中国土地财政问题的再审视

中国土地财政问题的再审视 ——基于“财政幻觉”的视角

（金融三班 XXX）

【摘要】“土地财政”一词最早是对“土地财政收入在地方财政收入中所占比重较高”现象的一种形象说法。近年来，随着土地财政收入在地方财政收入当中比重的迅速提高，高地价、高房价、房地产相关寻租腐败、贫富差距拉大、失地农民和拆迁户上访等社会矛盾日益突出，土地财政现象越来越多地引起社会各界的关注。在土地征收中，如果不对土地所有者给予任何补偿，政府就会无节制地扩大征地规模，直到官员(bureancrats)对公共物品的边际主观价值等于零。这种现象后来被人概括为土地征收中的财政幻觉(fiscalillusion)本文合理分析归纳土地财政的积极作用，引入财政幻觉的一个新视角来分析中国的土地财政问题，揭示土地财政的财政幻觉的产生基础和由此生的风险问题及未来的土地财政之路。

【关键字】土地财政 财政幻觉 政府垄断

一 认识现行土地财政政策的积极效应

土地财政的实质是地方政府利用土地资源的资本化来扩大财政空间，增加政府可支配的财政资源，增强政府财政能力。在工业化、

城市化和市场化背景下，土地资源的开发利用，对于整体经济社会发展起到了巨大的推动作用：

（一）是增加财政收入。据统计，在工业化深化阶段，国内城市财政收入结构当中，存在有两个“70%”的现象：土地财政收入占地方财政收入的比重接近或达到70%；土地出让收入占土地财政收入的比重达到或超过70%。因此，“土地财政”首先表现为地方财政对土地财政收入的高度依赖，归根结底是对土地资源的依赖。

（二）是支持地方工业化。在我国飞速发展的工业化进程中，政府直接以土地资源提供要素补贴，吸引外来投资。比如，地方政府通过工业用地的出让来招商引资，由于工业用地是以低价格（甚至零地价）进行出让，工业用地投放实际上成为了政府的一种补贴，目的是带动地方经济社会发展。从现金流来看，是政府以土地出让收入的“一次性投入”，换取工业化之后产业税收增加带来的“分年度税收收益”。

（三）是增强城市功能。通过土地资源的合理布局，特别是土地出让收入，或将土地作为融资工具，通过土地收益权质押贷款等杠杆效应获得建设资金，用于基础设施投资和城市建设。在短短的十余年时间内，走过了西方国家几十年的城市化进程，使城市的基础设施建设、总体承载能力和服务功能发生飞跃式扩张。

（四）是发展社会事业。在推进城乡统筹和城市化进程中，政府通过土地运作集中大量财力促进城乡低保、住房保障等社会事业发展，可以在较短时期内建立覆盖全面的社会保障体系。

二 引入土地财政中的“财政幻觉”

Johnson曾经指出，政府控制下的资源常常被视为是无成本的。因此，资源的机会成本常常在政府决策中忽略不计。在土地征收中，如果不对土地所有者给予任何补偿，政府就会无节制地扩大征地规模，直到官员(bureancrats)对公共物品的边际主观价值等于零。1这种现象后来被人概括为土地征收中的财政幻觉(fiscalillusion)。经济学家研究发现，这一现象具有一般性，即只要政府征地所作的补偿低于土地的机会成本，政府就会将征地规模扩大到超过社会所要求的水平，从而损害社会资源配置效率。

三 导致土地财政制度的财政幻觉制度的基础。

（一）从图中可以看出，我国土地制度最重要的特征就是城乡分

割。法律规定，农村土地归集体所有，城市土地则归国家所有，它们受制于不同的权利体系，并由分立的机构和法规管理。在这种制度下，

1

参看Miceli & Segerson， Compensation for Regulatory Takings： An Economic Analysis with Applications， Jal Press Inc. London.（1996）， pp.22-23.

农地要转化成城市非农用地一概须经城市当局对农村土地进行征收，先将土地由农村集体所有转化为国家所有，然后由政府再将国有土地的使用权转让给城市土地使用者。无论土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为商业用途，都是如此。这样，政府就成为城乡之间土地流转的唯一中介，征收成为农地实现转用的唯一合法形式，政府

2成为土地一级市场的完全垄断者。，①所代表的关系为法律所禁止。

这样，农地所有者与城市开发商就被隔离开来，土地流转必须以政府为中介。政府征地必须给予土地所有者以“合理补偿”。从国际经验来看，尽管各国曾尝试过形形色色的补偿标准，但最后，合理补偿都收敛于土地的“公平市场价格”上。

因为市场具有发现价格的功能，而市场价值是最客观的参数，其操作成本也最低。在发达的市场经济国家，由于存在一个不依赖于政府征地的独立运行的土地交易市场，因而土地价格是一种客观的市场信号。当政府征地时，就可以依据这一参数对被征者进行补偿。在这里，政府实际上是土地价格的接受者(taker)，而不是决定者(maker)。但在我国，农地在转化为城市非农用地时，农地所有者与城市开发商彼此隔离开来，不存在土地所有权交易市场，因而土地市场价格也就无从发现，在图2中，关系②所需要的“合理补偿”也就失去了客观依据。一旦失去这一参数，失地农民的利益边界随即变得模糊起来，无论失地者得到多少补偿，他们都可能觉得补偿不足;另一方面，政府在决定征地补偿费时也必然表现出很强的随意性，无论向失地者给予多少

2

陈国富、仰志琼：《财政幻觉下的中国土地财政：一个法经济学视角》，《南开学报（哲学社会科学版），2009年第1期。

补偿，政府都可能认为补偿已经很充分了。

（二） 在现实中，地方政府追求经济利益最大化与地方政府职能和现行的财税体制有关。地方政府预算内的财政收人主要依赖中央政府转移支付和地方税收收人。但这些收人远不足以维持地方政府的财政支出，地方政府既需要大量土地以应对城市化对土地的需求，更依赖土地转让收人补充正常的财政预算和城市扩张所需的资金。财政压力为地方政府压低征地补偿和扩大征地规模提供了较强的动机。但财政压力的动机要变为现实需要一系列的制度支持。在这些制度中，政府的征地行为缺乏程序上的有力约束可能具有决定性意义。实际征地补偿水平决定于政府所受到的实际约束，我国设定征地程序的法律、法规主要有《土地管理法》、《房地产管理法》、《关于建立建设用地信息发布制度的通知》和《国土资源部关于征用

土地公告办法》等。根据这些法律、法规，征地流程应该包括:建设项目许可一告知征地一征地调查一征地听证一征地安置与补偿。但实践中，或者不经听证程序而批准补偿安置方案，或者不按照法定程序公告补偿协议。征地程序看似是一种事项次序的设定，但实际上是对主观臆断的一种约束。征地行为失去程序约束，为政府贯彻自己的意志提供了机会，也使其降低征地补偿从一种动机成为一种现实。此外，程序规范本来具有提供实质性客观标准的校准功能，它通过提供指标、参照系和计算方法，可以发挥促使目标客观量化的作用。但征地行为一旦失去应有的程序约束以后，征地补偿的随意性随即增强，法定的补偿标准也就成为一纸空文了。

三 土地财政的“财政幻觉”造成的风险积聚和风险问题归总 与土地财政相关的成本和风险往往具有隐蔽性，地方政府把土地财政作为推动城市建设和经济发展的重要手段，同时对于土地相关的隐性成本支付补偿不够，形成了所谓的“土地财政幻觉”，进一步强化了对土地财政的依赖，促进了土地相关风险的累积。土地财政幻觉主要源于两个方面：（1）直观地认为出让收入远大于征地成本，没有看到因此而带来的大量隐性社会成本，即使在财力充足的情况下，地方政府也有驱动力去扩大征地规模；（2）预期用未来土地出让收入偿还政府性债务，没有看到土地出让收入的波动性和不可持续性。这两个方面的因素导致地方政府一度征地、出让规模过大，土地收益权质押贷款迅速增长，土地财政幻觉加速了土地资本化进程，放大土地相关经济社会风险。这也是导致众多专家学者诋毁土地财政的原因所在。

1．土地使用方式和占有方式引发的社会利益结构变迁。一是建设用地挤占农地以后，形式上表现为农地的再分配和农民的承包经营权调整问题，而实质上则是农民的安身立命、生存保障问题，涉及到就业、养老、低保等众多社会事业发展难题。二是城乡统筹、城市扩张挤占集体土地，在形式上表现为土地资源的征用扩张，而实质则面临农民身份转变农民、公共服务和社会事业发展城乡一体化建设等重大问题。三是在土地征用、城市拆迁等土地整治和整理过程中，虽然名义是政府与农民、居民户之间的协调，但实际运作过程中，都有企

业一方的加入，有时甚至是企业直接与居民打交道，政府、企业与居民三者之间的利益纠纷，往往企业与居民之间的利益冲突，也需要政府进行协调或最终兜底。

2．土地财政内生的三大公共风险：财政运行、经济可持续和社会发展风险

（1）财政运行的可持续性风险。土地财政是一种资源依赖型财政，土地资源的开发利用具有总量限制的特征。理论上，财政运行的可持续性风险主要是土地收入的不可持续性，以及由于财政收入、支出的不确定性扩大导致相应的财政运行波动性和不确定性的扩大。具体表现为：

①是土地财政收入的不可持续性。土地作为一种资源，无论采取何种开发方式，在一定期限内其可以利用和使用的总量是有限的。土地资源的有限性决定了从土地出让中获得的收入也是有限和不可持续的。超前获取的土地出让收入，虽然能够保证地方政府对资金的当前需求，但在土地资源耗费完后，财政收入的保障就存在着巨大的不确定性。另外，我国在推进城乡统筹改革过程中，许多地方都试行允许农村集体建设用地直接入市流转，未来农村集体建设用地流转的规模逐步加大，由此可能带来政府土地出让规模和土地出让收入的下降，影响土地财政收入特别是土地出让收入增长的可持续性。

②是土地财政收入的波动性。土地出让收入作为非税收入的性质，决定了其易于受到宏观政策的影响，与税收收入相比的不稳定因素更多。在经济形势以及其他方面因素发生变化时，可能会导致土地出让收入发生较大的波动；同时，房地产行业的发展也易于受经济形势的影响，可能会产生土地税收收入的波动性。

③是土地融资过度杠杆化放大债务风险。目前地方的土地储备中心和政府性平台公司通过土地收益权质押进行融资，其背后都有地方政府的还款承诺，即政府信用的支撑。这些依托政府信用的贷款，其还款能力既取决于经营性用地的收入，又取决于政府的财政收入状况。而但经济下滑和房地产市场不景气时，政府从土地获取的收入也会大幅下降，偿债风险就会显现。因此，城市基础设施投资对土地收益权质押贷款的过度依赖，土地融资的杠杆作用实际上放大了债务风险。

以国内某省会城市为例，2003～2008年，该市地方财政收入、土地财政收入、土地出让收入、建筑业和房地产业税收收入的平均弹性分别为3.12、3.91、4.81和3.33。整体上看，土地财政收入的波动性非常大，而且土地出让收入弹性最高，受宏观政策和土地制度影响的程度也最高。3

3

参见国家某省统计局发布的相关数据。

资料来源：根据该省会城市财政局提供的债务统计表整理。

2003～2008年某市财政收入弹性情况

四 引入财政幻觉后的土地财政再定义

根据以上分析，可以将“土地财政”定义为：一种对土地资源高度依赖、土地相关财政收支占财政总收支比重较高的财政运行形态。可以抽象地表述为：以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府与土地相关的租、税、费收入组织及相应的支出活动。在实践当中，土地财政表现为这样一种运行格局：一般预算收入保吃饭，即维持政府基本运转和公共支出的需要；土地出让收入和土地收益权质押的贷款资金，保障和推动基础设施投资和地方发展。

（一）表现在财政收入上，土地财政收入占地方财政收入的比重高。土地财政收入不仅包括土地出让收入等土地非税收入，还包括土地相关税收收入。广义上的“土地财政”不仅表现为政府直接支配的

土地财政收入所占比重较高，还包括政府利用土地政策手段拓宽可支配资源、促进地方经济社会发展等方面的内容。

图1 土地财政收入的具体构成

（二）表现在财政支出上，在一般预算以外，土地出让收支规模大导致基金预算规模扩张。同时，在城乡统筹发展过程中，在城市基础设施建设、新进城居民安置、社会保障体系衔接等方面的支出迅速扩大，也带来了支出管理上的新变化。

（三）表现在财政手段上，政府不仅仅可以直接组织土地出让收入，用于城乡基础设施、公共事业等建设；通过有区别地低价投放产业用地，加速产业经济发展；还可以通过土地收益权质押等方式，放大土地未来收益的杠杆效应，加速推动经济社会发展。

本文的研究结论是，我国的土地财政是建立在农民在土地上实体法失权和程序法失权的基础上的财政补贴制度。实体法失权通过城乡土地制度分割和政府垄断土地供给来变为现实;程序法失权则通过征地行

为缺乏有力的程序约束而实现。制度分割通过改变征地的法定补偿标准而实现利益的转移，而征地程序失范则以实际补偿低于法定补偿标准而导致利益的损益，两种损益方式均有深刻的制度基础，并且都以政府垄断土地供给为支撑。

参考文献

[1]唐在富：《中国土地制度创新与土地财税体制重构》，经济科学出版社，2008年。

[2]陈国富、仰志琼：《财政幻觉下的中国土地财政：一个法经济学视角》，《南开学报（哲学社会科学版），2009年第1期。

[3]杜雪君等：《中国土地财政与经济增长：基于省际面板数据的分析》，《财贸经济》，2009年第1期。

[4]陈志勇、陈莉莉：《楼市危机与“土地财政”的转型》，《当代财经》，2009年第3期。

[5]黄小虎：《当前土地问题的深层次原因》，《中国税务》，2007年第2期。 [6]孔善广：《分税制后地方政府财事权非对称性及约束激励机制变化研究》，《经济社会体制比较》，2007年第1期。

[7]G. C. V-an Kooten, Land Resources Economics and Sustainable Development [M]. UBC Press, 1993.

[8]Kamarck, E. C. Government Innovation around the World, Ash Institute for Democratic Governance and Innovation,John F. Kennedy School of Government [J]. Harvard University, Working Paper, November, 2003.

为缺乏有力的程序约束而实现。制度分割通过改变征地的法定补偿标准而实现利益的转移，而征地程序失范则以实际补偿低于法定补偿标准而导致利益的损益，两种损益方式均有深刻的制度基础，并且都以政府垄断土地供给为支撑。

参考文献

[1]唐在富：《中国土地制度创新与土地财税体制重构》，经济科学出版社，2008年。

[2]陈国富、仰志琼：《财政幻觉下的中国土地财政：一个法经济学视角》，《南开学报（哲学社会科学版），2009年第1期。

[3]杜雪君等：《中国土地财政与经济增长：基于省际面板数据的分析》，《财贸经济》，2009年第1期。

[4]陈志勇、陈莉莉：《楼市危机与“土地财政”的转型》，《当代财经》，2009年第3期。

[5]黄小虎：《当前土地问题的深层次原因》，《中国税务》，2007年第2期。 [6]孔善广：《分税制后地方政府财事权非对称性及约束激励机制变化研究》，《经济社会体制比较》，2007年第1期。

[7]G. C. V-an Kooten, Land Resources Economics and Sustainable Development [M]. UBC Press, 1993.

[8]Kamarck, E. C. Government Innovation around the World, Ash Institute for Democratic Governance and Innovation,John F. Kennedy School of Government [J]. Harvard University, Working Paper, November, 2003.

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/jq45.html