责是指非营利组织对其使用的公共资源的流向及其使用效果的社会交代。通常,非营利组织问责性评估包括：对非营利组织的治理结构、活动是否与组织宗旨相一致；组织的有关信息是否进行了必要的、准确的披露；非营利组织的财务是否透明等方面。问责性评估是确保非营利组织诚信的一种制度安排,它的功能在于帮助非营利组织树立社会公信度。 绩效评估是对非营利组织的适当性、效率、效果、顾客满意度、社会影响及其持续性的评估。绩效评估的功能在于通过评估提高非营利组织的效率、促进组织服务品质的提高。

组织能力是指组织开展活动和实现组织宗旨的技能和本领。组织能力评估的功能在于促进非营利组织自我生存与发展能力的提高、促进非营利组织达成组织使命。

非营利组织的问责、绩效与组织能力是密切相关、相互作用的。问责性评估是保证非营利组织公信度的制度体系，它有助于保证非营利组织做正确的事情，有助于提升非营利组织的责任、声望与合法性，而组织的声望与合法性是非营利组织成功的必要条件之一；绩效评估是保证非营利组织有效使用稀缺资源的制度安排，它有助于保证非营利组织正确地去做事；组织能力评估是保证非营利组织提升组织能力的管理工具，它是非营利组织持续提升组织的问责性与绩效的基础。可见，仅仅只进行组织绩效评估，容易导致评估流于形式和评估结果难以发挥作用，组织的能力也没有得到相应的提升。这也是当前我国一些非营利组织虽然暂时取得了良好的绩效，但随着项目或活动的结束，组织也随之衰亡的原因;而仅仅只进行问责性评估，也容易出现组织有心无力的情况，或者虽然没有贪污、腐败，但是资源的使用效率不高;而仅仅只进行能力评估，也容易出现组织能力虽然提高了，但是组织却没有做正确的事或正确地做事。

（二）方法

1、对比法

对比法是评估活动中最常用的方法之一。通常，当我们通过监测报、问卷调查等方式得到了投入、产出、目的、目标指标的数据后，往往还不能断这一指标值的高低、好坏，还需要有一个参照对象，通过比较各类数值才能出判断，得出评估结论。对比法就是通过比较发现差异与成效的方法。对比法很多类型，其中主要有：前后对比法、有无对比法等。

[1]前后对比法。前后对比法，即将项目实施前的情况与项目完成后的情况进对比，以评估项目效果的方法。其公式为：

P=I2一I1

其中，P为项目效果；I2为项目完成后的情况(即项目组后测值)；I1为项目实前的情况(即项目组前测值)。

例如，A地性传播疾病发生率较高，于是，当地计生协开展了一个培训项目增进目标群体预防性传播疾病的知识。对该培训项目的评估，可以采用前后对比法。首先，需要在

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实施培训项目前，对培训对象的预防性传播疾病知识进行测，了解他们对有关知识的知晓率，如对“相互借用毛巾可以传播性病”的知晓。然后，在培训结束时，再对他们预防性传播疾病知识进行测验，通过项目实前与项目实施后知晓率的变化评估项目的效果。 前后对比法看上去非常简单，但在实际操作时，需要注意一些问题。缺乏前测值：非营利组织由于缺乏资金，因此在实施项目前往往没有进前测，而在项目完成后，为了评估项目的效果才进行后测。此时由于缺乏对比基线，无法进行判断，从而为评估工作带来了困难和麻烦。这也是非营利组织估中经常遇到的一个问题。因此，这就需要非营利组织在一些重要的大型项目注重前测或基线调查工作。前后对比法本身存在的局限：由于影响项目结果的因素往往较为复杂，项目实施本身会影响结果外，常常还有许多项目以外的因素也会影响到项目完的结果。也就是说后测与前测值之差可能并不完全代表项目实施的结果。例如，某地1996年开始实施“幸福工程”，在实施“幸福工程”之前贫困率为50％(前测值)。实施“幸福工程”2年后(1998年)，贫困率降为30％(后测值)，因此，根据前后对比法，可以得出评估结论，“幸福工程”的实施使得B地2年间贫困率减少了20％(后测值减去前测值)。然而，该地贫困率下降可能还与当地外出打工人口增加、交通设施改善等因素有关，因此，1996—1998年B地贫困率减少20％并不一定完全是“幸福工程”的结果。而要解决这一个问题，则可以采用有无对比法。

[2]有无对比法。有无对比法是选定一个与项目组近似的但没有实施项目的对照组(即控制组)，通过项目组实施项目的结果与没有实施项目的控制组结果进行对比，以评估项目效果的方法。其公式为：

P=I2一C2

式中，P为项目效果；I2为项目完成后的情况(项目组后测值)；C2为控制组同期的情况(控制组后测值)。

仍以B地“幸福工程”为例。如果B地项目外的影响因素较多，那么要评估B地“幸福工程”的实际效果，采用前后对比法可能会有较大误差，因此需要进行有无对比。首先选择一个控制组，即其他条件与B地相近，但没有实施“幸福工程”的C地。假定B地在项目实施后，1998年贫困率为30％，而控制组虽然没有实施“幸福工程”，但由于整个国家社会经济的发展，1998年的贫困率为45％，那么，可以认为，B地实施“幸福工程”的实际效果是使贫困率减少了15％。

可见，采用有无对比法和采用前后对比法进行评估，结果有时相差很大。甚至可能会得出相反的结论。因此，在评估时，要特别慎重选择评估的方法。在项目的结果一般只受项目因素影响，而很少受到其他非项目的外部因素影响的情况下，可以选择前后对比法；在项目的结果除受项目因素影响外，还受许多非项目的外部因素影响的情况下，适宜采用有无对比法。

由于有无对比法需要同时对试验组和控制组进行测度，往往会增加评估的费用与评估的时间，特别是当控制组与试验组距离较远时。因此，在评估经费有限，预算的评估时间较短时，适宜采用前后对比法。另外，由于有无对比法不需要前测值(前提条件是假定试验组和控制组的基线值相同)，因此，在缺乏前测值的情况下，可以采用有无对比法。

然而，有无对比法也有一个较大的局限，即它假定试验组和控制组的基线值相同，而实际生活中，这一假定条件往往并不存在。尤其是当试验组和控制组基线值相差较大时，

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采用有无对比法有较大的误差。

2、快速农村评估法

由于传统的评估方法对数据质量的要求较高，通常需要进行严格的抽样调查，因此评估的成本较高，特别是评估时采用综合对比法收集数据时更是如此。这导致了许多对传统评估方法的批评。有人甚至认为，这种问卷调查的评估方式对非营利组织是一个沉重的负担。通常，问卷调查中的一些问题即使向被调查人问了，也没有人对回收的问卷进行编号，即使编号了也没有人对其进行加工整理，即使整理了也没有人研究，即使研究了也未进行深入的分析并将分析结果写成书面文字，即使写成了书面材料也没有人阅读，即使有人读了也不会理解或记在心上。而即使理解也记在心上了，也不会将调查结果运用于实际的行动中。更为遗憾的是，这类调查却经常在科学的名义下进行，以致浪费了极大的资源。

虽然以上批评过于偏激，但确实有一定的道理。为此，从20世纪70年代末开始，一种新型的评估方式逐渐替代了部分正规的社会调查评估方式。这就是快速农村评估(rapid rural appraisal，RRA)。

快速农村评估法建立在人类学、社会学非量化资料的技术基础之上，可以说是一种快速而不断学习的评估方法。它的主要做法是：

[1]采用多学科小组，包括评估学、社会学、经济学、人类学或其他相关专业的人员。也可以根据需要，在调查过程中组织合适的多学科小组。通常，多学科小组成员包括捐赠者代表、非营利组织的代表、评估专家，有时还可以请政府的代表参与多学科评估小组。

[2]三角信息。即利用不同方法，正式的、非正式的、不同专业的方法来收集同一种信息，如观察、直接参与、小组访谈等不同形式讨论同一主题。而不是通过正规的问卷调查或访谈调查等单一方式收集信息，进行评估。三角信息的好处在于可以确保信息的真实性。

[3]避免主观偏见。快速农村评估法在调查中仔细倾听、深入调查，不仓促下结论。用认真、慎重的态度纠正主观偏见，以获得真正反映实际状况的信息，并通过调查不断学习。 [4]直接面向受益群体。评估者通过直接观察、小组访谈等一系列方法，直接与受益群体接触，获取信息，了解目标群体的看法，并通过与受益群体的直接接触不断学习。而在传统的评估调查中，评估者有时并不直接参与调查，而是委托调查员进行问卷调查或访谈。因此，评估者并不与受益人直接接触，从而难以获得感性认识和客观的结论。

快速农村评估法与正规评估调查相比，具有见效快、费用低、提供的资料更丰富等优势。它特别适用于评估时间紧迫、预算的评估费用较少的情况。因此，一些非营利组织，特别是一些小的草根组织更愿意采用该方法进行评估。

3、参与式评估法

快速农村评估法对项目评估，特别是对收集评估资料具有显著的作用。在这种评估调查过程中，一个明显的特点是它离不开受益者的参与。参与式评估法(participatoty rural appraisal，PRA)就是在快速农村评估法基础上产生的另一个重要的分支。这种方法的评估调查更多地依靠受益者或者说目标群体自身，依靠他们自己对项目反馈的信息进行评估。另外，评估者可以通过这一方法更好地了解目标群体的需求、目标群体优先考虑的问题等。参与式评估法采用目标群体参与的方式进一步发展了快速农村评估法，通过受益者的参与增强了目标群体的能力建设。参与式评估法是当前国际上最为流行的评估方法之一，也是非营利组织通常采用的评估方法。

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参与式评估是指项目管理人员和受益者共同组成评估小组，通过对项目管理的系统评估，调整、重新制定项目的目标或方案，重新进行组织机构安排或调配资源的一种方式。

参与式评估要求受益者参与评估的全过程，包括评估的领域、评估指标的选择、设计数据收集系统、收集和整理数据、分析结果、将评估的信息用于目标的实现等全过程。它和传统的评估不同，不是简单地由专家或项目管理人员得出评估结论。需要说明的是，参与式评估绝不是为了简单地增加评估的人员，而是通过受益者的直接参与提高评估的质量。 参与式评估的最大特色是打破了传统的思想认识和评估方式，即“自上而下”、迷信上级和专家权威的评估。而是鼓励受益者对评估过程、管理过程的参与，充分调动受益者的积极性。

一般而言，参与式评估不是一种自发的行为。因此，为了进行参与式评估，必须运用积极的、操作性强的方法保证受益者的参与，并从受益者感兴趣的活动开始。例如，采用照片等视图方式。如果可能，还需要对受益者进行参与式评估的培训。

参与式评估法与快速农村评估法的比较。快速农村评估法主要是通过决策者来收集信息，或为决策者收集信息，它的缺点在于这种形式的评估很难促使受益者或目标群体采取主动的行动。与快速农村评估法相比，参与式评估法更强调参与过程本身，通过参与评估过程促使不同的利益群体进行评估并采取行动，而不是仅由非营利组织单独采取行动(见表13—2)。也就是说，参与式评估法通过受益者或目标群体的参与进行评估，并通过评估中的学习和信息反馈影响项目未来的结果或后续项目的结果。一般而言，参与式评估能够较好地避免为评估而评估的做法，从而取得预期的评估效果。

表13--2 快速农村评估法和参与式评估法的比较

┏━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━┓ ┃ ┃ 快速农村评估法 ┃ 参与式评估法 ┃ ┣━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━┫ ┃ 主要目的 ┃ 外来者进行评估学习以增强 ┃ 一起评估学习以增强组织和 ┃ ┃ ┃ 组织能力 ┃ 当地人的能力 ┃ ┃ 外来者角色 ┃ 获取资料者 ┃ 评估活动的协助者 ┃ ┃ 当地人角色 ┃ 提供资料者 ┃ 评估者 ┃ ┃ 评估时间 ┃ 通常很快 ┃ 需要建立相互信任的关系， ┃ ┃ ┃ ┃ 可能时间较长 ┃ ┃ 可能的结果 ┃ 外来者决策而当地人后来参 ┃ 当地人与相关利益群体共同 ┃ ┃ ┃ 与 ┃ 参与 ┃ ┃ 最终结果 ┃ 评估报告 ┃ 当地可持续发展 ┃ ┗━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━━━┛

参与式评估需要遵循以下一些原则：参与式评估是一个灵活的学习过程。即应该把参与式评估看做是一个学习的过程，而不仅仅是考核、监督的过程，这也是评估活动的特点之一。通过参与式评估不断总结经验与教训，探索提高组织能力与项目绩效的方法。这要求非营利组织的评估者将来自各利益群体的批评当做建设性意见或学习的机会。

参与式评估是一个分享的过程。参与式评估方法认为，信息不仅是一个从当地人流向外来评估者的过程，而且也是一个从外来者流向当地人的过程，即双向过程。参与式评估

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