对我国农村社会保障现状及对策研究的综述

对我国农村社会保障现状及对策研究的综述

思想政治教育06级 邓启豪 指导老师 韩春（讲师）

摘要：我国是一个人口大国，其中农村人口占全国总人口80%以上。长期以来社会保障实施却长时间内只是关注城镇居民，而对占人口多数的农村居民投入很少。现就我国农村社会保障的现状，分析存在的问题及其对策，并在党和政府的领导下探索新思路，尝试新方法不断完善农村社会保障制度。 关键词：农村社会保障 现状 原因 对策

一.农村社会保障的定义

农村社会保障是指以地方政府为主，以基层社区为依托，由国家、社区、公

民群体及个人合作兴办。通过国民收入再分配和个人消费支出集中资金，根据法律规定，向农村社会成员中部分或全部丧失劳动力者，遭受自然灾害者，经济收入低于贫困线者提高物质帮助，以保障基本生活需要，促进农村社会安定和经济发展的一种制度。农村社会保障的内容主要包括：社会保险，社会福利，社会优抚和社会救济。

二，农村社会保障的现状以及形成的原因

（一）现行中国农村社会保障制度发展长期落后

夏梁省 蔺岩认为：我国农村社会保障制度长期落后的原因有多方面：1、

客观因素是：中国人口多、底子薄、农民基数大，农村社会保障制度的建立和完善不可能一蹴而就。2、主要的原因是：国家在过去30年时间里，为了支持国家工业化建设，从农村调动了大量资金。大约从农村中调动了约1万亿元的资金，每年平均高达250亿元。3、历史原因：从20世纪50年代末开始，为了保证城市的发展和社会的稳定，国家制定了严格的户籍管理制度，阻止农民大量流入城市，造成城乡二元化的格局。4、直接原因：以往农民只能通过以社和队为基础的集体经济获得一定的集体保障，如合作医疗等。但1978年实行联产承包责任制后，农村社会保障组织系统也随之消失，农民不得不又退回到传统的以家庭为单位的社会保障模式中。

而李倩、郑丹、张淑荣等认为：造成农村社会保障制度发展长期落后的原因，还有农民观念难转变，传统的养儿防老，靠人不如靠己的思想支配着农民的行为。由于受传统思想观念以及经济困难等因素影响，使得国家政策扶持的政策得不到落实，使现代社会保障在农村无法建立起来。

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张淑荣的观点：我国传统的家庭养老保险功能在不断削弱，家庭规模也在不断缩小，随着农村经济改革的深入，农民的养儿防老的思想不再那么有效。同时地生产资料的功能削弱近年来农民的承包地被大量征用，代价是极少的土地补偿费。所以完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。这使得农村社保长期处于落后。 （附表） 农户遇到自然灾害、疾病或事故的解决途径(%) 完全依靠政府部门的救助 有救助但不足以解决问题 江苏 6.61 35.24 江西 4.40 54.95 24.18 18.68 云南 6.49 11.34 15.46 68.04 内蒙古 1.29 23.87 20.05 55.48 合计 4.62 31.35 19.04 47.56 政府没有救助，可以依15.86 靠儿女，亲戚朋友 政府部门没有救助，唯48.02 有靠自己。

盘意文认为合作医疗管理操作难也是一个重要的原因，20世纪80年代,随着农村集体经济的解体而解体的农村合作医疗制度,使占全国人口70%以上的农村居民只有不到30%的人能享受不同形式的健康保障,至少还有5亿多农村居民没有医疗保障。

(二)农村社会保障资金严重不足

夏梁省、蔺岩指出：国家资金投入社保的资金明显少于其它国家，以2000

年为例，加拿大政府用于社会保障的支出占中央财政总支出的39%，日本为37%，澳大利亚为35%。我国只有10%左右，这也是目前我国农村社会保障存在的主要问题。而农村，城市在这10%的投入里所占的比例严重的不平衡。此外国家经济提高了但社会救济能力只有一半甚至1/3。贫困问题一直是农村的主要问题。传统的农村社会救济只限于特定人群，如“五保户”和“三无”对象，救助对象非常有限，而且救济水平低，不能从根本上解决农民的生活难的问题。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少，只靠县财政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济，有些贫困地区，社会救济实际上已陷入了停滞状态，农民生活非常艰苦。 许海燕同样认为：农村社会保障资金来源不尽合理，资金是推进农村社会保障体系建设的核心问题。在保险基金的筹集上国家和集体所体现的社会责任过小。我国政府用于社会保障的比例是世界最低的。由于长期以来国家对农村投入过低，农村社会保障资金的重要来源实际是依靠传统农村的集体补助和投入。但改革开放以来实施的土地家庭承包经营制使集体经济力量受到严重削弱，特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力有限，已无力承担当地农民的社会保障资

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金。在这种情况下，原来由集体经济负担的农村军烈属优待、“五保户”供养变为农民直接负担，而国家干部、城市居民、工人不负担，这样一来既不利于增加统筹金额，也不利于标准统一。此外，农民个人的养老和医疗保险基金，集体补助也微乎其微，几乎完全由个人缴费。这样的社会保障不仅失去了它本来的意义，而且也影响了农民参加养老、医疗等保障项目的积极性，加大了农村社会保障工作的难度。

斐晓勇同样指出农村社会保障资金缺乏，且覆盖面低。他认为：目前，我国农村社会保障工作有待解决的问题有:农民缴费标准低，难以达到农民养老保障的目的：原规定的“集体补助为辅，国家政策支持：，概念模糊，操作行差：使得国家对农村社保资金的投入流域口号，缺乏实在的动作：农民社保值，增值难度大等。而朱维贞则认为导致农村社保资金缺乏的原因还有农民经济收入低，部分农民社会保障难以落实。城市周边经济状况较好的乡镇（街道），村（社区），农民的社会保障问题解决得比较好，而大多数离城市较远的农民，由于就业机会少，收入较低，再加上政府投入社保基金的财力有限，村（社区）集体经济组织也无力补助，农民自身又交不起参报费用，社会保障工作难以开展。 由上可见农村社会保障的资金严重缺乏。

（三）农村社会保障体系不健全

江世银指出我国农村社保体系存在着许多弊端。首先是没有科学统一的困

难标准：其次是救助的对象的规定不够明确，容易造成救助工作在实际执行中具有较大的随意性，容易产生一些不公平现象。

裴晓勇则揭露了我国城市社保基金在管理上存在极大的漏洞,同时它也给我国农村社保基金的管理敲响了警钟。农村社会保障管理水平的低下,集中地表现在保险基金的管理上:1、资金管理缺乏有效监督。我国农村社会保障基金在大多数地方是征收、管理与使用三个权利集中于某一个部门,缺乏有效的监督。2、条块分割、管理混乱。农村社会保障呈现出管理多头、各自为政的分散局面,既无统一的管理机构,也无统一的管理办法。一旦各部门在管理和决策上发生矛盾,最终损失的是农民的利益。3、农村社会保障的建立缺乏科学性。许多地区不是从农村的长远利益着想来科学地建立社会保障制度,而是一哄而上,在无立法的情况下,基层部门采取行政手段强行推行养老保险,对不参保者给予处罚,其目的就是为了完成上级部门下达的硬指标与建设自己的形象工程。

许海燕的观点：由于在保险基金的管理上缺乏科学的管理，使基金的使用及保值增值等面临诸多风险。有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污农民缴来的“养命钱”，从而造成基金大量流失，严重影响基金的正常运转，并在农民心中造成极坏的影响。

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周茂平的观点：目前,农村社会养老保险工作的运行机制存在着行政管理与基金运用不分,农保管理部门的内部控制与外部监管不分的状况。养老基金管理人才缺乏、管理制度缺失,基金投资主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行,而在目前低利率的背景下,其保值增值受到约束,难以使基金的增殖同国民经济的增长相适应,难以规避通货膨胀的风险。并且以县为单位作为基金运营单位,存在着基金运营范围小、出路少、难以保值增值等缺陷。

因此，健全农村社会保障体系从而进行科学规范的管理、监督，已成为当前一项刻不容缓的工作。

（四）缺乏法制保障

张家萍， 黄瑗华等认为农村保障立法严重滞后，立法层次低。覆盖面狭

窄。保障功能不健全，缺乏法律保障，对管理部门又缺乏法律监督。使管理混乱，政出多门。

许海燕也同意这已观点她认为：社会保障制度需要有力的法律法规来支撑。但从我国农村社会保障立法的状况来看，一个突出的表现是立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序。我国政府自1998年开始设立劳动和社会保障部，但迄今还没有一部专门涉及农村社会保障工作的基本法律，在国务院已经制定的条例中，也极少涉及规范社会保障制度的法规。虽然我国过去在农村社会保障工作方面形成了一些法规、条例和规章，但多是单项的，功能单一，缺乏力度，没有形成有机的法规体系，而且地区不同，内容亦有所不同。由于农村社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使得目前农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地。

三，发展和完善农村社会保障的对策

（一）大力推广农村社会保障制度，扩大覆盖面。

许海燕认为由于我国幅员辽阔，各地区经济发展极不平衡，不同地区农村

集体和农民个人的经济能力悬殊。在这种情况下，要建立统一的农村社会保障制度是不现实的，只能根据各地经济发展状况，因地制宜，循序渐进，形成各地区层次不同、标准有别的社会保障制度。张薇媛、商闯

陈勇的观点：要坚持以城乡一体化为目标和方向。发展市场经济,必须以社会保障事业作支撑,有效率的市场应该是统一的市场,相应地,在社会保障方面也要打破“城乡二元结构”,最终实现社会保障事业的“城乡统一”。从世界社会保障制度变迁分析,社会保障制度从工业延展到农业、从城市延展到乡村,最终实现城乡统一,这是一种必然趋势,也可以从历史和现实发展过程以及不同的理论解释中得到印证。城乡社会保障制度不是两个独立并行、封闭运行的系统,而在制度

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形式上应该是统一的,城乡都应纳入到社会保障的总体框架之中。

李倩，郑丹在这一点认为需要重视和做好农民工的社会保障的工作。在建立这一部分人群的社会保障体系时，也要对于不同情况区别对待，如对那些拥有比较稳定职业并且已经在城市就业较长时间的农民工，他们实际上已经成为城镇人口，应将它们纳人城镇社会保障体系，其保障费缴纳办法可视同于城镇职工;对于那些无稳定职业且流动性较大的农民工，则可设计一种过渡性方案，如在一定范围内分档次供农民工自愿选择，而其雇用单位必须根据农民工选择的缴费率而缴纳相应档次的保障费;对于进人城镇从事经营性的自雇性农民，则可参照城镇个体工商户的保险制度安排，同时，为所有的进城农民工建立个人账户。

（二），、规范社会保障基金筹集和运营。

社会保障资金的筹集方式。社会保障资金的筹集方式研究情况如下:

严于龙、蒲晓红等认为,应开征社会保障税,这有利于发挥社会保障的功能,推动税制改革。通过国有股减持方式来充实社会保障基金,2001年中央政府提出的这一举措是国家用来偿还几十年来低工资、高积累所欠下的隐性债务,得到了普遍的认同。 李晓燕、许春淑等认为,采取何种方式和什么样的价格来减持国有股是问题的关键。 杨宜勇、曾礼等认为,应调整财政支出结构,将财政超收部分主要用于充实社会保障基金,增加社会保障支出。李志伟、张红地等认为,可通过发行社会保障国债的方式来增加社会保障基金的筹集。此外,还可以将利息税纳入基金、通过发行社会保障福利彩票、附捐邮票、附捐IC卡、纪念币以及建立社会保障捐赠资金的形式向民间筹集资金。张淑荣认为可以根据各地的经济状况有则重的运用以下途径筹集资金：（1）国家各级财政按比例提取；(2)村集体和企业收入中按比例提取；(3)个人收入中交纳的部分。罗娴，张子刚则认为需要保障社会保障基金来源的可持续性。

社会保障资金的投资运营。社会保障基金的运营是针对节余的社会保障基金而言的,同基金的筹集同等重要。社会保障基金的投资要遵守安全性、收益性、流动性等原则,因此采取分散化、多元化投资策略也就成为社会保障基金投然选择,这一点得到普遍的认同。至于投资渠道的选择上,有以下两种观点:一种观点认为,社会保障基金的投资,按不同比例、不同期限,投资于银行存款、国债、股票、企业债券、国家基础设施建设、房地产等领域。另一种观点认为,随着社会保障体系的不断深化,社会保障基金积累规模将不断扩大,应将现有的社会保障基金投资于金融创新工具,如将社会保障基金投向与国有企业改革重组有关的证券、指数期货等。

（三）加强农村社会保障制度制的立法，规范管理，强化法律监督。

雷金星、谢永行等认为要健全的管理体制，充分调动农村社会保障责任主

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体的积极性、有效配置资源、提高社会保障效益的基础条件。要从以下几方面给予完善:1、是实行农村社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离。强化三支管理队伍的专业化建设,不断提高管理人员的理论水平、业务素质和政策水平,从而提高管理效率。2、是实行农村社会保障各职能部门的管理职能在基层的整合,建立乡一级统一的农村社会保障机构,即由乡镇政府、财政、人事、民政劳动、金融等部门共同参加的农村社会保障委员会。农村社会保障委员会根据当地的实际情况,依法制定农村社会保障的规划和实施办法;筹集、管理、运营社会保障基金,组织发放各项社会保障金;监督检查农村社会保障各个项目的实施情况。

三是强化对农村社会保障的监督机制,主要包括国家权力机关,尤其是 县、乡级人大的监督;行政职能部门对基金管理和业务管理部门的监督;新闻媒介、群众等社会各界的监督。

谢根成认为社会化管理是农村社会保障自身的客观要求, 要将目前各部门、

各单位分散管理, 逐步转变为统一的社会化管理;将目前机关、企事业单位承担的事务性工作逐步转化为社会服务。裴晓勇则指出我们可以借鉴西方发达国家在建设社会保障的一些经验，应先建立社会保障的法律体系。

张家萍，黄瑗华等的观点：应健全农村社会保障的法律救济机制。对农民社会保障基金的收支、管理及运营情况进行有效的法律监督。在法院设立劳动和社会保障法庭，专门审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。我国农村社会保障体系未形成，因此农村社会保障基金被挪用、挤占和贪污的现象屡屡发生。在地方社会保障管理机构设立解决社会保障争议的机构， 以便在农民的权益受 到侵害时，及时给予救济。建立全面的农村社保监督制度，对农民社会保障基金的收支、管理及运营情况进行有效的法律监督，人民法院对社会保障领域里发生的违法，犯罪案件，应当依法及时审理，对侵害农民社会保障权益的违法行为进行制裁，充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。

罗娴 、张子刚则认为：需要建立统一的管理体系，并建立起具有权威性的统一社会保障机构，统一组织，协调和管理社会保障重大事宜。具体的管理工作由劳动，民政，人事和卫生部门负责，并定期向社会保障机构报告工作。再者建立与健全监督机制。

四，总结

对于推广我国的农村社保，我认为在我国农村不同地区之间经济发展水平极其不平衡的情况下应建立符合农村区域经济发展水平的，多层次的，多标准的社会保障制度。在这点上发达国家在具体政策上,实行城乡有别的做法。例如,法国农村社会养老保险的对象为农民(即自己拥有土地的农场主或农业经营者)及

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其家属、农业工薪员(包括农业工人和其他为农业服务的相关行业的人员);德国有关法律规定,农村社会养老保险的法定投保人为农业企业主 (包括所有的农业和林业企业主)、农民的配偶(指有同行经营权的丈夫或者妻子)、农民共同劳动的家庭成员或者他们的配偶(指在农业企业中共同劳动的三代以内的血亲,两代以内的姻亲以及一个农场主或者其配偶的养子(女));而日本的农民年金则规定,所有的农民都是国民年金的投保对象。另外,发达国家在保持这种城乡之间两种类型的社会养老保险制度的同时,一般都规定,随着身份的转变,投保人可以在农村社会保险和普通保险之间进行自由转换。因此这对推广农村社会制度和促进人口的合理流动都有非常现实的实践意义。此外我国还可以分层推进农村社会保险制度的构建，实行农民失业保险，例如遭受自然灾害的，丢失土地的??制定保险措施。 是否具备足够的资金，是农村各项社会保障制度能否正常运行的关键，也是能否满足广大农村居民各种社会保障需求的经济基础。鉴于我国的国情和经济水平，我认为现阶段农村社会保障基金的筹集应该贯彻国家、集体、个人三者合理负担的原则。并积极开展多渠道筹集资金的方式。而对农户缴费难的，可以采取“实物换保障”的办法，根据不同的对象采取不同的方式。这样，可以有效解决农村社会保障资金短缺的问题，加快农村社会保障建设的步伐。

无论从市场经济、ＷＴＯ 对法制环境的要求，还是社会保障制度本身需要的角度看，加快我国社会保障的立法工作，健全社会保障机制已成为我国社会保障制度改革进程中一项紧迫而严峻的任务。因而我们需要吸取多方面的意见，在党和国家的领导下深入对农村社保的改革。

注释

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