当代中国区域经济政策的演变及效应评析11

当代中国区域经济政策的演变及效应评析

摘 要

一国的区域经济政策是影响一个地区经济发展的主要因素，它不但直接制约着政府的直接投资、转移支付，而且间接地影响着民间资本的走向。自新中国成立以来，我国的区域经济政策先后经历了均衡发展时期、非均衡发展时期、协调发展时期，直至现在的主体功能区协调发展时期。每个时期政府都依照国情，针对各地方发展情况，综合运用各种政策手段，很大程度上改变着我国区域经济发展格局。本文在搜集相关资料的基础上，概况区域经济政策相关概念，分阶段描述了我国各时期的区域经济政策，并就其政策效应做出简要评析，最终提出相关政策建议。

关键词：区域经济政策；均衡发展；协调发展；主体功能区

一、区域经济政策概述

(一)区域经济政策的定义

区域经济政策（regional economic policy）有多种称谓，如地区发展政策（area development policy）、区域发展政策（regional development policy）等。

对区域经济政策的概念界定一直存在争论，一般认为，完善的区域经济政策需要考虑到区域开发对政治、社会、技术、人口、文化、环境与资源等多方面的影响，在许多国家，区域经济政策都包括了这些内容，因此区域经济政策就是区域政策。

由此，许多学者从区域政策角度来界定其内涵。例如，约翰?弗里德曼（John Friedman）曾将区域政策定义为：“区域政策处理的是区位方面的问题，即经济发展‘在什么地方’。它反映了在国家层次上处理区域问题的要求。只有通过操纵国家政策变量，才能对区域经济的未来做出最有用的贡献。”①

C.罗杰（C.Roger）将区域政策定义为“所有只在改善经济活动地理布局的公共干预；区域政策实际上试图修改自由市场经济的某些空间结果，以实现两个相关的目标：经济增长和良好的社会分配”②

阿姆斯特朗与泰勒认为，“区域政策可定义为一组政策工具集，这些政策工具组合在一起是为了实现某些目标”③

①②

John Friedman,Regional Development Policy : A Case Study of Venezuela , The MIT Press, 1966,p.5. N.Vanhove and H.L.Klaassen , Regional Policy: A European Approach, London: Saxon House , 1980,p.43. ③

Harvey Armstrong and Jim Taylor, Regional Economics and Policy , Philip Allan , 1985, p.196.

中国学者也对区域经济政策或区域政策有过一些定义。

王一鸣在1998年将区域经济政策定义为“政府根据区域差异而制定的促进资源在空间的优化配置、控制区域间差距扩大，协调区域之间关系的一系列政策的总和。”①

陈家海则将区域经济政策分为“狭义”和“广义”，“狭义”的区域政策指的是“直接针对经济活动的空间结构问题而制定和实施的政策”；“广义”的涵义则是“政府采取的具有‘隐含’着区域经济政策的某种功能或效用的一般经济政策。”

②

张可云认为，“区域经济政策，又称区域政策，是中央政府干预区域经济的

重要工具之一，它通过政府的集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行倾斜，以改变有市场机制作用而形成的一些空间结果，促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理”③

由此，综合上述观点，所谓区域经济政策，是政府根据各区域的差异和要求，为促进地方资源优化配置，协调各区域发展，而综合运用的多种措施和手段。

(二)区域经济政策的基本内容

在研究区域经济政策的基本内容时，一般从区域经济政策的主体、目标、手段这三个基本要素加以分析：

1.区域经济政策的主体

所谓区域经济政策的主体，通常是指决定区域经济政策的目标，选择为实现政策目标所需采用的政策手段，并最终贯彻执行区域经济政策的承担者。关于主体的研究主要有三种观点：第一种，区域经济政策主体应属中央政府；第二种，经济决策的主体应该是广义的政府，即中央政府和地方政府；第三种，则进一步认为经济政策的主体既包括中央及地方政府，而且还应包括某些民间团体。不过最为普遍的理解，还是将区域经济政策的主体归为制定政策的中央和地方政府。

2.区域经济政策的目标

绝大多数对于区域经济政策的目标研究都集中于公平与效率。王一鸣认为：效率目标，即国民经济增长的最大化或一定时间内资源空间配置的最优化；公平目标，即区域间收入、福利、经济增长等差距的缩小。④这一解释提出了区域经济政策的两个基本目标，另外，研究者们还共同认识到平等与公平这两个目标在资源稀缺下存在客观矛盾，不能同时达到。美国经济学家A.M.奥昆认为：平等和效率之间的冲突是最大的社会经济选择，它使我们在社会政策的众多方面遇到麻烦。⑤因此，在确定区域经济政策目标时，主要应依据经济发展所处的阶段、

①②

王一鸣，《中国区域经济政策研究》，中国计划出版社，1998年4月，第15页。 陈家海，《中国区域经济政策的转变》，上海财经大学出版社，2003年7月，第11页。 ③

张可云。《区域经济政策》，北京：商务印书馆，2005年，第12页。 ④

王一鸣，《中国区域经济政策研究》，中国计划出版社，1998年4月，第19页。 ⑤

Okum A.M. Equality and Efficiency: The Big Trade –off. Washington. D.C.: The Brooking

现阶段面临的主要的区域问题以及未来的经济发展趋势。

除了公平与效率两个一级目标外，还包括经济目标、社会目标、生态目标、政治目标四个二级子目标，概括为：

经济目标：缩小地区经济发展差异；提高区域现有资源利用水平；优化资源的空间配置；扩大经济空间和新区开发；促进落后地区经济增长；控制拥挤地区的膨胀；衰退地区的复兴。

社会目标：均衡地区基本公共服务水平；缩小地区收入差距；提高人们生活质量。

生态目标：环境问题；国土整治。

政治目标：政治稳定；民族团结；国防安全。 3.区域经济政策的手段

为实现一定的区域经济政策目标，政策制定者往往需要采取多种手段配合实施。主要可以分为以下不同的种类：

从性质上，可以分为抑制性政策手段与刺激性政策手段；从层次上，可以分为宏观政策手段与微观政策手段，具体内容主要包括：公共投资、转移支付、经济刺激、直接控制、政府采购、公共区位手段。

国内外大量学者从不同角度对区域经济政策手段做了归纳总结，本文认为应从政策的功能和特点着眼，划分不同类型的区域经济政策手段。

二、我国区域经济政策的历史回顾

自新中国成立以来，我国的区域经济发展战略受到不同社会环境和理论思潮的影响，大致经历了四个阶段，均衡发展的区域经济政策——非均衡发展的区域经济政策——协调发展的区域经济政策——主体功能区协调发展的区域经济政策。

（一）均衡发展的区域经济政策（1949年至1978年） 1.均衡发展战略的形成背景

建国初期，我国的经济基础薄弱，而且地区经济发展极不均衡。“工业偏集于东部沿海一隅，全国工业产值77%以上集中在国土不到12%的东部沿海狭长地带，广大的西南、西北和内蒙古地区几乎没有什么现代工业。”生产力分布状况不仅与国家资源分布状况严重倒挂，造成工业产地与消费地、原料地之间的严重脱节，带来人力、物力、财力的极大浪费，而且影响到各民族的团结和国家政治的稳定。

由于受到前苏联生产配置理论和马克思主义经典理论的影响，均衡思潮长期存在于建国初期的计划经济体制中，此外，国际政治环境的恶化也是均衡思潮存

Institution,1975.p.23. ①

魏后凯，《现代区域经济学》，经济管理出版社，2006年，第551页。

①

在的主要原因。随着1950年朝鲜战争的爆发， 1964年美军攻打越南，以及中苏关系紧张，使得国家不得不将国防安全放在经济建设的首位，因而此阶段不良的工业设施都被放置在了战火无法触及的三线地区。加快三线地区建设也就成为了这一时期我国区域经济政策的核心。

2.均衡发展阶段的具体政策措施

在有计划地合理布局工业，提高落后地区经济水平，巩固国防的方针和原则指导下，我国的“一五”计划确定了国家投资第一次大规模的“西进”，该时期的重点建设项目是重工业。基本建设主要围绕苏联援建的156项重点工程和694个限额项目进行，156个重点工程中75%的项目，和2/3的投资总额都集中在内地，而694个限额项目中，内地也占了68%。此阶段具有一定工业基础又毗邻前苏联的东北地区成为建设的重点，中西部落后地区的开发也提上日程，建成了武汉、包头、兰州、西安、太原、郑州、洛阳等主要工业基地。

“二五”计划则主要受到了“大跃进”运动的影响，各地力求自身工业体系的完整，国民经济陷入混乱。从1963年到1965年，政府秉承“调整、巩固、充实、提高”的方针，对国民经济进行了较大幅度的调整，停建了部分布局不合理的在建项目，强调要兼顾沿海与内地的发展。

20世纪60年代中期，我国开始了延续十年的“三线建设”，揭开了第二次“西进”的序幕。1965年的全国计划会议确定了“三五”计划，并制定了全国按一、二、三线布局工业的方针，集中力量建设三线地区，即以四川、贵州、云南、陕西、甘肃为主的内地偏僻山区，重点在西南地区，方式则采取沿海老工业基地支援建设和老企业搬迁的方式。而“四五”期间建设重点则集中在“三西”，即豫西、鄂西、湘西地区，同时展开大西南建设。

直至1971年中国在联合国合法席位的恢复，及1972年的中美关系正常化，才使得我国在“五五”计划中将投资重点向东部沿海转移。

3.均衡发展区域政策的效应评价

新中国建立初期的均衡发展政策，很大程度上推进了内地的工业化进程，尤其是两次大规模的西进，建设了武汉、洛阳、包头等一大批内陆工业基地，1952年到1978年期间，内地工业总产值所占比重从31.45%上升到39.46%，一定程度上改善了旧中国工业空间布局极度不合理的状况。

同时，对具有资源和战略位置优势的东北地区和西部地区采取了大量优惠政策，在有限的财力、物力下对其进行了大规模的投资，尤其是中央投资的侧重相当明显（见表1）。建立了国防科技为重点，重工业为基础，品类齐全的工业体系。促进了偏远地区和少数民族地区的经济发展，缓解了沿海与内陆地区的巨大经济差异。

表1 国有经济基础建设投资中的中央投资的地区分布（1953-1980年）

地区 “一五”时期 “二五”时期 中央投资 “三五”时期 “四五”时期 “五五”时期 （1953-1957） （1958-1962） （1966-1970） （1971-1975） （1976-1980） 东部 32.3 中部 26.5 西部 17.8 31.2 35.2 23.9 22.7 25.3 49.3 25.8 25.0 31.3 34.3 27.3 21.3 注：三个地带比重之和不等于100%，由于投资总额中还有其他部分地区的投资额 资料来源：国家统计局编：《中国统计年鉴》有关各年

然而，由于过分依照均衡思想，在当时计划经济体制下，大量依靠中央直接投资和行政命令式的调控措施，使得资源和要素强制迁移，忽视了区域间的差异和社会化分工的需要，给区域未来发展带来了巨大损失。例如，盲目地按照“大而全、小而全”的原则布局产业，造成投资规模庞大、市场培育迟缓，过多的重复建设不但没有考虑到各个地区的比较优势，反而浪费了大量资源，自成体系的区域经济无法造成横向联系，加之内陆地区自身基础设施条件差和投资效率低的缺陷，使得近三十年的建设未能从根本上改善内陆地区经济落后的面貌。而受平均主义影响，沿海地区投资普遍偏低，发展受到制约，造成全国的经济发展脱离实际，效率低下。

（二）非均衡发展的区域经济政策（1979年至1991年） 1.非均衡战略的形成背景

随着十一届三中全会的召开，我国进入了经济蓬勃发展的改革开放时期，受邓小平同志先富带动后富，最终实现共同富裕的思想影响，区域经济政策的目标也从追求公平转向优先考虑效率，由此拉开了非均衡区域经济战略的序幕。

这种由战备和均衡区域差距到追求经济高速发展、提高经济效益的重大目标转变，使得东部沿海地区再次成为投资布局的重点。东、中、西三大经济板块也取代了原来一、二、三线的区域划分，更加合理地依照地方特色进行分工。

沿海地区的开放成为这一时期区域经济政策的重点，通过有步骤地实现对外开放，大力发展外向型经济，从而促进沿海地区发展，以此带动内地经济，即由东向西推移的区域经济政策。

2.非均衡发展阶段的具体政策措施 （1）中央直接投资

此阶段国家采取了向东倾斜的发展政策，即优先发展区位和经济条件较好的沿海地区。“六五”计划指出，“要积极利用沿海地区的现有基础，充分发挥其特长，带动内地进一步发展。”10由此中央对沿海地区直接投资比重的大幅提升，1978—1994年,国有投资项目在沿海地区所占比重由40.1%上升到56.6%，内地

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国民经济和社会发展第六个五年计划，北京：人民出版社，1983年，第110页。

国家基建则由51%下降到34.6%，其中中部地区由30.6%下降到20.5%，西部地区

11则由20.4%下降到14.1%，这些重点基础设施项目的转移有效地提升了东部沿海

地区的投资环境，为开放时期的发展奠定了基础。

（2）设立特殊的行政管理制度和优惠政策

政府试图通过改革行政体系来达到以城市为中心发展区域经济的目的。1979年7月，国家首先对广东、福建两省实行了“特殊政策、灵活措施”；随后，又相继设立了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区；1984年4月，国务院进一步开放了秦皇岛、天津、大连等14个沿海开放港口城市，并在次年开辟了长三角、珠三角和闽南厦漳泉三角3个沿海开放区。

在政策上给予了开放地区诸多优惠条件，如对经济特区授予其在对外经济活动中较大自主权和项目审批权；给予外商企业缴纳所得税方面的优惠；简化出入境手续等。

（3）贫困及少数民族地区补偿

对于贫困地区和少数民族地区，成立了贫困地区经济开发领导小组，不断加大对上述地区的资金投入，同时实行以工代赈政策，改善人民生活条件。资金上，国家对内蒙古等5个自治区和云南、贵州、青海3个省实行财政包干补贴，到“七五”末期，国家每年的扶贫开发资金达40亿元；对贫困地区发放“支援不放大地区发展资金”；税收方面，对温饱尚未解决第五，给予减免商业税、所得税等，极大减少了贫困地区负担。

3.非均衡发展区域政策的效应评价

通过制度创新，改革开放逐步推进，多样的政策手段为区域经济发展奠定基础。这一时期，中央政府制度运用较为得当，资源配置的效率有所提高，使得大量生产要素流向东部沿海发达地区，有效地带动了整个国民经济的持续发展。然而，过分东倾也严重抑制了中西部发展，由此出现了一些矛盾和问题。

一是区际差距拉大。1980年，东、中、西部人均收入分别是：497.4元、335.3元、271.6元，到1987年，1450元、792元、633元，12且差距还在进一步拉大。二是地区产业结构趋同现象严重。1988年，全国大陆28个省市区（除西藏外）工业结构相似性系数高达0.81.三是地方保护主义和“诸侯经济”现象较为突出，区域间的利益摩擦和冲突、区域经济封锁日益加剧，制约了国民经济的整体效益，影响了统一市场的形成。

（三）协调发展的区域经济政策（1992年至2005年） 1.协调发展战略的形成背景

随着改革开放的不断深入，我国的区域经济运行进入了一个崭新的发展环境。财税、金融、外贸、投资体系等方面的全面改革，使得我国经济社会结构发

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国家统计年鉴相关年鉴数据

国家统计局编：中国统计年鉴（1989），北京：中国统计出版社，1989年，第33页。

生了深刻变化，尤其是东南部沿海地区的经济发展带成为了中国经济发展的支柱。但是，在经济发展的同时，地区差异问题也不断涌现，主要表现在：

（1）地区经济增长差距。“七五”期间，东、中、西部地区工业总产值年平均增长速度分别为：14.3%、11.2%、10.9%，“八五”期间则为：23.4%、18.7%、15.8%，可见，区域经济增长差距在不断扩大。

（2）经济总量差距。1980年，东、中、西部国民生产总值结构份额52.3：31.2：16.5，到1993年，这个数字为60.1:26.8:13.1，14中西部地区的份额下降了近8个百分点。

（3）人均国民生产总之差距。虽然全国各地区的人均国民生产总值都呈现出增长态势，但三大经济区相比差距在急剧扩大。1980年，东西部地区人均国民生产总值分别为488.3元、274.3元，1995年分别为7910元与2696元。

加之，部分地区环境、资源问题恶化，住房、医疗等民生问题凸显，地方之间贸易摩擦和矛盾加深等问题，使得国家将区域之间协调发展提高到了战略高度。

在中共中央的“八五”计划中，提出要按照“统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕”的原则，改善区域经济结构，合理调整生产力布局，确定了“效率优先、兼顾公平，充分发挥各地区比较优势”的基本目标。可看出，虽然这时期继续强调效率目标，但国家已开始重视区域经济协调发展的目标取向。

在1992年初，邓小平同志南巡讲话后，“九五”计划中明确提出，“坚持区域协调发展，逐步缩小地区发展差距”。“十五”计划中提出“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展。”“十一五”规划中则正式将国土空间划分为东部、中部、西部、东北“四大板块”，并在区域协调发展的总体战略上加以具体阐述，提出要“根据资源承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西部良性互动，公共服务和人民生活差距趋向缩小的区域协调发展格局。”

2.协调发展阶段的具体政策措施 （1）实行全方位的对外开放。

在东部沿海地区继续实施优势区域发展政策，划定沿海地区的保税区，扩大了经济开放区域的范围，增设了沿海、沿江的开放口岸城市、经济技术开发区，开展了出口加工区，鼓励外商到内陆投资办厂。这些措施不但加强了沿海地区的经济优势地位，而且为中西部地区经济的发展提供了条件。

（2）西部大开发政策

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中华人民共和国国家统计局、第三次全国工业普查办公室：关于第三次全国工业普查主要数据的公报，人民日报，1997年2月19日。 14

曾培炎，《加快转变经济增长方式》，北京：中国计划出版社，1995年，第159-160页。

自2001年，国务院办公厅发出《关于西部大开发若干政策措施实施意见》以来，国家从基础设施投资力度、信贷支持、税收优惠等多方面为西部大开发创造条件。

中央政府自2000年起安排了用于民族地区转移支付的专项资金，并在退耕还林方面给予专项补助，截止2005年底，国家在退耕还林方面累计投入资金751亿元，退耕还草累计投入达28.2亿元；降低或免征了进入西部投资办企业的企业所得税，免征农业特产税，减免新办交通、电力、水利、邮政等基础设施企业所得税等；信贷方面，适当延长基础设施建设还贷期限，扩大基建项目放贷范围，增加农业、生态建设信贷投入等。

尤其西部地区基础设施建设方面成为国家投资重点，先后投资建设了青藏铁路、西气东输、西电东送、公路国道主干线等重大项目。截止2005年底，国家累计在西部开工建设交通、水利、能源等基础设施重大项目70项，投资规模近1万亿元人民币。“十五”期间累计新增公路通车里程22.6万千米，完成铁路铺设4000多千米。

（3）振兴老东北工业基地

2003年，国家发布了《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，明确从两方面对东北等老工业基地振兴提出指导意见。

在财政税收方面，对历史欠税难以归还企业，进行豁免；对资源开采类企业，降低资源税标准；对基础制造业和高科技企业，在新进技术设备增值税方面予以扣除等。

投资政策方面，则简化了老工业基地的项目审批程序，同时加大国债和专项资金对老工业基地调整改革的支持力度，对科研攻关等重要项目予以支持，从农业、社保、教育、科技、卫生等诸多领域提供资金保障，促使其调整改革和城市转型。

（4）中部崛起政策

在“十五”规划和“十一五”规划分别将中部地区发展重点定位在水陆交通干线和推进现代农业化发展、支持大型煤炭基地建设之后，2006年2月温总理主持讨论了国家发改委关于《促进中部崛起的若干意见》。从中可以看出，在实践中，将着力增强中部企业的自主创新能力，促进区域产业结构提升和增长方式转变。

一部分重要的国家粮食生产基地、能源材料基地、高新技术基地和交通枢纽正在中部地区有条不紊的建设，在发挥承接东西部的优势中，中部地区将实现有自身特色的经济崛起。

（5）完善扶贫政策

在“九五”计划中，国家提出了基本消除贫困的目标。与此同时，国家采取

了一系列措施促进老少边穷地区发展致富：自1994年开始的“八七”扶贫攻坚计划，六年中集中了大量人力、物力、财力基本解决了农村8千万贫困人口的温饱问题；进一步增发了扶贫补助，同时开展扶贫协助和对口支援；设立专项资金，用于“兴边富民行动”。

3.协调发展区域政策的效应评价

国家按照“四大板块”设计的区域发展战略，有效地针对了各板块的要素禀赋和经济发展水平等特点，西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等配套政策对解决目标区域的落后、萧条和膨胀具有很大帮助。从政策的实施效果来看，确实一定程度上促进了区域间的协调发展。随着中央投资的重点向中西部倾斜，改善了中西部的基础设施条件，提高了当地的服务业水平，为当地的经济发展奠定了一定的基础，缓解了中西部地区在发展中的劣势地位。相较而言，东部沿海地区则依旧依靠其区位优势和经济实力，依托国际化竞争，继续保持着强劲的发展势头。

然而，在此阶段也存在一些问题和矛盾。 （1）区域经济差距呈继续扩大态势。

虽然国家已经加大了对中西部地区的扶持力度，东部沿海与内陆的全社会固定资产投资的比例也由1994年的峰值1.98:1下降到了2004年的1.50:1。15呈现出了“西高、中中、东低”的固定资产投资格局。然而由于内陆尤其是西部地区的基础设施依然相对落后，投资环境也不尽完善，使得大量民间资本依然以东部沿海为目标区域，影响了其发展速度。由此地区间的差距在一定时期内还将进一步扩大。

（2）各地区优惠政策对市场资源的诱惑力下降

由于我国“四大板块”的划分还较为宽泛，没有根据各区域内部的功能进行细分，使得针对该地区的优惠政策缺乏特色，丧失针对性，往往产生优惠政策的趋同，造成某个区域对生产要素的吸引力相近，无法体现政策的诱导作用。

（3）区域产业结构同质化问题严重

同样是由于区域政策针对性的缺乏，使得各地区无视区域差异，纷纷构建与相近区域雷同的产业结构，重复建设问题层出不穷，产业结构和产品结构都面临着严重的同质化问题。

（4）区域发展引发的生态问题突出

由于中西部地区的地方政府普遍追求经济的高速增长，加之中央投资的倾斜，大量基础设施的兴建，往往忽视了当地资源和环境的承载能力，造成了土地荒漠化、过度开采等环境问题。以长久的资源浪费和环境污染换取短期的经济增长，不利于地方可持续发展。

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魏后凯：《现代区域经济学》，经济管理出版社，2006年，第572页。

（四）主体功能区协调发展的区域经济政策（2006年至今）

主体功能区的区域政策首次在“十一五”规划中提出，规划指出“要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”16

其中，优化开发的地区是指国土开发密度较高，资源承载能力已经减弱的区域，普遍存在于东南沿海等经济发展的领先地区。此类地区在发展中要注重增长方式转变，发掘地方新增长点，改变靠消耗资源、污染环境谋求发展的传统途径；

重点开发区域则指资源环境承载能力尚强，基础设施、投资环境较好，足以承接下阶段经济发展和人口积聚的区域。该区域应在不破坏其生态环境的前提下，加快工业化和城镇化进程，以承接其他区域的产业转移和人口流动。

限制开发区域是指资源环境承载能力较差，经济过分集中，人口条件欠佳，并且关系到粮食安全、生态安全的农业区等。这类区域要将生态保护放在首位，并相应地发展地方资源足以支撑的特色产业。

禁止开发区域是指受国家法律保护的各类自然保护区域，主要包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园等。此类区域应依照法律法规进行强制保护，避免人为因素对当地生态环境的破坏。

与主体功能区发展战略相配套，政府制定了一系列法律法规和相关政策，通过政策引导和绩效考核等多种途径推进主体功能区建设，从而达到优化区域内产业布局，调整经济发展空间结构，完善区域间合作交流体系，发挥区域比较优势，最终提供区域综合实力的目的。

接下来，在“十二五”规划中，中央更是明确提出“要进一步促进区域协调发展并落实主体功能区规划的体制机制和政策研究。”首先，需要认识到区域协调发展战略与主体功能区战略并不矛盾，而是相辅相成，相互完善的关系。主体功能区战略在“四大板块”的基础上，从资源环境承载能力、基础设施条件、人口素质等方面对区域内单元加以细分，通过设置相应的法律法规和相关政策，促进板块内各地区的个性化发展。而协调发展战略则从全局发展角度出发，针对“四大板块”的发展现状，采取优惠政策和投资倾斜，从整体格局上促进各地方发展。

由此可见，现阶段我国采取这种主体功能区协调发展的区域政策对协调区域发展格局，构建和谐的区域关系具有重要意义。

三、经验总结及政策展望

从上文我国区域政策的历史回顾中，不难看出，每个阶段我国的整体区域战略和区域政策都有相应的重点。均衡发展时期的公平目标为主，非均衡发展时期

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国民经济和社会发展第十一个五年计划。北京：人民出版社，2006年，第125页。

的效率目标为主，协调发展时期的兼顾公平与效率，直至最后主体功能区协调发展时期的兼顾公平和效率同时体现区域特色的目标。可以说，各时期的区域政策都是根据当时我国的国情和外围环境制定的，是极具针对性的，也是颇有成效的。与战略目标配套的区域政策手段也很多样，既有成文的法律法规约束，也有政策优惠和投资引导，多管齐下的措施组合引领着我国区域经济的发展。

表一：1978年-2010年，我国东中西部地区GDP总值

年份 中国GDP(亿元) 东部GDP(亿元） 中部GDP(亿元） 西部GDP(亿元） 1978 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 3605.60 4272.47 8304.39 18766.05 21835.01 25907.14 32204.10 40465.27 53985.40 68479.78 79434.34 87229.44 92418.86 98355.58 108214.90 121320.87 134781.42 154264.10 185355.70 217901.97 249529.90 300670.00 340506.90 401202.00 1743.59 2066.05 3929.62 9347.39 10433.24 13132.28 16276.38 20686.97 27881.16 34944.90 41566.02 46536.70 50118.32 55216.26 61168.58 71805.56 82105.52 96260.91 115745.24 136783.48 152346.40 177579.56 196674.40 232030.70 1006.63 1221.36 2314.12 5023.44 5431.32 6314.70 7665.09 9357.96 12875.76 16717.28 19938.51 22092.56 23152.00 24892.12 27051.46 28820.68 32064.48 37754.44 45459.31 53787.74 52040.90 63188.03 70577.60 86109.40 654.23 750.27 1428.66 3353.13 3794.00 4326.73 5031.73 6156.96 7925.46 11295.49 13142.19 14770.62 15574.85 16764.01 17976.27 20805.58 23381.50 27509.08 33071.63 39086.53 47864.10 58256.58 66973.50 81408.50 数据来源：各年统计年鉴

图一：1978-2010年我国东中西部人均GDP分布图

1978-2010年我国东中西部人均GDP50000人均GDP（元）400003000020000100000东部中部西部197819851991199319951997199920012003200520072009年份

数据来源：各年统计年鉴整理

无论从各区域的GDP总量还是人均占有量来说（见表一，图一），在建国后尤其是改革开放后的40余年，我国区域经济都取得了长足的发展，且发展速度基本处于逐年攀升，近些年也维持在较高水平。尤其是随着近年来国家西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略的出台，使得这三个板块的增长率有着较大提升，与沿海地区的差距也呈现出缩小势头。

但我们仍要看到，内陆地区尤其是西部及延边地区的经济基础仍较为薄弱，投资环境有待完善，在投资多元化的今天仅靠政府投资远不足以支撑其未来发展，民间及海外资本的引领才是关键。于此同时，诸多地区由于追求GDP的赶超大肆开采资源、破坏环境，生态资源问题突显，且产业结构愈发趋同。经济基础较为雄厚的东部沿海地区也由于劳动力及土地成本上涨、资本大量流出、投资结构不合理等原因而遭遇发展瓶颈。因此，对于将来如何制定我国未来的区域政策本文提出如下建议：

（1）深入落实主体功能区，开发特色产业

我国现行的主体功能区协调发展的区域发展战略是十分契合我国当前的区域发展现状的，关键是要在划分了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的基础上，具体把握各地区发展情况，在“四大板块”内部进行区域内细分。尤其是要因地制宜地考量目标区域的功能和区位优势，开发具有当地特色的产业。切不可如西部大开发初期在西部各地区实施完全无差异的政策措施，大面积无重点的投资不但会极大的浪费资源，还易引起产业结构的趋同，抑制增长极的形成。

（2）建立健全区域经济管理体制

无论从机构建设，还是机制完善方面，我国的区域经济政策管理体制都有待完善。首先，与美国、英国、日本等发达国家不同，我国尚未成立专门从事制定

和管理区域经济政策的机构，只是就具体区域问题成立了诸如西部开发办、东北振兴办等专项部门，中央和地方政府更是会有多个部门设计到区域政策的制定和管理。这种管理现状既不利于对全国整体区域发展形势的宏观把握，还易引发地区间的政策冲突，不利于区域间的互补合作、协调发展，制约着我国区域经济战略的制定和实施。应尽快建立专业的区域政策管理和制定机构，并从传达、协调等多方面完善体制机制，促进区域管理体制完善。

（3）明确中央和地方的区域政策权责

区域政策制定只考虑宏观发展往往会忽视地方发展的效率和公平，造成中央政府与地方政府的意见不一致，难以实现资源的优化配置；而仅靠各地区进行自身的政策制定往往又难免过于狭隘，仅考虑自身发展需要而忽略全局，且易造成地方封锁、产业趋同和贸易摩擦。因此，就需要中央政府与地方政府明确合理的权责划分，中央主抓战略制定和宏观调控的同时，下放部分政策决策权给地方，增强地方政府自主权，有效发挥其能动性，有利于其针对自身环境特点、经济条件选择适合本地区的发展模式，增强扩散和转移效应。同时国家还要加强监督和协调，最终实现地方与全国的共同繁荣。

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