转变政府职能 为加快经济发展方式转变提供制度保障

转变政府职能 为加快经济发展方式转变提供制度保障

加快经济发展方式转变是我国经济和社会领域的一场深刻变革，关系改革开放和社会主义

现代化建设全局，具有现实的紧迫性和长期的战略意义。从根本上实现经济发展方式转变，不仅要靠思想教育和舆论引导，更要靠深化改革和制度创新来推动。而加快政府自身改革，进一步转变政府职能，则是加快经济发展方式转变的强大动力和制度保障。 一、政府在推动经济发展方式转变中负有重大责任

我国在制定“九五”规划时就明确提出转变经济增长方式问题，党的十七大又进一步提出了加快转变经济发展方式的战略任务。多年来，我国经济发展方式转变不断有所进展，但从总体上看，问题仍比较突出。集中表现为：一是发展结构不合理，主要是产业层次低，城乡、地区发展不协调，社会事业发展滞后，投资消费关系失衡；二是经营方式粗放，投入多、消耗高、效益低，付出的资源和环境代价过大。我国经济发展方式存在的问题，既同我国经济发展的阶段性有关，也同我国经济发展内外部环境的变化有关，更同政府职能转变滞后有关。政府的职能和行为决定着政府管理的基本方向和主要形式，政府作为公共权力行使者、政策措施制定者、经济活动管理者、国有资产所有者、改革创新组织者所具有的特殊地位，决定了政府对经济发展方式具有广泛的、重要的影响和作用。要加快经济发展方式转变，就必须加快政府职能转变。 从国际发展经验来看，经济发展方式既受特定发展阶段以及资源禀赋条件等客观因素决定，也受发展观与发展战略导向、管理体制和政策安排等因素影响。经济发展方式转变既可以是自发的渐进的历史过程，也可以是政府自觉推动的战略性转变过程。对于不同的国家来说，需要根据自己的国情采取合适的推动经济发展方式转变的形式。西方发达国家经济发展方式转变大多属于市场推动的过程，但政府也实施了一定的干预，通过制定发展战略和政策，完善各种法律和制度，规范市场进入标准和市场主体行为，保证市场竞争的有序进行；政府大力投资于科技、教育、卫生和其他公共领域以改善劳动者的素质，加速人力资本的积累；通过税收、财政转移支付等经济手段调节社会分配。对西方发达国家政府在推动经济发展方式转变过程中的作用和经验，我们还需要深入研究和分析，借鉴其有益之处。

中国特色社会主义市场经济模式，体现了社会主义国家决策高效、组织有力、能够集中力量办大事的优势，我们要发挥这个比较优势来推动经济发展方式的转变。随着经济发展规模的扩大和市场化程度的提高，影响经济发展的因素在逐渐变化，经济发展方式转变的部分任务将逐步由市场自行解决。当前，我国市场经济仍处在发育和完善的阶段。在这样的情况下，转变经济发展方式，包括调整产业结构，协调内需与外需关系、投资与消费关系、城乡关系、区域

关系，协调经济发展与社会发展、节约能源资源和保护生态环境，还需要发挥政府宏观调控和管理的重要作用。从我国现阶段的实际情况来看，需要自觉发挥社会主义市场经济模式比较优势的功效，来加快推动经济发展方式的转变。

形成有利于科学发展的体制机制，完善有利于加快经济发展方式转变的制度安排，需要把政府职能转变放在更加突出的位置。国际金融危机以后，我国经济发展一度陷入严重困难，实际上是经济发展方式受到了冲击。当前，经济发展中许多粗放经营、结构失衡等深层的矛盾和问题都同政府职能转变不到位密切相关，迫切需要加快突破一些影响和制约经济发展方式转变的关键环节和制度。经济社会生活中潜在的风险也要求强化政府社会管理和公共服务职能。因此，只有进一步转变和正确履行政府职能，才能有力地推动经济发展方式转变。 二、加快转变政府职能，着力形成有利于经济发展方式转变的制度和环境

从根本上来说，加快政府职能转变，就是要合理界定和健全政府职责体系，正确行使政府职能。具体来说，就是进一步加强和改进宏观调控与市场监管，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用；就是更加注重社会管理和公共服务，促进社会公平正义和维护良好社会秩序。当前，应着力抓好以下几个方面：

第一，加强和改善宏观调控，从制度上保障市场在资源配置中发挥基础性作用。要遵循社会主义市场经济规律，完善宏观调控体系和制度，着力提高宏观调控和管理水平，为加快发展方式转变提供有力的制度保障和营造良好的环境。在当前应对国际金融危机冲击、加快经济结构战略性调整的情况下，尤其要加强宏观调控和政策引导，包括发挥国家规划、计划、产业政策和信息服务的导向作用，完善市场准入制度和标准规范，纠正片面追求增长速度而忽视结构、质量和效益的现象，淘汰落后产能和防止产能过剩，促进自主创新和技术进步，鼓励发展战略性新兴产业，促进城乡、地区协调发展。要增强宏观调控的前瞻性、科学性、针对性，健全宏观调控制度。宏观管理还要体现出中央的决策权威，确保中央政令畅通和宏观调控决策有效。同时，要坚持社会主义市场经济的改革方向，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，以利于提高资源使用效率和效益。创造一个有效率的市场环境更具有基础意义，要完善市场体制和竞争机制。企业是市场的主体，是优化结构、节约资源、提高效益的基础，必须使企业充分行使生产经营自主权。目前的问题是：政府及有关部门仍然管了不少不该管也管不好的事，行政审核事项还过多，有些地方政府仍然代替企业招商引资，决定建设项目，直接干预企业的生产经营活动，不计生产成本，不讲经济效益。因此，必须切实推进政企分开、政资分开、政事分开，让企业真正做到自主经营、自负盈亏，促进和保护公平竞争，发挥好市场机制对经济发展方式转变有力的推动作用。这是进一步转变政府职能的关键所在。

第二，加快财政税收和价格体制改革，着力形成有利于经济发展方式转变的财税制度和价格机制。财政、税收、价格手段是促进科学发展、转变经济发展方式最直接最有效的经济手段。要实行有利于发展方式转变、科技进步和资源能源节约的财税制度，加快建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，深化资源性产品价格改革和环保收费改革，加快建立能够充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源要素价格形成机制。建立公共财政体制，重点是要优化财政支出结构，创新公共服务供给机制，使财政资金更多地支持经济结构调整和创新，支持社会建设和改善民生，更多地向节能减排、劳动就业、社会保障、教育、医疗卫生等公共服务领域倾斜，并建立长效机制和制度保障。

第三，健全优化经济结构的政策体系，鼓励依靠自主创新促进发展。坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针政策，促进经济增长靠消费、投资、出口协调拉动，靠第一、第二、第三产业协调带动，靠科技进步和智力开发支撑推动。特别是要推进生产要素组合方式和生产结构调整，逐步实现从低成本扩张模式转向高技术含量、高附加值扩张模式，从高消耗、高污染增长模式转向低碳化、绿色化清洁生产、可持续增长模式。调整产业政策，大力推动工业结构调整和技术升级，加快改造传统产业，淘汰污染严重的产业，发展现代农业和第三产业，尤其是要加快发展现代服务业，选准和推动战略性新兴产业发展，实现产业结构优化升级和战略调整。建立统筹城乡发展的制度体系，有序推进城镇化和新农村建设。统筹城乡发展，为城镇化与社会主义新农村建设互相促进、协调发展创造条件。这不仅是保持经济平稳较快发展的内在要求，更是我国经济发展的长期战略选择。有序推进城镇化和新农村建设是扩大内需的持久动力，也是转变经济发展方式的重要载体。为此，要建立和完善统筹城乡的土地利用和建设规划制度、产业布局和产业协调制度、基础设施建设管理和公共服务制度、人力资源开发和劳动就业制度、社会保障和社会管理制度、资源开发和环境保护制度等，为实现城乡发展一体化创造条件。 第四，深化收入分配制度改革，强化政府的再分配职能。当前，收入差距持续扩大已引起社会的强烈关注。因此，强化政府的再分配职能，加大收入分配制度改革的力度，是当前加快转变经济发展方式的重要环节。既需要通过发展经济做大社会财富这个“蛋糕”，又要通过合理的收入分配制度把“蛋糕”分好，让全体人民合理分享改革发展的成果，这是政府的重要职责，是促进社会公平正义和维护国家长治久安的重要举措。总的方向和原则是，国民收入初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配应更加注重公平。要加强政府对收入分配的调节职能，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，改变企业“利润侵蚀工资现象”，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制，维护劳动者权益。深化垄断行业的收入分配制度改革，完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策。要扩大社会保障的覆盖面，提高社会保障的统筹层次，重点解决低收入阶层的失业、医疗、

养老等问题。创造条件让更多的群众拥有财产性收入，倡导健康的财富理念，积极推动社会慈善事业发展。要通过扩大转移支付、强化税收调节、整顿分配秩序，努力扭转收入分配差距扩大的趋势。

第五，完善政绩考核评价机制，建立促进经济发展方式转变的激励约束制度。推动科学发展，加快经济发展方式转变，树立正确的政绩观和科学的政绩评价导向具有关键意义。政绩考核评价既要看经济增长的速度，更要注重经济增长的质量和效益，注重资源节约和生态环境保护，还要注重社会进步和公共服务水平提高。要坚决改变片面追求经济增长速度和经济总量扩张的考核评价制度，切实把节约能源资源和保护环境、推动社会全面进步，促进社会公正、公平和改善民生，加强就业、社会保障、教育、卫生和公共服务建设，作为重要标准纳入考核评价指标体系中，并实行政府绩效评价和行政问责制。这样，才能引导各级政府把更多的精力和资源投入经济结构调整、促进经济发展方式转变，形成有利于一、二、三产业协调发展、城乡和区域协调发展的机制，形成有利于改善民生、加强社会建设和公共服务的机制。 三、政府在推动经济发展方式转变中需要处理好的几个关系

政府要有效行使职能，做到“既不越位，也不缺位”，在加快转变经济发展方式中有更大作为，必须处理好以下四个关系。

要处理好政府与市场的关系。促进经济发展方式转变，既要重视发挥政府这只看得见的手的作用，又要发挥市场这只看不见的手的作用。两手都要用，都要硬，都要发挥应有的作用。关键是在实际工作中要把两者结合好，还需要结合具体发展阶段和发展领域有所侧重。当前，产业结构调整的一个突出问题，就是如何淘汰落后过剩产能和促进产品升级换代。为此，政府既要重视运用经济手段引导资源配置，又要辅之以必要的法律手段和行政手段，消除各种制约和影响资源优化配置和提高资源利用效率的体制机制，健全统一、公平、公开竞争和优胜劣汰的机制，从而为推动经济发展方式转变提供政府科学管理和市场公平竞争的制度保障。 要处理好政府投资与民间投资的关系。近年来，为应对国际金融危机冲击造成的外需严重下滑，政府增加投资以扩大国内需求，这是完全必要的，实践效果也是好的。在经济企稳向好之后，政府投资力度可以作适当调整，要更多地考虑促进民间投资，以激发经济增长的内生动力和活力。最近，国务院制定了鼓励和促进民间投资健康发展的政策措施，各地各部门应认真贯彻落实。要进一步明确界定政府投资范围，进一步解决民间投资准入难的问题。要拓宽民间投资的领域和范围，深化传统垄断行业和领域改革开放，鼓励和引导民营企业通过参股、控股、

资产收购等多种方式参与国有企业改制重组，支持有条件的民营企业通过联合重组等方式壮大实力。建立健全民间投资服务体系，为民间投资创造良好的政策环境和社会环境。

要处理好中央政府与地方政府的关系。正确发挥中央政府与地方政府两个积极性，需要合理和清晰划分中央与地方的职能和事务，健全财力和事权相匹配的体制。各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观调控、引导和管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准体系上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，维护市场秩序和社会安定，促进经济社会事业协调发展。要加快省直管县体制改革，探索地方政府层级改革的路径。进一步改革和完善财政转移支付制度，把保持中央财政调控能力与扩大地方财力结合起来。加快投资体制改革，适当简化和下放投资项目审批权，中央政府集中力量解决涉及国家全局和长远发展的重大问题，强化投资活动监管。要完善引导全社会投资活动的体制与机制，推进政府投资项目管理方式的创新。

要处理好经济发展与改善民生的关系。保障和改善民生既是发展的根本目的，也是发展的强大动力；既是拉动消费最有效的手段，也是实施扩大内需战略和推动经济发展方式转变的重大举措。要更加注重改善民生、加强社会建设，坚持把公共资源配置更多地向民生领域倾斜，扩大公共服务，加快社会事业发展，让经济发展成果惠及全体人民，切实增强经济社会发展的协调性。当前，特别要围绕促进就业考虑经济和社会发展，确定政府投资和引导社会投资方向。同时，要下更大决心集中财力建立与我国现阶段国情相适应的社会保障体系和制度。 （作者：国家行政学院党委书记、常务副院长）

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