“土地换保”与农民养老保障

摘要：随着土地流转的不断深化，农民养老保险制度建设是摆在我们面前的一个重大课题。本课题在分析了土地流转政策下“土地换保”的现实意义的基础上，进一步提出土地流转制度下“土地换保”制度的设计和实施的配套措施。

关键词：“土地换保”；土地流转；农民养老保障

家庭联产承包责任制使农村土地的经营权从所有权中分离出来，在促进农业和农村经济发展的同时，也因为“一家一户”的分散经营和“小而全”的传统生产方式，限制了农产品生产规模的扩张。同时也制约了农业规模经济的发展，难以适应当前农业市场化、国际化的要求。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，建立健全农村土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农村以各种形式流转土地承包经营权。土地流转是对家庭联产承包经营责任制的补充与深化。家庭承包制是“分”土地，土地流转是“合”土地。土地流转把农村土地从“分”往“合”方面引导，从分散经营向规模经营发展。随着土地流转的不断深化，农民养老保险制度的建设是摆在我们面前的一个重大课题。土地流转促进养老保障，养老保障的完善也促进土地流转，两者相互促进，相互作用。虽然国家没有统一的政策，但是在很多地方，尤其是东部经济发达地区已经逐渐改变过去对农村失去土地后单纯进行货币安置的做法，开始探索社会保障安置的方式，即“土地换保”。“土地换保”是伴随着土地征用的扩大而产生的一种制度创新，即农民在自己承包的土地被流转后，得到的经济补偿不再是货币，而是以这些经济补偿为基金建立的社会保险，其中最主要的是农民养老保障。

一、土地流转政策下“土地换保”的现实意义

在中国农村养老保险制度还不完善的情况下，以“土地换保”可以作为农村土地流转、农村土地征用使用和农民养老保险建设的重要制度创新，它的实行将有力地推进农业规模经营和农村城镇化进程，并将对农村未来的发展和现代农业的发展产生深远的影响。

（一）以“土地换保”将促进土地流转和农业规模经营

中国农村实行家庭联产承包责任制后，土地分割成小块由家庭分散经营。随着农村人口的快速增长，人地关系日益紧张，农村土地有不断细分化的趋势。据有关资料统计，2005年中国农村户数已达到2.5 亿，平均每户拥有耕地仅0.52hm2。分散经营对农业现代化的发展和农村收入的增长等方面产生了许多不利的影响，如农户市场参与能力差，许多农产品缺乏竞争力，无法适应激烈的市场竞争与需求变化。这使得农村土地更多地发挥土地保障功能，而不是发挥充当生产资料的经济发展功能。农村人口过多，在土地供给刚性的条件下，过多的农村劳动力会排斥资本和技术对农业的投入，农业劳动生产率很难大幅度提高，农民收入也就无法增加，由此造成农业发展缓慢，农村增收困难，三农问题突出。解决三农问题的关键就是要减少农村人口，改变农业小规模分散经营局面，发展规模经营的道路。近年来，中国农村土地流转和农业规模经营始终进展缓慢。农民之所以不愿转让土地，就是不愿失去土地保障和放弃土地的自身产出。虽然有些地方已经对农民转让土地给予地租性的补偿，但由于这种补偿尚不足以提供农民养老保险，因而农民仍不愿因转让土地而失去土地保障。以“土地换保”把对转让土地的经济补偿同养老保险结合起来，就能明显提高保障度，更全面地符合转让土地农民的利益。因此，有理由认为，以“土地换保”能够有效解除农民的后顾之忧，促使更多的农村老年人口、从事非农产业的劳动人口、进入小城镇落户的人口转让其土地承包经营权，从而有效推进土地流转和农业规模经营。

（二）以“土地换保”将促进农民养老保险制度的完善

1992年民政部颁布了《县级农村养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位的农村社会养老保险基本原则，标志着农村社会养老保险制度的建立。随即这项制度在中国农村逐步

推行开来。农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。但中国大部分农村经济不发达，集体无力或不愿意对农村社会养老保险给予补助，绝大部分农民得不到任何补贴，结果使“个人缴纳为主”变成了“完全由个人缴纳”。导致农民养老保险的参保率逐年下降，即使在经济发达地区，农民的参保率也不高。据有关资料显示：1999年参加农村养老保险人口为8 000万，而在2004年则下降为5 389万，下降率32.6%，农村养老保险在200多个县出现整体消亡。目前，全国领先的北京市的农民养老保险参保率仅为25.5% 。

二、土地流转过程中“土地换保”制度的设计

随着农业规模经营的加快，越来越多的农民将会出租或转让自己的土地。如何设计好土地流转过程中农民的养老保险，关系到农民的利益和农民是否愿意转让自己的土地，最终将影响土地的规模经营。

1.保险对象。农村养老保险的对象包括失地农民和实施土地流转的在外打工的农民工。在中国农业规模经营的趋势下，拥有土地的并且土地被流转使用的拥有农村户口的居民更容易被笔者所说的养老保险制度所覆盖。（1）明确补偿标准。不论是以“公共利益”还是以“规模经营“为目的取得农村土地的，均应以市场价格对转让土地的农村进行补偿；对农村的房屋等私产的征用补偿也应确定计算标准。只有这样才能合理公正地保障转让土地农民的利益。（2）建立中介组织，分化村委会职能。中国《宪法》规定，农村集体土地属于“村民集体所有”，村委会干部则是对土地拥有所有权的“村民集体”的“代理人”。这意味着日益频繁的土地流转必然会增加乡村干部实现权力的机会。乡村干部，特别是市、县级的土地管理部门和地方财政部门，控制着土地调整比例权、反租倒包过程中的土地价格差额权、土地股份投资红利分配权，成为土地流转收益的主要分享者。近年来的各种因土地权益转换所引发的纠纷表明，以村委会作为集体产权代理人的正规制度安排已经开始不适应生产者对于土地利用的新需求。因此，建立规范化运作的土地流转中介组织是很有必要的，它可以梳理目前价位混乱的土地流转市场信息，促进土地流转市场的发展和完善。在土地流转中介组织培育的过程中，政府必须出台土地流转中介组织条例，规范土地流转中介的功能与职责；将中国土地流转评估资格认证、土地流转价格评估机构资质认定和收费标准、土地流转价格评估的基本原则和程序与操作方法以制度形式确定下来。

2.资金来源。对于土地被租用、征用的农民来说，其养老金账户资金由个人、承租方（租用方）、政府三方缴纳。对于土地不适合大规模耕种（养殖等）地区的农民或者实施改革前土地就被低价征用、长期租用的农民，其养老金账户的资金来源是个人和政府。有条件的地区，集体也应当为养老金账户缴纳一部分资金。

三、土地流转政策下“土地换保”制度实施的配套措施

在土地流转政策下，面临一些制约因素，如集体土地产权不明晰、法律不健全、信息不流畅以及农村社会养老保障的缺失等问题，导致土地流转困难。“土地换保”激活了土地生产发展功能，弱化了土地保障功能，为农民养老保障提供了机遇。“土地换保”需要有以下配套措施：

（一）需要在全国建立起健全的养老保险体系

国家需要为农村建立个人账户养老金，即使农民由于工作的变动，企业和国家为其缴纳的保险金可以随着工作的变动而带走，在失业期间只要足额存储养老保险基金，还是可以保证制度的正常运行。即使农民暂时失业，只要给自己账户按期缴纳养老保险基金，还是可以保障制度的实施。

（二）积极发展农地使用权流转和农地承包权流转

农地流转的本质是农地使用权的流转。这些年农地流转的最主要形式即为农地使用权的

流转，其发展较快，农村各地在实践中涌现了多种具体的使用权流转方式，但流转速度慢、流转程序不规范、阻力很大。今后应进一步贯彻落实农地使用权流转的有偿原则，建立规范化的农地经营管理制度，为农地使用权流转培育良好的社会环境。农地使用权的流转是较低层次的流转，在一些条件成熟的地区如苏南，应该逐渐进行农地承包权流转，以减轻那些已经较稳定进入非农产业的农户家庭的负担，其将随着农村经济条件日益改善成为农地流转的主要形式。

（三）国家要给予政策支持

国家财政的一个重要的职能便是促进收入的公平分配，即通过税收、公共支出和转移支付等政策手段，缩小收入分配差距。财政补贴农民养老保险便是一个很好的调节收入分配的手段。因此提出以下政策建议：第一，国家要为农村提供农业生产的基础设施，要利用一系列的优惠政策吸引企业到农村投资，如税收减免等。第二，国家财政要加大对农村养老保险体系补贴力度。随着农村养老保险资金筹集的社会化，适应于现阶段的农村社会养老保险资金责任分担机制逐渐开始形成：主要是个人的积累账户，由集体和国家补助的部分构成统筹基金，统一进行统筹。新颁布的《社会保险法》规定：国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。其中国家补贴应作为重点。

参考文献：

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