关于农村征地和城市拆迁课题研究

为了进一步拓展工业企业发展的空间，促进工业经济的发展，不断推进城市化进程，近年来农村土地被大面积征用，特别是城乡结合部的土地征用现象越来越多。在征地过程中产生的矛盾和问题也越来越突出。由于农村土地征用问题直接涉及农民的切身利益，影响着社会的稳定大局，值得我们认真去思考和探索。 一、存在的主要问题

1 、土地征用程序不到位。 土地征用是一件十分严肃的事情，必须按照土地法规和国土部门的规定，严格按程序操作，依法进行立项审批后方可进行。而在农村土地征用中，部分企业和个人未按规定办理相关手续，只是在征得被征地农户同意后，与村集体经济组织私下订立所谓的土地征用协议，然后召开村民代表会议讨论决定，或以其它会议的形式代替村民代表会议。程序不到位的现象，直接影响了土地征用过程的公开性、民主性和规范性，也必将影响实体权利的行使。

2 、土地征用协议内容不规范。 土地征用涉及多方利益关系，土地征用协议应明确规定各方的权利义务关系。农村土地征用中，由于部分农村干部文化素质偏低，法律意识淡薄，双方所签订的有关协议往往比较粗糙，土地征用或租用价格由双方自行协商确定，缺乏一个统一的执行标准。涉及土地征用条款的规定比较简单概括，阐述不够明确，所涉内容不够全面。表现在对被征用土地的实际面积，四至规定不明确;土地征用款只规定总额而未明确标明土地补偿费、安臵补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费等各个项目的具体数额;双方权利义务的规定比较模糊，无违约责任的相关条款规定;混淆土地租用与征用的概念等等。一旦发生纠纷，双方各执一词，容易产生歧义，增加了解决问题的难度。 3 、农村干部违法违纪现象突出。 在违法用地案件中，村干部违法违纪的现象比较突出，部分村干部法制意识不强，没有树立依法用地的意识，或独断专行、滥用手中的职权，对征用土地的价格、土地征用款的分配以及用地的性质等

重大问题不按规定召开有关会议，由集体讨论决定，缺乏应有的公开性和民主性。有的还私下收取不正当利益，以明显低于市场的价格非法转让土地，损害村集体经济组织的利益，引起群众的不满，导致土地信访量的增加。

4 、被征地农民权益保障方式相对比较单一。 被征地农民的权益保障是一个系统的社会工程，它涉及失土农民的养老、就业、医疗、培训等多方面的内容。而现在农民权益保障一般采用一次性货币补偿的办法，加之部分村民由于对村干部的不信任，强烈要求提高土地征用款的分配比例，使村级提留减少，一旦被征地农民花光了被征用土地的补偿费后，生活就较难得到进一步保障。

5 、土地征用及土地征用款分配问题的上访案件呈上升趋势，并极易形成群体性事件。 土地征用及土地征用款的分配涉及被征地农民的切身权益，由于土地征用中部分村干部违规操作，缺乏公开性和民主性，村干部的违法违纪行为损害村集体经济组织的利益，加之土地征用款分配中补偿不到位、分配比例的分歧、分配对象的复杂性，部分村存在以村民代表会议的形式损害外迁户、外嫁女和离婚妇女合法的土地权益等问题。土地信访问题正上升为目前最大的信访问题，一旦处理不当，极易形成集体访、重复访和越级访，直接影响经济发展和社会稳定。 二、治理对策

针对上述农村土地征用中存在的问题，提出如下治理对策：

1 、正确引导，规范农村土地征用行为，做到程序到位，内容规范合法。 首先要加强对《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等法律法规及相关政策的宣传、教育力度，采取印发宣传资料、制作宣传图版、广播电视宣传等多种形式，开展进村入户宣传，进一步树立依法用地的意识。其次要加强对农村干部行使权力的监督。土地征用中涉及村民利益的重大事项，必须经村民代表会议集体讨论决定，未经集体讨论而个人决定的事项如果造成严重后果，一定要依照有关规定追究相应责任人的责任，确保土地征

用过程的公开性、民主性和规范性。第三要进一步规范征用协议的内容。协议条款应做到内容全面详尽，表达清晰、不会产生歧义，再一步明确双方的权利义务规定，以预防和减少矛盾纠纷的发生。第四切实维护被征地人员的合法权益。在土地征用款分配中要教育和引导村干部和村民代表不能随意剥夺和损害外嫁女、离婚妇女和部分外迁户的合法权益。

2 、开展对农村土地征用信访件的调查，加大对土地征用中违法违纪行为的处臵力度。 面对土地信访的严峻形势，开展对农村土地征用信访件的调查十分必要，通过调查可以更清楚地掌握情况，做到胸中有数、有的放矢、依法处理。对于调查中查证属实的案件，形成处理意见，督促其落实并限期办结;对反映失实和提出的不合理要求，也要耐心地向信访群众说明情况、解释政策，使其息访;对于土地征用中的违法违纪案件，则要立案查处，决不手软，在做好思想教育工作的同时，对于违反党纪条规的行为予以党纪处理，够成刑事犯罪的，及时移送司法机关处理。通过土地违法违纪案件的及时查处起到警示教育的作用。 3 、因地制宜，采取多种行之有效的安臵方式，构筑比较完善的社会保障网。 除了货币安臵、自谋职业的安臵方式外，积极探索各种新型的安臵方式，使被征地农民享有真正的、长远的生活保障。如可以采用留地安臵的形式，即在被征用的土地中按一定比例返还给被征地村并免缴有关规费，用于发展二、三产业;可以在征地中只支付农民土地附着物和青苗补偿费，不再支付土地补偿费和安臵补助费改由建设标准厂房，产权属村，采用租赁的形式，以获取土地长期收益，或以土地使用权入股，实行股份制经营模式，每年收取红利，增加村集体经济组织收入;还可以由企业开单、政府组织免费劳动技能培训，企业优先安臵被征地农民就业，以获得稳定的生活来源。同时应探索建立和完善失土农民养老保险制度、医疗制度，确保失土农民获得基本生活来源，从而减少或消除被征地农民对政府征地行为的不满情绪，维护社会稳定。

4 、妥善处臵农村土地征用中引发的群体性事件。 群体性事件是错综复杂的。首先要冷静处臵，正确分析原因，这是前提。看上访人是有理依法上访，还是有理无序上访，是无理纠缠上访还是无理无序上访，针对不同的情况采取不同的措施。其次要落实责任，这是关键。要严格落实信访工作责任制，重要土地信访实行领导包案制，明确责任，一旦发生群体性事件，领导干部一定要亲临一线指挥，各有关部门密切配合，形成合力，对不管、不问、不依照法律、政策认真答复解决引起矛盾激化的相关责任人要坚决追究其责任，并与干部的政绩考核、奖惩相结合。第三要注意方式方法，不断探索新形势下的解决问题的新方法。对有可能引起群体性上访的苗头性问题，有关部门要提早介入，派人了解、指导和督办，尽量把矛盾和纠纷化解在萌芽状态;一旦发生群体性事件就要抓住主要问题和主要人物，较好地控制事态。同时信访工作人员要形成良好的工作作风，增强工作的责任意识，对待群众反映的问题要进行换位思考，以人民利益为重，理解善待群众，学会做好耐心细致的思想工作，及时有效地解决问题，防止事态扩大。

农村土地征收的有关问题的分析

宅基地被政府征收后的补偿安臵问题，由于国家无统一规定，造成一些地方政府的行政行为超越宪法精神，无视集体经济组织的物权所有权人和农民的合法权利。

目前，对农村宅基地使用权征用后的安臵补偿的法律直接依据，是《土地管理法》第四十七条。该条规定：征用宅基地的，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安臵补助费的标准规定，被征收土地上的附着物，也由省、自治区、直辖市规定。

由于该条款规定的太笼统，以致实践中，对宅基地征用后的安臵补偿，只能

以省、自治区、直辖市的规定为准。而许多省、自治区又直接授权区、县政府制订具体实施方案。如浙江省规定：征用宅基地的补偿费是参照当地耕地的补偿标准，对房屋的补偿按照实际价值计算，但具体的补偿标准，授权市、县人民政府结合当地实际制定。市、县政府出于搞活当地经济发展和招商引资之需要，在制订补偿安臵的标准过程中，往往侧重考虑控制征用成本，这就导致了制订出的标准比较低或很低，常常引起农村集体经济组织和村民的强烈抗议。 1、宅基地所在区位不同，征用补偿费用不同。

位于城市郊区的农村宅基地使用权被征用后，经常会有该问题发生。征用对农村房屋的征用补偿，涉及到两个不动产即宅基地和房屋。按照民法理论，补偿也应区分，因为两者的补偿标准和补偿性质是不同的，对宅基地的补偿是基于土地被征用而产生，补偿对象是被征用的土地所有权人和使用权人，而房屋属于私人所有，补偿直接给被征用人。但目前，许多地方制订的关于集体土地房屋征用补偿方案中，都规定可将宅基地补偿费直接补偿给农户。在实际操作中，分货币补偿、房屋安臵、另行审批宅基地安臵三种方式。依据《土地管理法实施条例》第二十六条之规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。2004年11月3日，国土资源部《关于完善征地补偿安臵制度的指导意见》将该条款明细化：按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安臵。显然，地方政府制订将土地征用补偿费直接补偿给宅基地使用权直接占有使用人之规定，是不妥当的。因为这样的补偿规定，实际上完全剥夺了土地所有权人集体经济组织的所有权和处分权。就算土地征用补偿费最终是分配到了被征用农户手中，但这处分权也应由集体经济组织来实施。而且这样的规定，也无法解决集体经济组织成员之间公平合

理分配的问题。有的城市如武汉市规定：宅基地区位价分三级，一类区宅基地区位补偿价标准为2280元/平方米，二类为1920元/平方米，三类为1500元/平方米。由于这三级的地理位臵是由政府人为划定的，且一般以环线为准。如果该界限从一个村庄中间划过，那么，同一集体经济组织的不同成员占用的同样的宅基地使用权，只因所处位臵稍微不同，获得补偿就有明显的差异。这样就会让农户产生不满情绪。

2、宅基地征收时分住宅与非住宅补偿之问题。在城市房屋拆迁安臵过程中，对拆迁房屋分住宅与非住宅用途区别对待，两者之间的补偿也是相差悬殊。但到目前为止，国家对农村房屋的法律保护仍然没有立法，哪怕是国家部门规章也没有触及，没有象城市房屋一样，通过立法形式规定政府登记造册颁发房屋所有权证来证明该房屋的所有权人和使用性质。也就是说，地方政府在认定农民房住宅与非住宅补偿上虽有区别但实质上是一样的，即无论是否经商，在房屋使用性质认定上都是住宅，而对于农民一直作非住宅使用在征用拆迁按时给予另外的适当补偿。

笔者呼吁，国家应尽快出台法律法规，对广大农村房屋进行宅基地使用权和房屋所有权证登记，以确保农村房屋具有城市房屋一样的物权功能性质。值得欣慰的是，笔者在写此文章过程中，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于2011年1月21日正式施行。让我们共同期待这部新条例将要发挥的法律作用，相信它对我市房屋征收与补偿工作规范有序进行定会有法律上的保障。

浅析导致农房拆迁纠纷的主要原因

重庆为统筹城乡综合配套改革试验区，涉及大量的民事法律行为，农房拆迁是其中的一项，以万州工业园区建设为例，目前，统征土地2平方公里，涉及6个村，32个村民小组，农房拆迁上千户，经公证的为100%。农房拆迁不仅涉及

当事人的较大经济利益，而且关系到被拆迁人家庭、生活、工作等切身利益，在拆迁范围内常常包括几十户或几百户被拆迁人，一旦发生纠纷，往往导致一个村或一个片拒不拆迁，从而严重地影响拆迁工作的进行。不仅拖延政府招商引资工作的进展，还会产生不良的社会影响。本文就导致农房拆迁纠纷的主要原因谈以下几点：

一、房屋安臵达不成协议。工业园区位于城乡结合部，当前普遍存在房源紧张的实际问题，而房屋拆迁对被拆迁人的工作、生活、营业等都会带来较大影响，因此，房屋安臵问题常常是拆迁人与被拆迁人争议的焦点。拆迁人和被拆迁人就房屋安臵达不成协议的原因，有的是对重新安臵房屋的面积、楼层、朝向等不满;有的是对重新安臵的地点不满，特别是涉及营业房屋、安臵地点尤为重要，被拆迁人原地段经营好、利润高，不易接受异地安臵，拆迁又不能按商业性质用房回迁或补偿，从而导致纠纷。

二、补偿费高低不成。房屋拆迁补偿、主要包括对被拆迁人的房屋及附属物的补偿。补偿标准一般是由地方政府以法规性文件的形式确定，这一标准在相当长的时间内具有一定的稳定性。因此，随着物价的上涨和房地产热的不断升温，房屋拆迁补偿费过低的矛盾日渐突出。还有一些房地产开发公司，征用土地后，小面积拆迁，有的几户，几十户，为顺利拆迁随意提高补偿标准。但也有些被拆迁人乘拆迁之机，敲竹杠，向拆迁人索要高额补偿费，一旦要求得不到满足，便成为“钉子户”。

三、房屋安臵协议不够明确。拆迁人和被拆迁人所订立的房屋安臵协议条款不齐全，内容不明确，不载明安臵房屋的面积、结构、朝向、楼层、通风、采光，更不具体的是还房时间、地点、结果安臵房屋时，因双方要求相背离而发生纠纷。 四、周转用房无法解决。对被拆迁人周转用房的安臵一般是付给一定数量的倒腾费，“投亲靠友”租房暂时居住。但在执行过程中，会遇到诸多问题，例如，

有的农民原有的牲畜无法及时处理，营业用房无法解决等。有的地方一次动迁几十户、上百户，有的被拆迁户要到外组、外村租用房屋，给生产生活带来不便。拆迁人也无力提供房源，周转房也较难解决，因而导致纠纷。

五、拆迁人违约。拆迁人不按拆迁协议规定的时间、地点、面积、方位和使用性质安排回迁，这是拆迁人违约而引起纠纷的最主要表现。在动迁过程中，拆迁人及其工作人员是为了被拆迁人顺利拆迁，往往许诺许多优惠条件，但事后又不兑现，甚至以权压人，从而引起纠纷。 关于房屋拆迁纠纷问题的思考

房屋拆迁是一项破旧立新的工作，对于改善居民的生产、生活环境，推动城镇建设以及区域经济的发展，具有重要意义。同时，房屋拆迁工作又直接关系到被拆迁人的切身利益，稍有不慎，极有可能引发尖锐的矛盾冲突，影响社会稳定。当前房屋拆迁易生矛盾和纠纷的直接原因是反映出对补偿合理性的不认同，而深层原因是政府管理不到位，对于如何管理与民事关系直接相关的公共事务还远未驾轻就熟。

一、当前房屋拆迁中矛盾纠纷的焦点

在房屋拆迁中，拆迁人和被拆迁人是利益对立的矛盾双方，拆迁人拆除被拆迁人的房屋，对价是补偿被拆迁人。而无论是拆迁人或者被拆迁人，作为理性的市场主体，均有寻求自身利益最大化的动机，拆迁人追求“拆”得又快又省，被拆迁人追求“补”得及时合理。补偿的是否合理和被接受程度与补偿是否及时常常成为纠纷的焦点。 (一)补偿不合理。

补偿不合理，通常表现为补偿数额偏低，不能完全填补被拆迁人因拆迁而遭

受的损失。当然这其中也存在实际上补偿补偿数额过低和补偿合理但与被拆迁人心理价位存在差距两种情况.

长期以来的“效率优先、兼顾公平”的指导思想，使立法者往往过于关注“多快好省”推进拆迁工作，忽视了对被拆迁人利益的保护。虽然法律不断完善,对于被拆迁房屋的保护也在不断的加强,但是对于被拆迁人而言，被拆迁房屋绝不仅仅是遮风避雨的场所，更是各种人情交往、便利生活(如就医、购物等)得以开展的依托，拆迁即意味着生活环境的变化，这会给被拆迁人原有的便利生活、社会交往等造成不利影响，并且，对新环境的适应也需要一个身心备受煎熬的磨合期。这些都属于被拆迁人因拆迁而支付的成本，理应得到补偿. (二)补偿不及时。

补偿不及时就是拆迁人不能按照承诺将补偿款及时支付予被拆迁人。与补偿不合理主要发生于拆迁补偿安臵协议磋商谈判过程中不同，补偿不及时主要发生于协议签订后，是履行合同的问题。现实中，虽然要求“先安臵,后拆迁”,但是由于客观原因，很多拆迁单位在资金不充裕的情况下，为建设项目的尽快上马，在未能妥善安臵的情况下，就开始拆迁。在签订拆迁补偿安臵协议后,因资金原因在安臵房屋的建设上往往时间拖延的很长,致使被拆迁人较长时间得不到安臵。

二、现行管理体制在一定程度上助长了拆迁纠纷的发生

无论是补偿不合理，还是补偿不及时，均是拆迁人对被拆迁人民事权利的侵害。侵权行为如果能及时得到纠正，纠纷不致产生。可见，化解矛盾、调解纠纷的机制健全与否，在一定条件下是纠纷产生或激化与否的关键所在。而现行建设项目管理体制并未在缓和矛盾、化解纠纷方面起到充分的积极作用。新的建设项目往往在实际获得所占用土地前就已经办妥了从立项、选址、规划、用地直到施

工许可等的行政审批手续，“立新”工作已基本完成，拆除新项目占地范围内的房屋等“破旧”工作只是“立新”工作的附属。政府的精力主要用于“立新”，既未将“立新”与“破旧”统筹考虑，也未对“破旧”给予足够的重视。于是，实际工作中政府管理不到位的情况时有发生。其具体表现有几种，首先是具体行政行为有瑕疵，或各管理部门之间协调衔接不够顺畅，或群众参与不充分，直接或间接损害了拆迁人或被拆迁人的权益。这种情形往往直接导致政府管理部门与拆迁人或被拆迁人之间的纠纷。

政府管理不到位更常见的表现是将凡与“拆”字有关的矛盾纠纷不分青红皂白地推向拆迁管理部门，对于拆迁人与被拆迁人的谈判磋商指导不力，甚至以民事关系为由而臵之不理，缺乏主动化解矛盾的积极性等。出现这种情况的根源是管理部门自身定位不准确，将自己仅仅定位于管理者，缺少服务意识，结果就是前期“立新”时就积极行使行政权力，为拆迁人办理立项、规划、用地等一系列行政手续，而后期“破旧”时对于拆迁人与被拆迁人之间的补偿关系消极处之。 在房屋拆迁中，拆迁人是经济实力强大的单位，被拆迁人则是经济实力相对较弱的分散个体;拆迁人是有计划、有准备的参与拆迁活动的，是拆迁程序的启动者，被拆迁人是被动的加入到拆迁活动中来的。依据现行的法律法规，一旦拆迁人启动拆迁程序，不论被拆迁人与拆迁人是否达成补偿协议，拆迁都会进行下去，被拆迁人的房屋都会被拆除。可见，这是一个力量不对称的博弈，在此场合，政府的职责应该是直接或间接扶持弱势一方，使其强大起来，达到或基本达到与对手一样的重量级别。否则，任由不对称博弈发展下去，必将是一场灾难。另外，从民事法律的角度看，政府对拆迁管理工作是公权力干预私权利的过程，集中表现为对被拆迁人合同自由的剥夺或限制。在城市规划确定下来那一刻起，被拆迁人就被剥夺了不订立合同的自由;在土地权属证明文件发出那一刻起，被拆迁人又被剥夺了选择与谁订立合同的自由。被拆迁人唯一能做的就是争取比较有利的

合同内容，但囿于手段有限，常常无可奈何。从加快经济建设角度看，这种剥夺或限制或许是可以理解的。不过，这种剥夺和限制也使本来就处于弱势地位的被拆迁人更加“弱不禁风”。就维护市场公平的需要而言，由于政府在前期管理中依法限制被拆迁人的权利，在后期管理中理应加强监管，加强对被拆迁人利益的保护，加强对双方谈判磋商补偿协议的行政指导。 三、建立健全拆迁矛盾纠纷防范和化解机制的构想

防范与化解拆迁纠纷是建设和谐社会的重要组成部分，是顺利开展房屋拆迁工作的重要保障。建立防范和化解拆迁矛盾纠纷的长效机制是一项系统工程，需要从多方面着手。

(一)加强拆迁立法，建立健全科学的拆迁制度。

利益是矛盾与纠纷的根源，对利益的归属和“界址”进行清晰、明确的界定，是定纷止争的有效手段。就房屋拆迁而言，制定一套科学、严密、明确、具体的规范体系，是化解矛盾、防范纠纷的前提和依据。 (二)加强拆迁法律法规的宣传教育。

纠纷的发生与当事人的法治意识和法律素养也有密切关系。法治意识强和法律素养高的人，不但通晓自己在拆迁活动中的权利和义务，还熟悉维护自身合法权益的手段，遇事理智，沿法治轨道行为。加强拆迁法律法规的宣传教育的目的，就是加强拆迁当事人(包括拆迁人和被拆迁人)的法治意识，提高法律素养，使当事各方自觉遵循法治轨道参与拆迁，以及解决可能发生的纠纷。加强拆迁法律法规教育的方式，既可以是常规的，即通过广播电视、报刊等媒体举办专题知识讲座，或以张贴宣传画、散发宣传单册等行使开展，也可以是有针对性的，针对某一拆迁项目被拆迁人、拆迁人、拆迁实施单位等集中上课。 (三)保障被拆迁人的参与权。

至少从理论上说，作为被拆迁房屋的所有人或使用人，被拆迁人有权参与将对其房屋财产造成重大影响的一切活动或决定。被拆迁人通过参与从规划到用地直到拆迁许可等行政管理活动，能更深入了解政府决策为民的本质，在政府与被拆迁人之间建立起良性互动，争取被拆迁人的理解与支持，改变或缓解被拆迁人由于不理解而导致的敌视态度。被拆迁人参与最常用的形式是听证，通过开听证会，被拆迁人及拆迁人反映问题和困难，管理部门在决策时才能更符合实际。必须明确的是，举行听证绝不仅仅是核发拆迁许可或行政裁决环节才需要做的事情，在从规划开始的各个环节均应举行听证，听取有关当事人的意见。 (四)信息公开要充分，保障各方的知情权。

拆迁活动中的信息公开，不仅包括政府管理部门政务信息的公开，也包括拆迁当事人之间有关补偿的具体信息的公开。信息公开越充分，越能取信于人，杜绝一切猜疑，以及不必要的盲目攀比，推进拆迁工作的顺利开展。 (五)以积极的态度处理纠纷。

现实中，有些政府管理部门常常以拆迁人与被拆迁人之间的补偿纠纷系民事法律关系为由，要求当事人走诉讼程序处理。不能说这种做法不合法或不合理，但这种一推了之的做法，也反映出政府管理部门对人民内部矛盾的漠不关心及懒惰。事实上，作为项目建设的行政管理部门，对有关的民事纠纷更知情，协调处理起来有其独到的优势。因此，政府部门应当本着“执政为民”理念，对于与本部门职责有关的民事纠纷，大胆地居中调解，以尽快化解矛盾，维护社会的安定团结。

(六)正确对待拆迁中的“钉子户”。

万事皆有因，对于房屋拆迁中“钉子户”一定要查明缘由，实事求是地予以处理。对于家庭确实困难、因某种情况仅靠拆迁补偿无法使其达到正常生活水平

的，可以通过民政或社会保障渠道予以拆迁补偿外的补助。对于没有正当事由拒不搬迁的，政府管理部门也绝不能惧于行使强制拆迁的权力。 如何走出拆迁纠纷的法律困境

住宅是人类安身立命之本，是私人生活的载体和公民隐私权、财产权及其他权利的落脚点。因而，城市房屋拆迁在我国也越来越成为人们关注的热点。随着物权法的颁布和实施，公众的物权观念逐步强化，在房屋拆迁中的维权意识愈加凸显。此前，本刊发表过“物权法是一部什么样的法律”、“物权视界下的拆迁热点”、“解决征收权与公民物权冲突需要法律智慧”等文章，对拆迁热点问题多有关注。本刊今天刊登中国人民大学法学院副教授冯玉军在民商法前沿论坛一次讲演的部分内容，对城市房屋拆迁的有关热点作进一步的法律方析。针对现行拆迁法规有效供给不足、地方政府和开发商处于强势地位的现实，他提出了自己的立法建议与对策。

住宅是人类安身立命之本，是私人生活的载体和公民隐私权、财产权及其他权利的落脚点。人是一个领土性的动物，没有一个私人的居住空间，人就有一种漂移的感觉，找不到家园。所谓“无财产即无人格”，对住宅以及其他必需物品的占有和支配是人们社会生活的基本条件。尤其是在转型时期的中国，住房对于大部分的普通百姓来说都具有更为重要的意义，并成为民生发展的标志与民权保障的核心问题。

在经历了太久的战乱以及不堪回首的短缺时代之后，每个人都企盼着过上好日子，住进好房子，毕竟“安居”才能“乐业”。这样的消费需求伴随着中国社会的急速现代化、工业化和城市化，始于20世纪90年代的大规模城市扩张和旧城改造把整个中国都变成了一个“大工地”，由此引发的城市房屋“拆迁”问题随之成为令人瞩目的社会现象。在这热火朝天的拆迁浪潮中，政府、开发商、被拆

迁户以及社会公众都卷入其中，公共利益、个人利益和商业利益交织在一起，彼此间的矛盾也就纠缠错结，愈演愈烈。可以毫不讳言地说，城市房屋拆迁已经演化成为当代中国最易激发矛盾、引起冲突的领域之一。

造成当前一系列房屋拆迁恶性事件和无序状态(非常态拆迁模式)的因素很多，我们大体概括为以下几个方面的法律困境：

开发商与被拆迁人主体法律地位不平等。要保证拆迁补偿公平合理，前提是要保证拆迁人与被拆迁人的法律地位平等。《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受委托进行拆迁，其目的就是为了防止拆迁主体不平等。但2001年《拆迁条例》规定的法定拆迁事由是“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保证建设项目顺利进行”。这与2004年宪法修正案关于“公民合法的私有财产，非为公共利益并给予补偿不得予以征收”的原则精神相违背，而且人为地使土地一级市场的开发商得到高于普通居民的法律保护。《城市房地产管理法》同时规定，开发商依照土地使用权出让合同得到的土地出让权除非因公共利益不得收回。这说明，中国十多年来房屋拆迁法律对土地开发市场中开发商的土地出让权和土地转让市场中房地产买受人的使用权之间一直存在“双重标准”和权利歧视，其救济效果大相径庭，开发商和居民们的利益不能得到同等保护。如此缺乏公正的立法取向，直接导致了行政执法和司法实践中的不平等。

特别值得一提的是，开发商似乎总是可以在《拆迁条例》中为自己的不当行为找到充分根据。比如总成本支出，根据《拆迁条例》，开发商应该把拆迁资金交由管理部门监督而不是直接支付给被拆迁人。另外为了保证拆迁如期完成，他们或者在已有拆迁协议的情况下申请法院或仲裁机构执行，或者由政府出面强制执行。但无论何种情况，不论被拆迁方对上述种种裁决服不服，即使裁决后来被认定是错的，被拆的房屋仍不可能再复原，这时对于开发商来说，从博弈论来分

析，拆还是不拆说到底都只是房屋价值的补偿而已，对开发商来讲并没有更多的成本增加。因此，其最可能的选择就是不论裁决的诉讼结果如何，都先拆掉房屋。 行政权力过度介入，行政许可、裁决及执行的角色重叠，缺乏行政行为的监督机制，减损了行政机关的公信力。《拆迁条例》中赋予政府权力过大，监督条款则失之阙如。该法规涉及政府职能的主要有第5、6、7、9、16、29以及34-38条，其中第34-37条是规定政府对其他拆迁主体的违法监督的。唯一规定政府责任的条款(第38条)，也是概括性的，缺乏现实约束力。与此相反，该法规赋予给政府的权力却相当大。诸如：管理部门有权决定是否允许拆迁，一旦批准某块地的拆迁，就意味着这片土地的使用权已被收回，被拆迁人在前提上就已经失去和开发商讨价还价的余地(见5、6条)。再如第16条：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安臵协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内做出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安臵用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”第17条：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”根据这两条之规定，政府部门可以直接干涉拆迁纠纷，决定拆迁补偿的合理与否，并主宰了被拆迁房屋的存续命运。而有关房产价格的评估条款以及搬迁补偿等项由地方立法机构规定的条款也等于明文限定了补偿的项目和数额，从而使拆迁补偿协议往往徒具民事协议之名而无平等协商之实。 在中国现行的房屋拆迁的制度框架中，拆迁行为取得合法性的前提是取得房屋拆迁许可证。房屋拆迁许可制度本质上是一种行政强制处分。在房屋拆迁中，政府既是是否给予房屋拆迁许可的初始界定者，同时也是判定该拆迁是否为合理

比如，已建立的土地征收听证制度，通过让土地所有人或其他权利人参与到土地征收中来，这既有利于提高农民的法律意识，又有利于加强土地征收过程中的监督。

实现征地的公开化，民主化，首先应在征地前应公告并征求被征地农村集体经济组织的意见，商谈征地补偿事宜，因而征地程序应包括：

1、增加“申请、审核、受理”程序。对照国家产业政策，土地利用总体规划和城市规划，严格执行，核实征地面积，然后委托征地机构实施统一征地。 2、增设征地补偿安臵协商程序。具体包括核准权属、清点登记青苗及地上附着物，协商补偿标准和农民安臵途径，召开各级各类会议，充分听取集体组织和农民的意见，健全征地补偿听证会制、签订征地补偿协议书等。

3、改变现行征地公告做法。增加预公告程序，即政府确定建设项目、征地面积和范围后，即发布征地预公告，告知被征地集体和农民，明确征地范围，种植期限，同时开展青苗及地上附着物的清点登记，协商补偿安臵问题。 三、完善征地相关法律规定是征地改革的有效保障

法律保障应从立法、程序、事后三个环节加强保障，具体建议如下： 1、建立征地争议的司法起诉裁决制度

现行《中华人民共和国土地管理法》规定，征地争议由批准征用土地的人民政府裁决，一方面，由于批准征地及裁决征地争议系同一级政府(机构)，难免有失公平；另一方面也容易使政府陷入征地纠纷，争议裁决的旷日持久战中。笔者设想建立征地争议的司法裁决机制。对集体组织或农民提出的征地不合法、补偿不合理、安臵不落实等问题，由司法机关按司法程序予以解决，尽可能减少政府对征地争议纠纷裁决的参与。对政府征地违法行为，农民也可以向司法裁决机构寻求救济，申请国家赔偿，以切合保护自己的合法权益。 2、加强行政行为的监督、设立土地回购制度

行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定，具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，容易侵害集体和个人的合法权益，也会带来行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。笔者建议可通过加强网上办公，网上政务公开的方式，取得群众的监督，同时监督执法部门应采取严格监督的办法，适当可建立《征地监督管理办法》加以约束。

土地回购制度，是指当土地征收行为被撤销或征收目的落空时，被征地单位可以依法请求购回该幅土地的制度。按照我国现行相关法律的规定，被征土地一旦经由政府通过划拨、出让等方式把土地交给用地单位使用后，征地程序即告结束。从制度上而言，这种方式欠缺对用地单位使用土地情况的有效监督，在实践中容易造成土地闲臵现象的发生。因此，建立土地回购制度，作为征收的附属程序或补救程序，无疑是一种有效地对土地征收进行监督的机制，能够有效地保护耕地、保障农民权益和保持土地资源的持续性利用。 3、加强征地信访工作，完善信访条例

要重视人民群众来信来访工作,根据《信访条例》规定，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通。进一步完善和落实土地问题信访领导责任制；继续实行领导干部下访、信访包案、定期接待群众来访日等制度；严肃追究因信访工作失职、不力而引发群体性事件的第一责任人及相关责任人责任。

征地须先安臵后拆迁 未经农民同意禁强征

各地每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。未及时调整的，不予通过用地审查。切实做好征地涉及的拆迁补偿安臵工作，先安臵后拆

迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。

国土部近日发出通知，要求征地涉及的拆迁补偿安臵工作，要先安臵后拆迁，国土部耕保司有关负责人解读称，征地要充分征求被征地农民意见，不得强行实施征地。

国土部日前发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》，该通知，被认为是继2004年《关于完善征地补偿安臵制度的指导意见》后，国土部针对征地管理，出台的最为全面的一个文件。

通知中称，建立征地补偿标准动态调整机制，各地每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。

对于没有及时调整的地方，国土部将不予通过用地审查。应支付给被征地农民的补偿安臵费，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、挪用问题。 上述负责人在对通知的解读中表示，通知鼓励单列被征地农民社会保障费用。不影响被征地农民纳入社会保障。“因此，我们鼓励借鉴，以解决征地补偿费用偏低、社保资金普遍难以落实的问题。”

另外，该负责人说，征地要充分征求被征地农民意见。对被征地农民提出的合理要求必须妥善予以解决，不得强行实施征地。

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