行政监察

第一章

1、行政监察的概念

行政监察是指国家监察机关运用国家赋予的职权，对各级政府贯彻国家政策、法律法规和政令的公务活动及其公务员依法行政的情况，进行监督检查的活动。

2、行政监察与行政监督的关系

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行政监督是指国家权力机关、司法机关、政党组织、社会团体和社会组织、新闻舆论机构、公民个人以及行政机关内部的专门部门等，依照法律对国家行政机关及其公务员的公务活动是否合理、合法及效能实行的监察和督促。 ?

? 二者监督对象相同；监督主体的外延不同。 （二）行政监察的特征

1．行政监察是一种内部监督活动。 2．行政监察是一种法制性的监督制度。 3．行政监察是一种专门性的监督。 4．行政监察是一种全面性的监督。 二、行政监察的分类

? 从行政监督机构的主要功能角度，把行政监察分为廉政型行政监察、效能型行政监察、廉政与效能结合型监察。

（一）廉政型行政监察

廉政型行政监察是指行政监察机构主要针对国家行政机关及其公务员的廉政状况进行的监督检查及调查处理。 （二）效能型行政监察

? 效能型行政监察，是指监察机关以提高行政效能为目的，对国家机关及其公务员在行政管理活动中的行为、运

转状态、效率、效果、效益等方面的监督检查活动。

1．效能型行政监察的对象是国家行政机关及其公务员；

2．效能型行政监察的主要任务是监督检察被监察对象行政活动的效能，查处失误、渎职行为；

3．效能型行政监察的主要作用是保证政令畅通，维护行政工作秩序，促进监察对象恪尽职守，高效率地履行职责。 （三）廉政与效能结合型行政监察

廉政与效能结合型行政监察是指既重廉政型行政监察又重效能型行政监察的监督类型。

第二章

4、权力的定义

所谓权力是指一个人或者机构对另一个人或者机构的驾驭能力和制约能力。 5、权力与权利的区别

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? 权利——RIGHT：是指主体可以、能够或实际做出某种行为的自由度。（对己） （二）权力的特点

1、强制性—使一些人改变自己的意志和行为，从而服从另一些人。 2、扩张性—有权力的人总是倾向于滥用权力。

3、排他性—作为一种支配性力量，倾向于排出其他权力的介入。 4、利益指向性—任何权力运作的背后都会涉及利益关系。

（三）权力制约权力

以权力制约权力是通过两种方式实现的： 一是由一种高级的权力监督低级的权力； 二是平行权力层级之间的监督与制约。

不同社会制度下的以权力制约权力

1、专制社会中的权力制约权力—最高权力基本不受制约 2、西方社会中的以权力制约权力—最高权力相互制约

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权力——POWER，是指对别人的控制程度。（对人）

3、社会主义国家中的以权力制约权力

注意，我国的以权力制约权力的制度与西方的典型区别在于，我国是分工制约，而西方式分权制衡。

（四）权利制约权力 １、以权利制约权力的涵义

以权利制约权力的理论源于社会契约论的人民主权思想。前提假设是个人权利是先于国家权力而存在的。

以权利制约权力的含义在于，在正确理解权利与权力关系的基础上，恰当的配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力滥用的作用。

２、两种以权利制约权力的方式

（１）消极制约。即承认公民的权利，例如财产权、人身自由权和隐私权等，政府权力不能逾越这一界限而侵入公民的权利领域。

（２）积极制约。当政府逾越权力的法定界限、滥用权力或有不当行为时，公民权利可以保证公民做出一些积极的反应，迫使政府收回他的权力触角或改变不当行为。 三、行政监察的经济学基础 （一）寻租理论 （二）公共选择理论 （三）委托代理理论 （四）新制度经济学理论 （一）寻租理论 1、基本介绍

寻租理论诞生于20世纪60年代中期。 （1）1967年，戈登·塔洛克发表了《关税、垄断和偷窃的福利成本》一文。 （2）1974年安妮·克鲁格发表《寻租社会的政治经济学》一文正式确立寻租概念。

（3）布坎南等公共选择学者在此基础上进行研究，提出了两个观点：一是寻租基本上是通过政治活动进行的；二是限制寻租就要限制政府。 2、寻租的含义

从本质上讲，寻租是一种非生产性利润的再分配活动，它本身并不新创造社会利益，相反却给社会造成了多个方面的资源浪费。

形象的说：寻租就是寻求利润的另一种说法。 3、寻租的特点

（1）它们造成经济资源配置的扭曲，阻碍了更有效的生产方式的实施；

（2）浪费了社会的经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源浪费在这些无益于社会发展的活动上； （3）有可能会导致其他层次的寻租。 4、寻租理论对腐败的解说

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1、从寻租理论出发，思考为什么个别官员热衷于与开发商做“朋友”，为么土地违法问题愈演愈烈，

屡禁不止？

2、从行政监察的角度，谈谈如何规避上述问题？

1、建立官员的财产、收入申报制度，对于超出法定收入以上的部分和消费，除非能够说明来源，否则一律确定为非法所得。

2、严格规定征地程序，规范土地招拍挂出让程序，明确交易规则，加强土地交易的透明性。

3、强化对土地管理部门和政府主要领导的监管和约束。必须在机制上引入各种社会力量(特别是群众和新闻媒体)来监督官员的权力。

（二）公共选择理论

公共选择理论从经济利益的角度分析权力的滥用、腐败的横行和对权力监督的必要性。

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如果官员在额外的资源投入过程中享受了特殊利益，他们的行为就会扭曲，因为这些特殊利益的存在会引发下一轮追求行政权力的非生产性竞争。

1、基本原理

公共选择理论认为政府官员是理性的“经济人”，把政治过程看作是市场过程。市场过程的交易对象是私人产品，而政治过程交易的对象是公共产品。总之，政治制度就是一个市场，一切活动都以起码的个人成本—收益计算为基础。 2、公共选择理论对腐败的解释 （1）角色冲突

国家公职人员作为公共权力的实际拥有者始终存在角色的冲突和利益的矛盾。

? 一方面，公职人员在行使公权的过程中，要坚持公共利益最大化原则，而不能因为个人私利影响权力的行使。 ? 另一方面，作为理性“经济人”，他必然有其自身利益，在行使公权的过程中追求个人利益最大化。 （2）风险成本核算

公职人员违法行为所付出的成本是受到法律制裁的风险，而收益是公共权力对象即受益者对他的回报。 3、公共选择学派为腐败开出的对策

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公共选择理论认为保证官员忠诚于公共利益的最好方法仍要借助于外部制衡结构，这种有效的外部制衡结构要能真正触动官员的私利。

正是基于这种考虑，才有了后来西方吏治中的一方面“高薪养廉”。另一方面对不合格的官员依据法律进行最严厉的处罚。

（三）委托—代理理论

委托—代理关系是指一个人或一些人委托其他人根据委托人利益从事某种活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系。 1、基本原理

人们按照自己的意志，通过契约而组成政府，然后委托政府来治理国家。而国家、政府却没有按照公共权力委托人的意愿办事，采取了不当代理甚至不法代理的行为，从而导致了公共权力委托—代理运行失灵下的异化行为的产生。 2、委托——代理行为异化的原因分析 （1）信息不对称—道德风险和逆向选择 （2）委托人和代理人的目标函数不一致 （四）新制度经济学理论 1、基本原理 罗纳德·科斯、道格拉斯·诺斯等新制度经济学的创始人，建立了“制度—个人选择—经济和社会结果”的分析框架，在这一框架内，制度通过影响人们对各种行动方案的成本和收益的计算而最终影响个人选择。个人选择就是在制度这只既有形又无形的手的指引下完成的。

2、从新制度经济学角度解释腐败现象的成因

新制度经济学的研究认为腐败是公职人员及其工作单位运用公共权力和公共资源谋取私利的行为。

按照新制度经济学的观点，它实际上是公职人员（包括自然人和法人）和那些参与腐败交易的人的理性选择，是通过对腐败成本和收益比较后作出的一种合乎理性的选择，其动机是追求个体利益最大化。 在这个过程中，制度通过影响个人对成本和收益的计算而最终影响着个人选择。 3、运用新制度经济学研究腐败成因的做法

一种做法是从现行制度结构的缺陷的角度分析腐败滋长蔓延的原因，这是一种偏重于宏观分析的方法；

另一种做法是分门别类地研究各种不同形式腐败产生和蔓延的具体制度安排上的诱因，进而探求防治对策，这是一种偏重于微观和中观分析的方法。

二、行政自由裁量权的存在及其监督的必要性 （一）行政自由裁量权的内涵

行政自由裁量权是指在法律所确定的原则、目的、精神、范围和幅度内，在实施行政行为的过程中，行政机关及其工作人员基于客观实际情况，通过主观的合理判断而作出灵活选择的权力。

自由裁量权存在的必要性

1．保证行政管理活动高效运作。

2．在政府职能不断扩大的背景下，弥补立法机关立法的不足。 3．有助于发挥行政权力行使者的主观能动性，实现社会公正。 （三）行政自由裁量权滥用的表现及其危害

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其运用不当时的危害表现为如下几个方面：

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１．行政处罚显失公正。 ２．拖延履行法定职责。 ３．乱罚款。 4．以权谋私。

第三章中国监察制度的历史沿革

台谏合流

即谏官可以弹劾百官，而御史亦在台谏合流中取得言事的权力。 风闻言事

就是古时御史等任监察职务的官员将未经证实的情况或传言走给皇上，作为考察官吏的参考，进而弹劾官吏等。 七、小结：明古通今，古为今用 ——中国古代监察制度的借鉴意义

1．监察官具有显赫的权力，地位尊崇。

2．强有力的职权是监察职能作用得以充分发挥的保障。 3．监察机关垂直的领导体制为监察职权的发挥减少障碍。 4．监察制度为历朝历代所重视。 （三）南京国民政府的监察制度

1．监察权作为法定职权，详尽地列入宪法之中。 2．监察院地位独立。

3．惩戒权同监察权分离，监察权不得干预惩戒事务。 4．不设地方性监察机构，实行中央监察院派驻地方体制。（监察使署） 5．审计权归属监察院。

第四章 中国行政监察的性质、功能和基本任务

第二节 行政监察的功能 一、纠偏功能 二、惩处功能 1．行政纪律处分

警告、记过、记大过、降级、撤职和开除 2．财产处罚

没收、追缴、责令退赔 三、教育功能 四、保护功能

1．对行政机关的保护。

2．对国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的保护。 3．保护人民群众的利益。

第五章 行政监察机关的组织机构和领导体制

二、行政监察机关与 其他监督部门的关系

（一）行政监察机关与党的纪检部门的关系

1、区别：行政监察机关管政纪，党的纪律检查机关管党纪。——明确分工 2、联系：监察对象的交叉性。——密切配合 （二）行政监察机关与国家司法机关的关系

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1、区别：行政监察机关管政纪，国家司法机关管法纪。 2、联系：两者有直接工作关系。

（三）行政监察机关与其他业务监督部门的关系 1、联系：广义上的行政监察 2、区别：层次上的分工。

（四）关于特邀监察员的规定

1、什么是特邀监察员制度？

特邀监察员制度，是指监察机关根据工作需要，在国家机关、企业、事业单位、社会团体中聘请人员参与监察机关的监察活动的制度。

2、特邀监察员的聘请范围

主要从政府部门、民主党派、企业、事业单位中聘请，本人自愿应聘的兼职监察人员。 3、特邀监察员的主要职责

（1）了解并反映国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他工作人员执行国家法律、法规、政策和规定、命令的情况；

（2）反映、传递人民群众对监察对象违法违纪行为的检举、控告，以及法律法规规定的应由监察部门受理的申诉； （3）参与讨论研究和起草与行政监察有关的法规、政策，为行政监察工作提供咨询； （4）参加执法监察活案件调查工作；

（5）反映人民群众对监察机关建设和执法情况的意见和要求； （6）办理监察部门委托的其他监察事项。 4、聘请特邀监察员的程序和办法

（1）聘请特邀监察员，征得被聘人员及其所在单位的同意，经监察部门审定后，颁发聘书。 （2）特邀监察员的聘任期限每届三年，连续续聘一般不超过二届。

（3）特邀监察员不脱离原工作岗位，工资、奖金、福利等由原单位负责。

第六章 行政监察管辖

二、行政监察管辖的基本原则

（一）分级管辖原则（二）合理分工原则（三）灵活性原则（四）“先查处”原则（五）“分别处理”原则 三、行政监察管辖的类型

（一）级别管辖（二）裁定管辖（三）指定管辖（四）移转管辖 裁定管辖

1.裁定的对象必须是特定的

2、监察机关之间对管辖范围的争议包括都想作为的情况和都不想作为的情况。 3、两个或两个以上行政监察机关对同一监察事项的管辖权发生争执时，报请他们共同的上一级行政监察机关裁定管辖。 4、依据特殊法优于普通法的原则，裁定管辖优于级别管辖。 移转管辖的涵义

1．转移管辖是在具有行政隶属关系的上下级行政监察机关之间进行的。 2．移转管辖的监察事项的管辖权必须是没有发生争议的。 3．移转管辖指移转到上一级行政监察机关。 4．移转管辖有两种情况： （1）下级申请上移； （2）上级主动移转。

5．移转管辖权，必须要有充分的理由和必要的依据。 6．既包括全部移转，又包括部分移转。

第七章 行政监察权力

根据《行政监察法》规定，我国行政机关的监察权包括检查权、调查权、建议权和决定权。 （一）检查权

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检查权是指监察机关对国家行政机关遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题进行检查的权力。 监察机关行使检查权采取的措施 1、查阅、复制材料。 2、要求解释和说明问题。 3、责令停止违法违纪行为。 4、巡视

（二）调查权

调查权是指监察机关依法拥有的对监察对象违反行政纪律的行为进行专门的调查核实的权力。 监察机关行使调查权采取的措施

1．暂予扣留、封存与案件有关的材料。

2．责令涉嫌单位和涉嫌人员保全与案件有关的财物。

3．责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点解释和说明问题。（“双规”） 4．建议暂停有严重违反行政纪律的人员执行职务。

5．查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在金融机构的存款和提请法院予以冻结。 双规”）

双规”是指责令有违反行政纪律嫌疑的人员在规定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明” 。双规与批捕之间有着本质的区别：双规是党内的一种纪律行为，而批捕是司法系统的一种法律行为。 （三）建议权

建议权是指监察机关在检查、调查的基础上，就一定的事项向被监察部门和人员或者有处理权的有关机关提出处理问题及改进工作的建议的权力。 监察建议适用情形

1．拒不执行法律、法规或者违反法律、法规以及人民政府的决定、命令，应当纠正的。

2．本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销。

3．给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的。 4．录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的。 5．按照有关法律、法规的规定，应当给予行政处罚的。 6．其他需要提出监察建议的。 （四）决定权

决定权是指监察机关根据检查、调查的结果，就一定的事项向被监察部门和人员作出处理决定的权力。 监察决定适用情形

1．监察机关对监察对象中有违反行政纪律行为的人员，有权依法给予行政处分。 2．对于违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔。

3．对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员，依照有关规定应当给予奖励。

第八章行政监察职责及其履行

检举和控告的区别

1．检举人与所检举的违纪行为一般没有直接的利害关系。 2．控告人与所控告的违纪行为有直接的利害关系。 二、检察机关接受申诉的条件

实体性条件

（1）申诉应当由受到行政处分的当事人提起，如当事人已丧失行为能力或者死亡的，可由其近亲属代为提起。 （2）有明确的作出行政处分决定的行政机关。 （3）有具体的申诉请求和申诉理由。 （4）属于受理申诉的监察机关管辖。 （5）法律、行政法规规定的其他条件。 程序性条件

（1）申诉人应在受到行政处分后的法定期限内提出申诉。

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（2）申诉人应提交不服行政处分决定的申诉书。

第九章 监察办案的策略与技巧

3．办案中“攻心”战术的常用方法

（１）用思想教育攻心（２）用政策法规攻心（３）用证据攻心（４）用案例攻心（５）用结果攻心

第十章 廉政监察

一、中国腐败现象的主要特点 （一）腐败形势严峻

（二）腐败方式隐蔽1．腐败的作案手段越来越隐蔽。2．犯罪手段智能化。3．洗钱，减少暴露风险。 （三）腐败形式复杂1．腐败行为具有迷惑性。2．特权式腐败与交换式腐败共存。

（四）腐败主体多样化1．腐败主体的级别由低层向高层变化。2．规模扩大化。3．群体性腐败增多。 （五）腐败行为扩散1．腐败的结构化2．腐败领域泛化3．腐败呈现出区域化、国际化的倾向 二、中国腐败产生的原因分析

（一）公共权力 1．权力一元化

2．权力缺乏有效制约 （二）市场经济

1．市场经济的趋利性 2．市场经济体制不完善 （三）人性

“人在江湖，身不由己”。 （四）制度缺陷

1．监督机制不完善。

2．涉及腐败和贿赂的法律系统模糊不清。 3．政治结构缺乏透明度。 4．二元法制。

第十一 章 美国监察制度

四、美国行政监察制度的特点 （一）行政监察系统的分散性。 （二）行政监察体制的多样性。

（三）行政监察机构具有较强的独立性和权威性。 （四）重视廉政监督。

（五）重视提高监察人员的专业素质。

? 联邦审计总署与地方审计机关之间没有隶属管理，但地方审计机关必须遵循审计总署制定的审计标准和会计制度。

（四）独立检察官制度的利与弊 利：

1．将司法部长从利益冲突中解脱出来，有助于恢复人民对司法系统的信任。 2．加大了对违法犯罪的政府高级官员调查、起诉的力度。

例如，自1986年2月开始的独立检察官对伊朗孔塔拉事件长达8年的调查，导致了14项起诉。其中7项起诉中被告承认有罪，4项经陪审团审讯确认有罪。

弊：

1．独立检察官的任命方式上，有失中立性。 2．独立检察官管辖的政府官员过多。

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3．独立检察官负责调查犯罪的数量和种类过多，降低了独立检察官的任用价值，使其可能成为政党斗争的工具。 4．对调查花费的时间和经费无限制性规定。

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