德国教育立法和教育政策

德国教育立法和教育政策

与其他教育发达国家一样，教育立法和教育政策一直是联邦德国管理本国教育事业的基本

手段和途径。但由于联邦德国特有的地方分权与州集权相结合的教育管理体制，因而，在教育立法体系和教育政策制定的程序等一系列问题上，联邦德国又具有自身的特征。 一、德国的教育立法 (一)教育立法体系

根据联邦德国《基本法》的规定，文化和教育事务的主权在州，国家对教育事务的监督主要是通过州进行的。因此，与法国、前苏联等实行中央集权的教育管理体制的国家不同，联邦德国的教育立法体系是以联邦为辅，以州为主。 1. 在联邦一级，有关教育的法律规定首先是联邦《基本法》的有关条款，这是全德国教育事业最重要的法律依据。《基本法》有关教育的规定主要包括以下几条。

第2条第1款：“个人具有自由发展共人格之权利。” 第5条：“保证教学及研究之自由。”

第6条：“儿童之养育，为父母之天赋权利最高职责。惟国家得监督其教养活动。”

第7条第1款：“全部教育制度，应由国家监督。”

第7条第2款：“除不由教会设立之私立学校外，所有公立学校，一律设置宗教科目。惟儿童之是否信仰宗教，悉由儿童自决。”

第12条：“人民具有自由选择其职业、工作地区及训练场所之权利。” 在《基本法》之下，联邦的教育立法主要是由联邦议会颁布的若干教育法，其中主要有1969年颁布的《职业教育法》、1971年颁布的《联邦教育扶助法》、1985年颁布的《联邦德国高等学校总法》等。应当指出的是，无论是从法律规定来看，还是从具体实行来看，联邦议会和政府在教育立法方面所受到的种种制约是显而易见的。从联邦德国40多年的教育立法实践来看，联邦政府的教育立法主要限于高等教育和职业教育，这与同样实行地方分权的美国形成鲜明对比。 在联邦教育立法体系中，教育和科学部所发布的有关条例处于第三级。这些条例具有某种准立法的性质，对全国教育有一定的约束力(如1969年发布的《德意志联邦共和国职业培训条例》)，但它们又不具有实行中央集权教育管理体制国家中中央教育行政机构发布的行政命令所具有的权威笥。这些条例通常是配合联邦政府的某项教育立法而制定的，它们的作用事实上是指导教育法的执行(如《职业培训条例》是配合《职业教育法》而制定的)。 2. 州的教育立法体系

在州一级，教育立法体系可分为三级，州宪法、州教育法和州教育部所发布的行政命令。 由于实行联邦制，联邦德国各州均制定了本州的宪法。各州宪法中均有有关本州教育的基本法律依据。

巴伐亚利宪法第131条1～33款对本州教育作了如下规定：

第1款：“学校不仅应注重知识和能力的培养，而且须陶冶品格及意志。” 第2款：“教育的最高目标，在于尊敬上帝，信仰宗教，维护人类尊严，尊重个人自治，培养负责精神，养成助人美德，并具有研究每一事物真、善、美的

情趣。”

第3款：“儿童所受之教育，应具有民主精神、乡土观念，并了解民族和睦之意义。”

不来梅州宪法第26条第1～4款对本州教育的规定是：

第1款：“教育青年之社会精神，应基于人类之尊严、社会正义及政治责任感；换言之，对他人的意见，应具有公正宽容的精神，个人与个人之间，国家与国家之间，应互助合作，和平相处。”

第2款：“教育青年，使共工作能适应普遍福利，并使其具有参与职业生活之必需的知识及经验。”

第3款：“教育青年，使其有独立思想，尊重真理及维护真理之勇气，进而从事其认为正当及必需之工作。”

第4款：“教育青年，使其参与自身及他人之文化生活。”

依据联邦《基本法》和各州宪法的规定，州政府和议会制定、颁布各项专门教育法律，以指导本州教育机构的运行。由于主权在州，所以，在联邦德国，教育立法基本上是州的事务。

联邦德国的教育立法主要是各州的教育法。

从各州的教育法来看，其涉及的范围非常广泛，内容也极为具体。从《普及教育法》、《私立学校法》到《学校行政法》，大凡各级各类学校教育工作的基本方法，都有明确的立法规定。 州教育法体系的第三级，是州教育部根据本州的教育法所颁布的教育行政法规和规定。与 中，各州教育部往往将日常工作中带有政策性、涉及面广或后果严重的各种问题，以指示或通告形式下发到每一级教育机构甚至每一位教师手中。这些“政府公文”具有一定的法律效力，对于执行不力的单位和个人，将按照《违犯职责惩治条例》的有关规定，予以处理。因此，州以下的各级教育机构和教师对“政府公文”往往持认真负责的态度加以执行。

(二)教育法分类

1. 教育基本法律

与英国、日本和前苏联不同，联邦德国没有指导全国教育的教育基本法。在联邦一级，教育基本法主要就是《基本法》中的有关规定。在州一级，州宪法的有关规定是州教育的根本大法。 2. 教育单项法

与其他教育发达国家一样，联邦德国在教育单项法方面作了大量工作，并取得了一定的成就。

(1)义务教育法。在联邦德国，义务教育法通常是由各州根据本州的具体情况制定的。联邦德国建立以来，各州先后颁发了本州的义务教育法，对本州义务的年限、经费、学校设置、教学内容等作了详尽的规定。

(2)学校法。包括《私立学校法》、《学校行政法》等一系列关于中、小学教育的法律。在联邦德国，除高等学校外，关于初等教育、中等教育的立法权属于州，有关的教育法也是由各州制定的。

(3)高等学校法。包括《联邦德国高等学校总法》、《高等学校和研究机构中科研人员的定期工作合同法》等。1976年1月，联邦颁布第一部《高等学校总法》。此后，各州根据联邦的《高等学校总法》，先后颁布了本州的《高等学校法》。

(4)职业教育法。包括联邦颁布的《职业教育法》、《职业教育促进法》等。此外，也包括各州制定的有关职业教育的立法。

二、德国的教育政策

在德国，教育政策具有特殊的作用。事实上，联邦政府对本国教育事业的管理，各州对教育事务的协调和统一，更主要和经常的是通过有关机构制定的教育政策实现的。联邦德国建立以来，在教育事业的改革和发展进程中，教育政策实质上起着一种杠杆的作用。

在联邦一级，制定和参与制定教育政策的机构主要是常设各州教育部长会议、联邦教育和科学部、联邦与州教育计划委员会、德国教育审议会等。其中，尤以各州教育部长会议最为重要。在州一级，制定教育政策的机构主要是州教育部及其咨询机构。

在教育政策的制定和实施过程中，除遵循从所周知的普遍原则(如教育政策必须依据法律的规定，必须与国家和政府现行政策相协调等)之外，联邦德国有关教育决策机构通常都力图依据以下四项原则：

1. 注重联邦与各州之间的协调和谅解。

由于实行联邦制，联邦教育机构对各州教育事务不具有管理、控制的权力，联邦政府对各州教育的影响主要通过商讨、协调、谅解而实现。以常设各州教育部长会议所制定的教育政策的执行情况为例，可具体说明这一状况。

各州教育部长会议在其成立后的几十年间，先后制定了成百上千项教育政策。这些政策通常是会议的决议，按其性质可分为两类：一类是具有法律约束力的决定，另一类是政治性的决策。如果在公布会议决议时冠以下述词句：“各州教育部长共同协议??”，或“各州政府一致同意??”，或“各州教育部长全体决定??”，即表明该决议是经各州教育部长一致同意的，因而公布后即具有法律约束力，全国遵行。若会议决议公布时不冠以上述词句，则表明有些州教育部长不同意该决议，因而决议不具有法律效力。据统计，1966年前，常设各州教育部长会议公布的300多项决议中，只有9项是各州教育部长一致同意的，而其他200多项则为政治性决议。尽管如此，这些政治性决议在以后的时间里也先后为各州所遵行。例如，1959年9月各州教育部长会议作出决议，提出将义务教育的年限延长至9年，当时巴伐利亚等州都表示反对，但到1971年，除巴伐利亚一州外，各州都执行了会议决议。这种情况说明，在联邦与州之间、州与州之间，都力求在保证主权在州的前提下，避免各自为政的混乱局面，以协调全国教育事业的正常运转和发展。

2. 注重长期计划。

重视教育的长期发展计划，是联邦德国教育决策的一个重要特征。从1953年以来，联邦政

府和教育机构先后设立了德国教育计划委员会、德国教育顾问委员会、 联邦与州教育计划委员会等机构，专门致力于研究、制定教育发展的长期计划，作为教育法和教育决策的依据。 3. 重视专家意见。

在联邦德国，无论是联邦教育机构，还是州教育部，在制定教育决策时，一贯重视专家的

意见。以教育顾问委员会和科学参议会这两个机构的组成为例，可以清楚地看到专家在教育决策中的作用。教育顾问委员会共有18名成员，其中6人为大学教授，1人为中学校长，1人为律师。科学参议会是联邦德国极为重要的高等教育和科学研究的高级咨询机构。根据联邦与各州于1957年签订的《关于成立科学参议会的协定》的规定，参议会由39名委员组成，分为2个委员会：科学委员会(22人)和行政委员会(17人)。《协定》规定，科学委员会的成员必须是科学家或担任直接相关职务的人士。在历届联邦总统任命的科学委员会成员中，99%以上都是国内最有

威望的科学家。

在制定教育政策的过程中，专家的作用就更为明显。常设各州教育部长会议是联顾德国最为重要的教育决策机构之一。在制定某项教育政策时，首先由某个专门小组提出报告，尔后由专家委员会或专门委员会进行审议，再提交各州教育部长会议讨论。在这样的决策过程中，专家的意见始终得到充分的反映，从而避免了决策的盲目性。 4. 重视社会各界的意见。

如上所述，无论在联邦教育和科学部，还是在各州教育部，都设有咨询委员会，其成员大

都来自社会各界，因此，在制定有关教育政策时，社会各界的要求和呼声都能够及时反映到教育决策部门。这样有利于决策者从多方面、多角度考虑问题，从而制定出更为合理的教育政策。这样制定出来的教育政策也往往更容易被接受、执行。

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