中美环境规划比较研究

中美环境规划比较研究

潘宇1131602003

摘要：中国从中央到地方各级政府有统一规范的环境规划体系，按照规划性质可以分为总体规划与要素规划。美国联邦和各级地方环境保护职责部门根据各自特点和法律要求建立了各有特点的环境规划体系。比较中国国家层次的环境规划与美国EPA战略规划，发现在以下5个方面都有一定差异：规划的法律地位与法律作用；规划编制部门和编制过程及规划内容；规划实施与组织方式；规划评估；规划的财政保障。对这些差异进行分析，认为有3点原因造成以下差异：美国环境保护主管部门职责明确，法律定位清晰，而中国仍存在突出的权责交叉问题；美国的规划实施以财政负责为基础，以行政问责为监督，而中国在两方面制度仍不完善；美国联邦政府与地方政府以伙伴和竞争者关系共同推进全国环境保护工作，而中国仍以自上而下的逐级统筹管理为主。 关键词：环境规划 中国 美国 比较研究

美国国土面积和自然环境与我国相似，美国在经济发展模式和环境保护历程两方面对我国都有前瞻性的指导意义。国内学者很早就关注美国的环境规划。近年来，对美国环境规划的研究多从某一个要素或环境规划的某一方面进行研究，对美国战略规划停留在翻译介绍的深度，缺少分析比较。从总体上来说，尚欠缺美国环境规划与中国的系统比较和分析借鉴。本研究将首先对美国与中国环境规划体系进行比较，寻找差异并分析原因，最终得到美国对中国环境规划的借鉴意义。

一、中美环境规划体系概述 (一)美国环境规划体系

美国的规划与管理体制与美国联邦制的国家制度相适应，可以概括为“不统不控、 政策当先”。在这一体制下，美国对规划一般不作集中统一管理，也不强调规划目标自上而下的具体落实和分配安排。美国联邦政府现行的环境规划体系由环境法、EPA战略规划体系和环境项目执行计划三部分组成(图1)。环境法居于核心的地位，主要解决两方面的问题：①规划内容的法律效力；②规划的资金来源。环境法规定了大量环境项目的实施，为保证其合理开展，项目的主管部门经常会制

订执行计划，便于项目有序开展和接受公众质询。EPA战略规划体系是美国EPA依据美国《政府绩效法》和“总统管理议程”建立的部门发展规划，在现实中具有国家环境保护规划作用。依据美国宪法，环境保护属于联邦和州共同管辖的领域。联邦EPA对州环境保护 282环境规划：回顾与展望

机构不构成垂直管理的行政关系。各州根据自身特点，建立了不同的环境规划体系。就

综合性规划而言，各州主要有以下3种做法：①模仿联邦EPA的战略规划体系，如加利

福尼亚州；②制定独立的综合性战略规划，如佛罗里达州和得克萨斯州；⑨建立规划纲要，提出环境战略目标，如伊利诺伊州

和亚利

桑那州。

(二)中国环境规划体系

我国的环境规划体系呈现了“横向加纵向”的二维结构(图2)。从国家整个行政区

划和管理层次可以分为国家环境规划、省(区)市环境规划、部门环境规划、县区环境

规划。各个层次的环境规划又可以按照要素规划分为水、气、固体废物和噪声污染控制

规划及生态环境保护规划【引。各级政府根据工作需求制定的关于环境的专门规划也是我国环境规划体系的组成部分。

二、中美环境规划比较 (一)规划的法律效力

美国环境管理中的一些基础和核心工作如总量控制、环境项目设立、预算支配、执

法部门权责分配等，可以或必须通过立法途径予以确认。美国现行环境法通常是在一部

原始法律上不断修正和补充的结果，能够根据环境保护工作的变化及时调整和适应。美

国EPA战略规划的必要性由《政府绩效法》确定。

我国的环境法在具体的实施中，诸如总量确定、制度实施、配套保障等在很大程度

上要依靠环境规划来完善和落实。环境规划相比环境法处于更实体的地位。同时，环境

保护权责交叉，多部门共同管理在各级政府普遍存在，因此环境保护规划常常无法覆盖

环境保护的各个要素。

比较发现，美国没有针对环境规划作出具体规定，而是直接强调环境法在整个环境

事务作用中的地位和作用；中国的环境法对环境规划作出了明确要求与约束，国家环境

保护规划本身具有法律效力。然而由于规划实施方面的差异，使得美国环境规划相比中

国在实施中更易贯彻法律要求。 (二)规划的编制与内容

EPA战略规划的规划年限为5年，每3年更新一次，并每年制定“年度绩效计划” 和“绩效和责任报告”。EPA战略规划体系由EPA财务总监办公室(OCFO)编制，不能

委托其他机构。EPA的战略规划的制订是一个反复协商和咨询的过程(图3)。EPA在正

式发布前需向参议院环境与公共事务委员会提交简报。战略规划经美国环保局局长和各

部分主要负责人签署后发布。

我国“十一五”环境保护规划的各项规划年限一般为5年，每5年更新一次，根据 需要对规划设置进行调整。我国的环境规划一般有各级环保主管部门委托科研院所完成。

规划周期长短不一。规划初步制定后，由各级政府或环保主管部门会同其他相关部门反

复协商，最终确定。 (三)规划的实施与评估

美国的环境规划由环境执法部门实施，例如美国EPA战略规划的所有内容，最终都

将成为EPA的部门考核和规划评估内容。因此规划的实施对象明确，有足够的动力推动

落实，并在规划制定过程中就会充分考虑规划实施的可行性。评估的结果将对两方面产

生影响：行政方面，美国总统每年根据绩效评估结果考核EPA政绩；财政方面，美国国

会每年根据绩效评估结果审计核查EPA财务状况，并作为以后至少3年内批准EPA年度

预算的依据。EPA的评估由OCFO完成，评估方法、评估数据对全国公开，从国会到普

通公众都能予以验证和监督。

中国的环境规划由各级环保主管部门会同相关部门实施，其中环保主管部门是实施

和问责的主体。各级环境规划都需要向下进一步细分落实，形成一个严密的自上而下层

层分解的体系。这个落实过程，增加了规划实施的不确定性和实施者的扩大化。中国的

环境规划尚未建立完整的评估规范。“十一五”环境保护规划提出对规划进行多阶段的回

顾评估，是目前国家性规划中就规划评估工作作H{的最明确规定。比较美国和中国，可

以发现中国在制定环境规划时对评估工作明显缺失，这使得整个规划实施缺少压力，规划之间也缺少连贯性。

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