政府系统法律顾问制度落实情况调研报告

政府系统法律顾问制度落实情况调研报告

中央办公厅、国务院办公厅《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》下发后，省委省政府高度重视，xx年4月，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》，对我省推进法律顾问制度和公职律师公司律师制度进行全面部署。为全面掌握我省政府系统法律顾问工作现状，深入推进政府系统法律顾问工作，省政府法制办组织开展政府系统法律顾问制度落实情况专题调研，对各市县政府和省政府部门落实法律顾问制度情况进行了全面调查摸底。 一、政府法律顾问基本情况

十八届四中全会决定和中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要》（2015—2020）要求，积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。据此，政府法律顾问由两部分构成，一是以政府法制机构人员为主体的内设法律顾问，二是以专家和律师为主体的外聘法律顾问。 （一）内设法律顾问情况。

1.政府内设法律顾问。省政府和16个设区的市政府，全部设立政府法制办公室，除淮北、安庆、马鞍山、池州4市与政府办公室合署或在政府办公室挂牌外，其余均为单设的直属机构或工作部门。县（市、区）政府法制机构设立有3种模式。一是作为政府工作部门。铜陵市铜官山区、合肥市瑶海区等2个区政府法制办。二是与司法局合署。芜湖市鸠江区、镜湖区等2个区政府法制办。三是与政府办公室合署或在政府办公室挂牌，其余101个县（市、区）政府法制办均为此模式。部分乡镇政府、街道办事处在党政办或司法所确定相关人员专职或兼职从事法制工作。

2.部门内设法律顾问。省政府部门中，除省林业厅、文化厅、外办、信访局、机关事务局、国防工办等少数部门未设法制机构，仅确定某一内设机构相关人员兼理法制事务外，其余均设置法制机构。设区的市政府部门，60%单设法制机构，或确定相关内设机构负责法制工作。县（市、区）政府部门，40%左右单设法制机构，或确定相关内设机构负责法制工作。

总体来说，不同层级政府、不同政府部门、不同地区之间，内设法律顾问的职能大同小异，机构设立模式不同、编制数量多少不一、人员素质参差不齐。 （二）外聘法律顾问情况。

1.外聘法律顾问聘用模式。各地各部门外聘法律顾问有4种模式。一是政府、政府所属部门各自与律师、专家、律所签订合同，聘请其担任法律顾问。省政府、省政府部门和绝多数市、县（市、区）政府及所属部门采用此模式。二是政府统一聘请法律顾问，政府以及法律事务较少的部门共用，公安、城管、人社等法律事务较多的部门单独聘请法律顾问。合肥市采用此种模式。三是政府建立法律顾问专家库，政府及所属部门在专家库专家成员中各自聘请法律顾问。铜陵市、寿县采用此模式。四是政府聘请法律顾问，政府及所属部门、乡镇政府、街道办事处统筹使用。肥东县等采用此模式。

2.外聘法律顾问人员数量。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》印发后，各级政府及所属部门陆续开始聘用法律顾问。2004年，省政府成立法律顾问组，每届省政府法律顾问聘期与省政府任期相同。本届省政府法律顾问共10名，由省内具有较大影响、较深造诣的律师和有较高学术成就的法学专家组成。16个设区的市政府，全部聘请法律顾问，共聘法律顾问191名。109个县（市、区）政府，全部聘请法律顾问，共聘法律顾问534名。975个乡镇政府、街道办事处聘请法律顾问，占乡镇政府、街道办事处总数74.3%，共聘请法律顾问1186名。45个省政府部门聘请法律顾问，占省政府部门总数86.5%，共聘请法律顾问104名。480个设区的市政府部门聘请法律顾问，占设区的市政府部门总数72.3%，共聘请法律顾问549名。1705个县（市、区）政府部门聘请法律顾问，占县（市、区）政府部门

总数56.5%，共聘请法律顾问1871名。

省工商局、地税局专门印发推进法律顾问制度的实施意见，要求县以上工商局、税务局全面实施法律顾问制度，做到了系统内外聘法律顾问全覆盖。

3.外聘法律顾问管理机构。为做好外聘法律顾问聘用、组织、协调、考核、监督工作，更好发挥外聘法律顾问作用，合肥、安庆、淮北3市设立专门法律顾问机构。合肥市政府法制办设涉法事务处，编制2名；安庆市政府法制办设法律顾问室，编制3名；淮北市政府法制办设法律顾问室，编制4名。其他各设区的市政府、各县（市、区）政府法律顾问日常管理，均由政府法制办负责行政复议应诉或执法监督工作的内设机构负责。各政府部门的法律顾问日常管理，由部门法制机构或办公室负责。

4.法律顾问制度建设。大多数外聘政府法律顾问的单位，以《法律顾问制度实施意见》《法律顾问工作规则》等形式，对法律顾问的条件、聘用解聘程序、服务范围、服务方式、工作报酬、考核奖惩、日常管理等作出规定。这些制度的实施，对政府外聘法律顾问工作起到了很好的规范作用。

综合内设法律顾问、外聘法律顾问两方面情况，目前，我省县级以上行政机关已普遍设立法律顾问，符合中央和省委提出的目标要求；绝大多数乡镇政府、街道办事处设立法律顾问。 二、政府法律顾问工作成效

我省各级政府法制机构组织政府法律顾问，围绕中心、服务大局，在推进政府依法全面履行职能、政府立法和规范性文件制定、行政决策法治化规范化、严格规范公正文明执法、依法化解矛盾纠纷、政府法治宣传等方面发挥着日益重要的作用。内设政府法律顾问全面履行政府法制工作职责，为深入推进依法行政、加快建设法治政府，为政府及所属部门全方位承担参谋、助手和顾问作用。外聘政府法律顾问各展所长，应所聘单位要求多方面、多形式提供法律顾问服务，主要体现在以下方面：

一是全方位参与推进依法行政工作。通过为具体行政行为提供法律意见，参与起草、论证法规、规章及规范性文件，参与法治宣传教育，代理诉讼、仲裁、行政复议，办理政府委托的其他法律事务等形式，政府法律顾问在全面推进依法行政、加快建设法治政府中，很好地发挥了参谋助手作用。据统计，仅2016年全省法律顾问为各级政府及相关部门提供法律意见4989件，参与重大项目谈判978件，参与应对突发事件960起，参与起草、论证法规、规章、规范性文件1895件，代理诉讼、仲裁、行政复议、调解3859件。 二是服务重大决策和招商引资。参与政府及其所属部门重大行政决策、重大工程、重大项目、重大投资的合法性审查和法律风险评估，参与招商引资项目谈判和合同审查，提出合法性、可行性论证意见，有效防止、减少了政府及其所属部门在履行经济社会管理职能中的法律风险。滁州市政府法律顾问，参与市政府与国际手球联合会签订的战略合作框架协议。芜湖市政府法律顾问，提前介入、全程参与城市轨道交通PPP项目、城南过江隧道等重大项目谈判、论证。安庆市政府法律顾问，对新能源汽车充电基础设施和城区大环卫一体化PPP项目协议草案，出具法律意见，并对草案提出修改、完善意见和建议等等。

三是参与涉法事务和案件处理。全省县级以上政府机关法律顾问，通过代理各类诉讼案件、陪同领导接访，以及在政府信访部门值班等方式，参与处理各类复杂矛盾和纠纷，引导行政相对人依法合理表达诉求，充分发挥了“减压阀”、“稳定器”和“润滑剂”作用。2016年，全省政府法律顾问参与代理诉讼、仲裁、行政复议案件1531件，参与涉法信访值班16170人次，化解各类矛盾纠纷2215起。 三、政府法律顾问工作存在的问题 （一）法律顾问制度不健全。多数单位的法律顾问制度，仅限于法律顾问聘请的条件、程序、人数和法律顾问的权利、义务，对法律顾问工作范围、方式、报酬、考核等，未作规定或者规定的不具体。制度落实机制不畅，造成法律顾问的使用随机、随意性强，对推脱责任的法

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