公共政策

公共政策学

第一章 公共政策概述

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公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定公共利益目标而选择、制定、实施的对社会价值进行权威分配的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表现形式有法律规章、行政规定和命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。 ?

公共政策是公共权威部门为实现一定的公共利益目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。而这一起决定作用的规定性就是公共政策的社会本质。 ?

集中表现在三个方面：公共政策是公共意志和利益的集中反映；公共政策是政治统治和经济管理、社会发展的工具；公共政策是社会利益关系的调节器。 ? ? ?

（二）公共政策的具体特征

公共政策的具体特征是对公共政策性质的具体化，它是由公共政策本身的功能所决定的。具体地：

（1）公共政策的利益倾向性；（2）公共政策的价值取向性；（3）公共政策的合法性与强制性；（4）公开政策的过程性和阶段性；（5）公共政策的政治性与公共性；（6）公共政策的稳定性与变动性；（7）公共政策的公平性与效率性；（8）公共政策的时效性； （9）公共政策的整体性与多样性；（10）公共政策的明确性与模糊性 ? ? ? ? ? ?

附：

（一）政治性、权威性与强制性； （二）公共性与偏好性的统一； （三）应然与实然的统一； （四）回应性与普遍性的统一。

附：公共政策具有辩证统一的一些普遍性特征：政治性与公共性、稳定性与变动性、公平性与效率性、强制性与合法性。现代公共政策的特性是基于普遍性之上的个性、特殊性通过政策问题、政策内容、政策模式与方法体现出来。 1.公共政策问题更加复杂化 ；2.公共政策内容更为丰富化 ；3.公共政策模式与方法日益多样化 ? ? ?

二、公共政策类型的划分

（一）根据所指示的方向、所要实现的目标的综合程度，公共政策可分为总政策、基本政策和具体政策。 （二）依据公共政策的作用特性，可以将公共政策划分为： ①改造型公共政策与调整型公共政策 （新政策对旧政策的作用程度）；②创新型公共政策与重申型公共政策。 ③鼓励型公共政策与限制型公共政策。（政策作用的向度） ④原生型公共政策与派生型公共政策。（政策之间的关系） ?

（三）根据公共政策的内容和作用领域来划分，可以划分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策、文教政策等，这是一般的划分方法。 ? ? ? ?

（四）路线、方针、政策 （五）其他

二、公共政策的基本功能

关于公共政策的基本功能有不同说法：陈振明的四功能说（导向、控制、协调、象征）、主要内容：1、公共政策的制约功能；2、公共政策的导向性功能 ；3、公共政策的管理性功能 ；4、公共政策的象征性功能 ；5、公共政策的调控功能 ；6、公共政策的分配功能。 ? ? ? ? ? ? ? ? ?

五、公共政策的地位

1.公共政策是公共权力运行的具体体现 2.公共政策是实施公共管理的重要途径 3.公共政策是维护公众利益的主要手段 思考题

1、公共政策的概念及其含义。 2、公共政策的本质与特征。 3、公共政策类型划分的重要意义。

4、公共政策类型划分的标准、结果及现实意义。举例说明。

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5、公共政策的基本价值有哪些？ 6、公共政策的功能有哪些特征？

7、公共政策有哪些基本功能？分别是什么？举例说明。 8、公共政策的地位如何？ 第二章 公共政策学概述 一）公共政策学的定义

政策科学是“ 一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科”，其目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。------(《政策科学----公共政策分析导论》，陈振明主编，中国人民大学出版社 2003版，p16 )

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四、公共政策学的学科性质

1、是一个综合性、跨学科的新研究领域。

2、是一门以行动为取向的科学，体现着理论与实践的统一。

3、不仅仅是一门描述性学科（事实），而且是一门规范性科学（价值、选择）。 4、政策科学是软科学的一个重要分支。 （二）政策科学的研究途径 1、政治学途径 2、经济学途径 3、社会学途径 4、伦理学途径 5、管理学途径 1、政治学的研究途径 （1）系统途径 （2）过程途径 （3）团体途径 （4）精英途径 （5）制度途径 2、经济学的研究途径 （1）福利经济学 （2）公共选择理论 （3）新制度主义 （三）研究方法

不同的研究途径会形成不同的研究方法,常见的有: 系统分析；矛盾分析；

历史分析；比较分析；个案分析； 利益分析；经济分析；

社会形态分析；阶级与阶层分析； 制度分析；

价值分析；超理性分析；宏观分析

1、西方国家公共政策实践及研究的历史轨迹 第一，16—18世纪的思想家关注政府的政策导向 第二，18世纪重商主义者重视经济政策的作用 第三，19世纪中叶自由主义反对经济政策研究

第四，19世纪80年代威尔逊与古德诺对公共政策的研究 第五，20世纪20年代梅里安倡导的“新政治科学运动”

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（三）20世纪前半期学科孕育的历史条件

公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育成形，于20世纪50年代初诞生的。这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的。主要条件有以下四个方面：

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1、系统论、信息论、控制论的产生 2、决策科学的形成

3、行为科学的形成和行为主义政治学的进展 4、凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大 2、特征

一.公共政策学是关于民主的学问。 二.哲学基础是理论实证主义。

三.是一门对时间和空间都非常敏感的科学。 四.跨学科的一门学问。

五.是一门必须由学者和政府官员共同研究的学问。

六.是包含“发展概念”（Developmental Construct）的学科。 3、贡献

整个20世纪50年代和60年代前半期，公共政策学取得的进展主要是在两个方面：

①在政策分析的定量方法和技术方面，尤其是在系统分析、运筹学、线性规划以及成本一收益分析等方法和技术的应用上，取得了显著的成就。公共政策学的研究成果从形式上看越来越自然科学化，以至于连研究公共政策学的学者也认为这门学科，充满了复杂难懂的数学公式和原理，“拼命地想使自己异乎寻常地复杂化、理性化”，成了“一门令人费解的高难学问”。

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②许多政治学研究者，包括一批著名的政治学家在内，日益重视政治科学的公共政策取向，投身于公共政策学研究。 4、代表人物 伊斯顿 拉斯韦尔 林德布洛姆 阿尔蒙德

（三）德洛尔的贡献

德洛尔是以色列耶路撒冷希伯莱大学教授，被认为属于第二代公共政策学家，其学术背景是公共管理学而不是政治学。 1968—1971年受聘为美国著名的政策研究机构兰德公司的研究员，除出版了公共政策学进入第二个发展阶段的标志－－三部曲：《重新审查公共政策的制定过程》（Public Policy-making Re-examined,Chandle,1968）、《政策科学探索：概念与适用》（Ventures in Policy Sciences:Concepts and Applications,American Elsevier,1971）和《政策科学构想》（Design for Policy Sciences, American Elsevier,1971）外 ，还发表了一批高质量的公共政策学论文，从而奠定了这门学科进一步发展的理论基础。他还在加州大学洛杉矶分校和南加州大学兼任教职，讲授公共政策学课程。他与兰德公司另一著名的政策分析专家阔德（E. S. Quade）创办了《政策科学》（POlicy Sciences）杂志，从 1972年起参加该刊编委会的工作。其具体贡献表现为：

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①分析了行为科学和管理科学在学科建设上存在的一些误区。 ②指出了美国政策科学进入新阶段的发展方向。

③提出并界定了 “总体政策”、“超政策”和“政策系统 的概念。 ④强调公共政策学的跨学科性质和实践性。 四、学科研究的近期进展 （９０年代－）

? 在1990年以来的最近十年里,公共政策学在各主要国家里都取得了重大进展。这门学科的发源地美国,在以下三个方面取得的进展是应予特别指出的：

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（一）课题选择的新取向； （二）方法论的非科学趋向； （三）公共政策学的建制化。 （一）课题选择的新取向

公共政策学跟其他学科一样，在一定时期内会形成主导性的选题方针。在90年代 ，研究课题的选择偏重于伦理取向、管理取向和政府改革取向。

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第四节 公共政策学与相关学科

所谓的“划界”指的是科学与非科学之间、与科学中的各个学科之间的分界。我们为政策科学划界，也就是要说明政策科学与相邻的各个学科的关系。虽然政策科学综合地运用了人类已经积累起来的各种科学知识及科学方法来研究政策问题，具有跨学科的性质，但是， 它作为一个相对独立的学科，与其他学科之间又存在着一定的界限 。

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一、政策科学与政治学；二、政策科学与经济学 ；三 、政策科学与社会学 ；四．政策科学与其他学科 。 一、政策科学与政治学

政治学与政策科学（公共政策研究）有着最密切的关系。 二、政策科学与经济学

政策科学与经济学之间的关系极为密切。这不仅在于我们已说过的经济学在经济政策方面的研究起源很早，为政策科学的发展做出了贡献，而且在于经济学途径历来是政策研究或政策分析的一个主导途径，以及经济学和政策科学的研究有重合或一致之处。

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三 、政策科学与社会学

社会学研究社会现象、社会生活和各种实际的社会问题，它的任务是指出各种社会形态的构造及产生过程，认识人类行为的变化。社会学的内容相当广泛，并且其中都具有政策方面的含义。因此，“从最广泛的意义上说，社会学既是一门特殊的社会科学，又是一门政策科学”。

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1．中国政策科学发展的成就

（1）学术研究取得了积极成果，初步建立起中国政策科学的理论框架。 （2）学术交流日趋活跃，学科制度化建设初具规模。 （3）政策科学逐步在高校扎根 ，人才培养的形势喜人。

（4）政策科学知识的应用已经起步，政策科学的产业化的广阔前景开始展现。 2 、中国政策科学研究存在的 主要问题

? （1）认识问题：政策科学的宣传普及工作做得不够，政策科学的学术价值和实践价值特别是它可以作为决策科学民主化的主要支撑学科，它对社会经济的巨大促进作用并未被人们所充分认识。

? （2）学科基础、研究水平、研究人员：政策科学的学术研究水平不高，学科的基础不牢，研究人员的整体素质不容乐观。

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（3）制度化、组织化建设：政策科学的制度化或学科的组织化建设存在诸多困难和问题。 （4）应用性、现实性：对现实政策问题的研究不深，政策科学的应用性、现实性未能充分体现。 二、中国政策科学研究的取向

1．紧密跟踪国外政策科学发展的最新趋势，大胆借鉴其新理论和新方法成果 ； 2．大力加强政策科学的基本理论和方法论研究，迅速提高中国政策科学的学术水平； 3．全面展开对政策科学分支领域的探索，建立健全中国政策科学的学科体系 ；

4．立足于对中国现实政策问题的调查研究．增强中国政策科学的应用性、现实性和本土化。 思考与练习题

1． 公共政策学从哪些方面研究公共决策行为？

2 .公共政策学的概念体系在内部构成上区分为哪些层次？

3.科学的品格是什么？公共政策学的科学诉求试图通过采取什么样的方法论体系来达到公共决策科学化的目标？ 4 当代中国的公共政策学与西方国家的公共政策学在研究方法的认识论方面有什么不同？

? 5、古代中国政策研究为什么发达？试析李斯《谏逐客书》对当代我国的人力资源政策在因应人才的跨国流动形势上有什么参考价值？

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6、亚当·斯密．克劳塞维茨、马克思和恩格斯、马克斯·韦伯在哪些方面为公共政策学奠定了理论和方法论基础？ 7、20世纪前半期哪些历史条件对公共政策学的诞生起到了直接的催化作用？ 8、拉斯韦尔和德洛尔分别对公共政策学的形成和发展起了什么作用？ 第三章 公共政策系统概述

政策系统是A由政策主体、政策客体、政策环境等相互作用的构成要素为基础，B以政策制定、执行、评估、监控、终结为功能过程，C由信息、咨询、决断、执行、监控等相互关联的子系统共同构成的D社会政治系统。

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三、特征 1、整体性 2、层次性 3、有序性 4、相关性 5、历史性

注意：以上特征在 公共政策系统上的体现。 第二节 政策系统的要素构成 一、政策主体 二、政策客体 三、政策环境 ??

四、政策主体、客体、环境之间的关系

政策主体--------直接或间接地参与政策制定、执行、评估、监控、调整和终结等政策过程的个人、组织。又称政策活动者。

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注意：

A、宏观、抽象意义上的普遍性与微观、具体政策的特定性；

B、各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等方面的不同以及政策过程的区别，导致政策主体的构成、参与方式、深度等的不同。

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C、主动性

政策客体--------政策发挥作用的对象，包括政策所要处理的政策问题（事）和所作用的社会成员（人）两个方面。 政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题、进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。 包括：

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1、政策问题 ； 2、目标团体 ； 3、政策客体识别。

政策问题--------客观存在并被政府提上议事日程、加以处理的的社会公共问题。 注意：问题的特征；私人问题与社会公共问题及注册问题的区别于联系。

目标团体------政策作用的对象是社会成员，受规范、制约的社会成员称为目标团体。又称政策对象。 第三节 政策系统的系统构成 一．信息子系统 二．咨询子系统 三．决断子系统 四．执行子系统 五．监控子系统 六、相互关系

? 政治文化是政策制定的主要指导原则之一。（政策制定指导原则中的理论依据、价值取向、社会道德标准等本身就是政治文化形态或政治文化的转化形态。政治文化是公共政策的灵魂，任何政策的制定无不留下政治文化的痕迹。）

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政治文化是制定公共政策所必需的政策信息的重要来源与重要组成部分。 政治文化是政策制定者必备的素养。 2、政治文化对政策执行的作用

在政策制定过程中，制定者的政治文化起着主导作用，而在执行过程中，政策执行者与政策作用对象的政治文化起主导作用。政策执行的好坏，关键看政策制定者与政策执行者和作用对象的政治文化的一致性。

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3、政治文化对政策评估的作用 政治文化是政策评估依据的重要标准； 政治文化是政策评估的最基本的因素； 二、社会经济一般状况对公共政策过程的影响

社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。要制定出合理的政策并取得预期的效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策注定是要失败的。

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首先，社会经济状况是一国或地区的政府制定政策的基本出发点。 其次，经济实力是政策制定和实施的基本物质条件。

最后，社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济社会政策得以确定的主要根据。 三）经济体制对公共政策的影 响

经济体制与经济制度既有联系又有区别，经济制度是一个经济领域里最为基本的社会经济关系的总和，而经济体制则包括一些较为具体的经济运行的规则和规范。社会基本经济制度主要影响政策的性质和内容，经济体制则主要影响政策运作方式。不同的经济体制会导致不同质量的政策和相关的政策运作方式。

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四、我国现阶段的经济环境与公共政策 （一）我国现阶段的经济环境

（二）我国现阶段的经济环境对公共政策的要求：

（1）经济政策必须积极推动经济体制和经济增长方式的根本转变； （2）公共政策的制定和实施要坚持从国情出发，实事求是，循序渐进；

（3）根据各地区、各方面的不同情况和条件制定和实施具体的政策，不能搞统一模式，也不能照抄照搬其他国家和地区的公共政策措施；

? （4）经济领域里的公共政策既要遵循市场发展的共同规律，又要遵循我国社会主义公有制为主体的市场经济的特殊规律。

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思考题

1、政策环境的概念与特征。

2、政策环境类型的划分及其现实意义。

3、正确认识政策环境与工作环境的关系的意义。 4、制度环境对公共政策的影响。

5、什么是公共政策的政治环境？它对公共政策有哪些影响？ 6、结合我国实际说明政治环境对公共政策的影响。 7、什么是政治制度？对公共政策有哪些影响？ 8、比较专制制度和民主制度对公共政策的影响？

9、什么是政治文化？其构成要素主要是什么？有哪些特征？ 10、举例说明政治文化对公共政策的影响。 11、新兴政治文化载体对公共政策的影响。

12、什么是公共政策的经济环境？对公共政策有哪些影响？ 13、了解不同经济制度对公共政策的影响。

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14、比较自然经济、市场经济、计划经济体制对公共政策的影响。 15、结合实际，举例说明经济体制对我国公共政策的影响? 16、了解专制文化制度与民主文化制度对公共政策的影响。 17、试析我国现阶段文化环境对公共政策的影响。

18、国际环境的基本特征是什么？功能是什么?其对公共政策有哪些影响？ 第五章 公共政策主体 第一节 官方的政策活动者 一、立法机关 二、行政机关 三、执政党 四、司法机关

立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构，在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。

? 综述：在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。（法律地位、

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职能：有最高立法权、最高任免权、最高决策权、最高监督权 人民代表大会所制定的政策基本特征： （1）权威性 （2）强制性

（三）西方代议民主制条件下立法者或政治家的行为特征及模式

政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的——即追求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。

? 行政机构在政策过程中的作用巨大：这不仅在于行政机构是政策执行的主导机构，而且在于它日益参与政策制定的事务。

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国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。

县级以上的地方各级人民政府享有执行权、制令权、管理权和监督权以及中央政府给予地方的其他权限，它的管理权限是全面领导本行政区域内的经济文化建设和各项行政事务。

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政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权根据基本国策制定出具体的政策法规。 政府部门制定出的政策具有如下两个特征：（1）具体性；（2）补充性 （三）行政官员

按照“经济人”假设行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。 政党尤其是执政党是政策主体的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。

现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可供选择的政策方案。

? 西方国家一般都采用两党制或多党制，而在我国则采用中国共产党领导下的多党合作制，因而中西方的政党在政策过程中的地位和作用是相当不同的。

? 在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。作为执政党，它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。尽管党和政府在政策过程中指导思想和工作相一致，但是，它们的职能和作用方式是不同的。中国共产党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。

? 作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动

以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的作用，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。 ? ?

中西方的官方政策主体的内容、地位和作用具有某些质的区别。主要区别在于：

在我国，无论是中国共产党还是国家机关，都是广大人民群众的根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级以及利益集团的代言人。 ?

中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国，中国共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；而在西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响。 ? ?

第二节 非官方的政策活动者

非官方的政策活动者是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民（选民）、大众传播媒介以及思想库等。 ? ?

一、利益团体

利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴涵的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。 ? ? ?

特征：自发性、自主性、非对抗性、志愿性 ４、利益集团政策行为模式

公共选择理论认为，利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”假设行事的，即追求自身利益的最大化。而公共政策制定，实际上是对社会价值和资源（利益）的调整和重新分配。政策不是针对一个人的，而是针对社会全体成员，或是针对一类人、一群人（某一社会阶级、阶层、集团、群体等）。然而，社会却没有完全一致的价值和利益存在，只有团体与个人的价值和利益存在。 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

５、公共决策——利益团体之间的互动、争斗、妥协和缔约的过程 政策制定中引起利益团体间的冲突是常见的。

政策制定者就必须运用政策来协调和解决这种冲突，理顺各利益团体间的关系 公共决策从某种角度上可以看作是利益团体之间的互动、争斗、妥协和缔约的过程。 ６、利益团体影响政策制定的方式

利益团体影响政策制定的方式（即如何表达自身利益的方式）是多种多样的。

方式：代表人物；社会舆论；对社会规范价值重新加以界定；现有法规、制度；施加压力。 影响政策制定的形式和方法，会因时、因地、因问题、因环境而不同。 （1）中国社会利益集团产生的基本背景

改革开放前：政治上党的一元化领导，经济上高度集中的计划经济体制、相对单一的所有制模式，并推行事实上的平均主义、大锅饭的分配制度，文化上“极左”意识形态的狂热和控制，同时强调，在社会主义中国，人民的利益高度一致，中国共产党是其独一无二的、不可替代的忠实代表，强调个人利益服从集体利益，局部利益服从全局利益。 ? ? ? ?

经过20多年的改革开放：

中国社会正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。 在社会转型过程中，整个社会利益结构发生了分化与重组。

中国政治民主化的发展，执政党和政府不仅承认多元利益主体的存在，正视利益集团存在的现实，而且还能够理性应对利益集团的政治影响，甚至从政治上允许乃至支持公民组成利益集团。 ?

2.中国社会利益集团的 基本形态和种类 ? ?

首先，根据其社会性质，可以把中国现有社会利益集团划分为合法的利益集团和非法的利益集团。

其次，根据其组织化程度，可以把中国现有利益集团划分为高度组织化的利益集团、具有一定组织程度的利益集团、组织松散的利益集团以及非正式组织群体。

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最后，根据其活动目标，可以把中国现有利益集团分为经济性利益集团和非经济性利益集团。 另外，还可以根据存在时间的长短，将利益集团分为常设性利益集团与临时性利益集团。 3.中国社会利益集团的基本特点

“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。” 当代中国利益集团特点

1）中国利益集团形态多样，但不平衡，代表社会弱势群体利益的利益集团比较薄弱；（目标、组织形式、资源） 2）合法利益集团绝大多数由政府主导产生，官办色彩较浓，但具有潜在政治性的自发性利益集团也日益增多； 3）中国利益集团无论组织结构还是职能角色都还不成熟，具有明显的过渡性； 4）利益集团之间存在着非对抗性矛盾，但矛盾的对抗性有增强趋势； 5）利益集团网络化趋势明显；

6）许多非法利益集团借合法外壳存在或寄生在合法组织之中； 7）部分利益集团将不断分化重组。 （二）中国社会利益集团对政策的影响 1.中国社会利益集团影响政策的内容 2.中国社会利益集团影响政策的方式 3.中国社会利益集团影响政策的评价

1.中国社会利益集团影响地方政府决策的内 容 1）地方政府干部人事任免 2）地方政府公共投资 3）地方政府财政资金分配 4）地方政府财政税收 5）地方政府政策法规的制定

2.中国社会利益集团影响地方政府决策的方式 1）贿赂

2）个人关系网络 3）说服

4）求助于“精英人物” 5）通过主管部门及其领导

6）借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力 7）利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律 8）施压性集体行动 9）参与或操纵选举

3.中国社会利益集团影响地方政府决策的几点评价

中国利益集团通过游说、精英代理、诉诸既定规则、参与民主选举等方式，对地方政府干部人事任免、公共投资、财政资金分配、税收、政策法规等决策施加影响，这种影响对促进地方政府科学决策、公平施政乃至中国民主政治发展等，都有积极的作用，但也有消极作用。

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（1）积极作用

第一，能够化非法的、抗议性的利益表达为合法的、建设性的利益表达。 第二，能够为地方政府决策提供信息。——利益需求整合 第三，有利于提高地方政府公共决策的公正性、合理性。 第四，有利于推进基层民主发展。

显然，上述积极作用的发挥，必须具备一定的条件，如利益博弈规则的公平性与透明性、政策制定者高度的自主性与权威性、地方政府强大的利益整合能力与调控能力等。

? 二、公民（选民）

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公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。

公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权利和义务的个人。公民表明一个人对国家的隶属关系，既包括统治者，也包括被统治者。在当代，公民的含义更多地表达了法制和民主社会的基本准则。

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2、公民决定或影响政府公共决策的主要途径

（1）以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法的修订、领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策采取直接投票的方式来加以决定；

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（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表制定或修改并执行公共政策； （3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢

工、罢课等）去反对某些政策。迫使政府将问题提上议事日程； （4）通过参加利益集团，借助团体的力量生影响政策；

（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。 三、大众传播媒介

大众传媒系指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式。 在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。 3、影响与作用

大众传媒能及时反映社会所发生的公共问题，同时，其传播的信息是对政策信息和政策问题进行选择、整理、淘汰、处理，经过层层加工和筛选后，再提供给公众的。它建构的‘第二现实’影响受众对问题内容及其性质的认知和态度，进而影响着政策议程的建立。由于大众传播的直接性、迅速性和广泛性，它能为政策制定创造良好的公众支持的环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。大众传媒的‘焦点效应’，可以形成强烈的政策舆论压力，促使决策系统接受来自公众的愿望和要求。大众传媒是连接政府与社会的桥梁和中介，可以扩大公众对政策制定的参与程度，使分散的公众公开表达自己的诉求，是实现决策科学化和民主化的重要载体。

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第三节 现代政策研究组织

现代政策研究组织-------由各种专家、学者组成的，进行综合性政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等，帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量，跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织。

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2．现代政策研究组织的特征 （1）以改进政策制定为目标。 （2）研究人员构成的多学科性。

（3）从事政策研究和咨询的相对独立性。 （4）运用现代科学理论和先进技术手段。 3、现代政策研究组织的类型

政策科学的应用性特点，决定了思想库是学术部门和实际部门的有机结合，根据思想库的服务对象、研究领域和所起的作用不同，可以将思想库分为官方思想库、半官方思想库、民间思想库以及跨国思想库等类型。

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1、现代政策研究组织体制

现代思想库为了自身的生存和正常运转，建立起了一整套卓有成效的组织体制及领导机构。 （1）思想库一般采用理事会领导下的经理负责制。 A、大都设有一个理事会或顾问委员会。 B、 经理任命研究所所长 。 （2）业务机构：

2、现代政策研究组织的地位

从广义上讲，美国内外政策的制定，大体上可以说有两个过程：前一个过程是思想库对重大问题进行系统的政策研究和设计，后一个过程是联邦政府根据需要，按法定程序制定有关的法令。这两个过程决定了美国的重大方针、政策，成为美国社会中重要的决策方式。因此，我们说，思想库总是站在制定国家政策的最前沿，政府依靠来自思想库的建议。就像格兰特基金会的道格拉斯.邦德博士所说：“思想库所能起的最好作用，是发现某些有可能以后为政

府所采用的思想，并使之实现??政府受着社会和政治危机的掣肘，以致不能把精力和财力用于培育新的思想、资助新的创造发明，思想库的任务就是要坚定地追求自己的目标，并为较长远的目的而牺牲眼前的目标。” ? ?

3、现代政策研究组织的功能

思想库最主要的职能就是为统治者服务，一方面直接填补掌权者的职责与实际能力之间的差距，另一方面，间接起到政府职能作用，为政府机构的有效运行服务。 ?

（1）提供政策建议，充当咨询参政机构； （2）提供学术思想，充当认识机构； （3）提供政策结果信息，充当评估机构；（4）向政府输送官员和专家，充当人才的交流、储备机构； （5）制造舆论、传播观点，充当宣传机构。 ? ? ? ? ?

三、现代政策研究组织的研究方法和手段 研究方法

（1）促使研究人员熟悉“反向学科”的思维方式或核心思想。 （2）鼓励研究人员从整个社会的宏观角度出发。

（3）经常对实际运用中行之有效的方法论加以总结，鼓励优秀的研究人员总结其智慧成果，特别是在研究报告中加进方法论方面的内容，加以推广。 ? ?

（4）鼓励创新，不断构建新的方法论。

（5）仍然肯定经验和推理的作用，重视人的因素，认为政策研究最终要靠‘人的头脑’，计算机只是手段和工具。 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

四、中国政策研究组织的现状与改革 1．中国政策研究组织的类型

（1）隶属于党委或政府部门的纯行政性政策研究组织。 （2）行政性和学术性相结合的政策研究组织。

（3）中科院、社科院及高校下设的相应系、所、室等学术性政策研究组织。

（4）企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公司、研究会等民间政策研究组织。 （5）由前政府官员组成的咨询小组、委员会等政策研究组织。 2．中国政策研究组织的现状 积极贡献

第一，研究长远发展战略，确定发展目标，为改革和建设指明方向。 第二，为决策者提供具体的政策措施和建议。 第三，对个案进行论证和分析，提供科学依据。

第四，随着改革开放的进一步深化和全球经济一体化的趋势越来越明显，我国的各级决策中枢也越来越认识到决策科学化、民主化的重要性。 ? ? ? ? ?

差距

一方面，体制内的政策研究组织存在功能“虚化”的问题； 另一方面，体制外，尤其是民营政策研究组织作用小、发展慢。 现实

先接领导层的意图定好决策方案，然后交由专家学者进行分析和论证．把专家参谋咨询搞成类似于成果鉴定（而且经常似乎也有这么一种倾向：意见相同的专家学者请得比较多，而反对者的观点常常被忽视，歌功颂德的声音大于反对批评的声音），这完全限制了专家学者的智囊作用和影响力，使政策研究组织被“虚化”，成为摆样子的“花瓶”。另外，由于不少地方的很多决策信息实行“对内封锁”，造成许多研究素材的收集往往是‘出口转内销’很多东西外国的机构对我们已经研究得很透了，而我们的政策研究组织往往还不清楚 或者明明知道也不敢研究，不敢说真话，逐渐蜕变为可有可无的机构。 ? ? ? ?

3 中国政策研究组织改革与发展的思考

（1）大力发展民间政策研究组织，充分发挥其参谋咨询作用 （2）创造条件，确保政策研究工作的相对独立性

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（3）加强政策研究机构总体设计和协调，正确处理好决策者与政策研究组织的关系

（4）借鉴国外政策分析的先进技术，改进我国政策研究的方法及手段 （5）加强培训，提高政策研究组织和研究人员的整体素质和研究水平 第六章 公共决策体制

公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。

人为性：公共决策体制不是自然而然生成的，而是人为设计的产物。人们设计决策体制的目的是为了使决策活动更加规范、决策成本更加低廉、决策方案更加可行、决策成效更令人满意。

? 环境依赖性：由于决策体制深深地打上了人类行为的烙印，公共决策体制因社会政治、经济、文化、历史条件的差异以及决策主体、决策组织的差异而不同。

? 政治性：各种不同的公共决策体制，其权力的分配总是以维护一定的政治统治为核心的，其决策程序、原则也总是采取最有利于统治的方式。人类的政治——行政行为，实际上也是公共决策行为。正如著名的行政学家赫伯特·西蒙所言：决策是行政的心脏。因此在一定意义上说，公共决策体制就是政治——行政体制。

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1、公共组织的一般构成因素 （1）人。 （2）财。 （3）物。 （4）机构设置。 （5）职位设置。 （6）权力与职权。 （7）权责划分。 （8）团体意识。 （9）组织目标。 （10）规章制度。 （11）技术。 （l2）信息。 （13）组织设计。 2、公共决策体制的构成 （1）决策权力。 （2）决策程序。 （3）决策规则和方式。 二、公共决策体制的结构 1、纵向结构

各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式即为决策体制的纵向结构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定，如我国行政决策体系的纵向结构就有国务院——直辖市政府——区政府与国务院——省政府——市政府——县政府——乡政府等不同层次的划分。在纵向结构中，层级越高， 决策权限越大，决策的法律效力也就越大。

? 管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状” 的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态。在这种尖型形态的纵向结构中。权力集中 控制有力 便于决策的统一执行，但不利于发挥下级决策组织的创造性；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就显扁型形态。这种扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大 可能导致政令不行，削弱最高决策的权威性。

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2、横向结构

同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。

? 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系，它们在公共决策体制中履行各自独立的职能时，既互相独立又互相协调，既相互制约又相互作用。通常，横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分，可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行部门、监督反馈部门等。我国国务院内设的外交部、国防部、劳动与社会保障部、教育部等部门划分就是一种横向结构划分。横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、互相扯皮。

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3、我国的公共决策体制结构调整趋势

（1）在横向结构上，一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。 （2）在纵向结构上，分权成为体制改革的又一重要趋向。 三、决策权力

2、中西方公共决策权力的分配及运作

公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。在公共决策体制中，对决策起决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。最高决策权意味着权威和服从，而这正构成了决策体制的基本框架。公共决策权力的分配在很大程度上反映了相应的政治体制的特征。应该说，由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的决策权力分配制度存在着差异，决策权力在公共决策活动中的运作也有所不同。

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（2）我国公共决策权力的分配及运作 A、官方主体：

在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管理人民群众；立法机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法律和监督政府；司法机关遵从党的意志，一方面监督人民，另一方面监督政府。

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从宪政结构看，党政结构基本上是决策性质的结构，而宪政结构则是执行性质的结构。 第二节 公共决策体制的类型 一、公共决策体制的分类

各种划分方法都是围绕决策权力进行的。按照掌握最高决策权的人数可以划分为首长制和委员会制；按照决策权力使用的特点可以划分为集权制和分权制；如果以历史为线索，以最高决策权力的归属不同，可以对历史上出现的公共决策体制作一个总括性的分类。

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1．首长制和委员会制

首长制又称一长制或独任制，是指最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。首长制的历史悠久，从古代的神权制、君主制到第二次世界大战时期的法西斯独裁制，都是国家的各种大权集中于宗教领袖、君主或国家元首。在现代总统制国家，如美国，行政权由总统掌握 这也是一种首长制。

? 委员会制（又称合议制）是指最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制。瑞士是实行委员会制的国家。

? 首长制和委员会制各有利弊：首长制可以做到决策权集中，决策果断、迅速、高效，但容易导致个人专断．滥用决策权 以及由于个人能力问题而出现的重大决策失误。委员会制可以集思广益，考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科学性和民主性，但容易导致决策缓慢，办事拖拉，无人负责，效率不高。

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2．集权制和分权制

集权制是指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权只能根据上级指令行事的决策体制。 分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。

集权制和分权制也各有利弊。集权制的优点是制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执行通畅高效；缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的实际情况，决策实行“一刀切”，束缚下级机关的积极性，也不利于政策的执行。分权制可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因时、因地制宜地制定政策；缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调困难。

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二、议会制

当今资本主义国家普遍实行议会制。议会制最早在“议会之母”的英国确立，它否定了君主专制的决策制度，是历史的一大进步。随着资产阶级革命在欧美的展开，议会制度相继在各国建立，并不断完善和发展。

? 议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上，其基本模式是：由人民选举出他们信任的议员，由议员代表人民做出公共决策，维护人民的利益。

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（一）议会制的组织结构

议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型。如最初法国的议会由贵族、教士和平民组成三院，最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成四院。当今世界主要有一院制和两院制。

? 实行一院制的国家主要是一些幅员小的国家，如丹麦、芬兰、冰岛、以色列、卢森堡、新西兰挪威和瑞典等。这些国家只设一院而不设两院，“因为这些国家中政治权力平衡问题的解决，不像大国那么复杂，公共决策相对简单”。

? 实行两院制的国家主要有美国、英国、法国、德国、意大利、澳大利、加拿大、日本等。两院分为上院和下院（或参议院和众议院），有共同的权力和各自的特权，相互制衡，防止权力被独掌。下院制定的政策，往往要经过上院的认可，以对下院进行制衡。尽管两院制可能导致复杂烦琐、拖延不决和更高的代价，但两院制反映了在议会及其内部需要有一种内部机制的愿望，分权制衡可以避免重大决策的失误。所以，大多数发达资本主义国家采用两院制。

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（二）种类 1、总统一议会制 2、内阁一议会制 3、委员会一议会制 4、总结 三、独裁制 1、宗教领袖型 2．君主亲政型 3、军人独裁型 4、对独裁制的评价 四、人民代表大会制

我国的人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种。它是在“议行合一”原则的基础上建立起来的一种有中国特色的决策体制，属于代议制民主决策体制的范畴，但又不同于“三权分立”基础上的西方议会制。

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1、人民代表大会制度的内容；2、特点；3、优点；4、优越性；5、完善。 1、人民代表大会制度的内容

第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；

第二，各级人大及其常委会集体行使权力 严格按照民主集中制的原则行使职权； 第三，国家行政机关、司法机关都由人大产生，对它负责，受它监督； 第四，在中央的统一领导下，发挥地方的积极性；

第五，在少数民族聚居的地方实行区域自治，香港、澳门和将统一的台湾实行高度自治。 2、特点

人民代表大会制的重要特点就是议行合一，即国家的行政机关、法院和检察院都是由各级人民代表大会选举产生，并受其监督，对其负责；

? 另一个特点就是中国共产党在人民代表大会制中发挥领导作用，党的决策在中国公共决策体制中具有重要意义。这体现在：（1）国家的一切重大问题都由党首先提出建议 再由人民代表大会讨论决定；（2）党向国家机关推荐干部，并由人民代表大会表决。此外，我国的人民代表大会制还与政治协商会议相结合，发挥民主党派参政议政的作用。

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3、优点

民主集中制坚持群众路线，从群众中来，到群众中去，反映人民群众的利益要求，使决策的外部成本降低； 决策中坚持“少数服从多数”原则，克服西方代议制民主中讨价还价、议而不决的难题，降低决策成本，提高决策效率；

? 人民代表大会制又考虑到我国政治制度的实质和社会主义条件下公共决策的特点，贯彻了马克思主义思想路线和党的群众路线，是符合我区国情的决策体制。

? 邓小平说，民主集中制是“最合理最便利的制度。

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4、优越性

人民代表大会制较之西方的代议制决策体制有很大的优越性。

它是在马克思主义关于代议制理论的指导下建立的，旨在摒弃“清谈馆”式的议会，把人民代表大会变成真实的、握有实际权力的机构，真正实现人民的权利，所以，它是一种理想的决策体制。但在现实中，其运行又不是完美的。特别是在杜会主义市场经济条件下，利益日益分散化，公民政治参与性增强，决策过程更加复杂化，决策的科学化和民主化也更为重要。目前，人民代表大会制还不够完善，在某些方面还不适应这一现状。

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5、完善

第一，理顺党和人民代表大会的关系，实现党通过人民代表大会管理国家事务。 第二 改革和完善选举制度，提高人民代表素质，优化委员会成员结构。 第三，加强人大的监督工作，发挥其‘钢印’ 的作用。 五、总结

当今世界三种主要的决策体制——议会制、独裁制和人民代表大会制。

议会制是资本主义国家普遍实行的决策体制，其基本原则是‘三权分立’，由于各国国情不同，议会制又可以分为总统一议会制、内阁一议会制和委员会一议会制；

? 独裁制也是一种较常见的决策体制，当今世界存在三种类型的独裁制，即宗教领袖型、君主亲政型和军人独栽型，独裁制是反民主的，其原则是独断专制；

? 人民代表大会制是有中国特色的决策体制，其基本原则是‘议行合一’，它真正实现了主权在民，是一种优越于资本主义议会制的决策体制。但人民代表大会制也不是完美无缺的，坚持人民代表大会制，就必须进一步改革和完善人民代表大会制。

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第三节 现代公共决策方式 一、投票规则

二、投票规则中的悖论 三、过半数规则的变异形式 四、决策方式的改进 四、决策方式的改进

1、公共选择学者论投票方式的改进 2、民主集中制的完善 思考题

1、什么是公共决策体制？它有哪些构成因素？ 2、公共决策体制有哪些基本类型？

3、试比较人民代表大会制、议会制、独裁制三种决策体制的异同。 4、为什么说民主集中制优于一般的代议制民主制？

5、从理论与实践结合上论述市场经济条件下如何完善作为决策方式的民主集中制？

概念 概 述 公 共 政 策 决 策 体 制 构成 结构 决策 权力 议 会 制 类 型 独 裁 制 人 大 现 代 公 共 决 策 方 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

第七章 政策工具 2、 工具研究盛行的原因

首先，它是理论与实践相结合的产物。

决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。 决策权力、决策程序、决策规则和方式 人为性依赖性政治性 趋势：横向结构趋向于决策与执行的相对分离；纵向结构趋分权 总统一议会制 内阁一议会制 委员会一议会制 首长制和委员会制 集权制和分权制 历史 主权在民、分权制衡，用 制度规范去避免决策失误， 最适合于资本主义。但它 原始民主制 神权制 君权制 议会制 人大制 君主亲政型 从决策成本来看，决策迅速，省时、省钱， 决策成本最低。但从外部成本来看，决策 军人独裁型 成本是最高的，因为它以权威意志代替 内容 特点 优越性 议行合一、党的领导 民主集中制、少数服从多数、符合我区国情 投票 规则 悖论 过半数 变异形式 全体一致规则 、过半数规则 投票悖论、阿罗悖论 过半数规则、占多数规则、孔多塞标准、博尔达计数、 淘汰投票、赞成投票、需求显示过程、投否决票 投票方式的改进 民主集中制的完善

决策方式改进 其次，这是政策执行的现实需要。（政策执行难度和复杂性程度、政府职能的扩张）。 第三，政治和意识形态方面的支持。 三、政策工具研究的途径 1、工具主义 2、过程主义 3、权变主义 4、建构主义 5、总结

1．政策工具研究的主题 （1）政策工具的应用。 （2）“新工具”。 （3）偶发性事件。 （4）政策网络 （5）工具的动态性。 （6）工具的优化组合。 3.政策工具研究的成就与不足 成就：

? 工具研究对政策科学的直接作用也许是微小的，但其间接影响也不容忽视的。它使得政策制定者们开始改变思考方式，同时也促进利了政策制定者之间以及制定者和分析家之间的相互交流。它紧跟政策实践的发展，为实际操作提供方法论，成为政策执行实践与理论之间的桥梁。

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片面性：

第一，研究片面地集中于环境和经济政策领域；

第二，研究片面地关注于工具的运用，而实际上，工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能； 第三，目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。

第四，把工具比作工匠手中的锤子或钳子，这种隐喻看起来似乎很形象、很合理，但它实际上却是对我们的一种误导：它容易让我们把工具看成是中立的手段而忽视其政治性；容易让人们把效力看成是评价工具的唯一标准（事实上，政府评价工具还需要考虑别的价值标准）；它还给人们一种错觉，即政策制定者控制着工具，而实际上，他们并不能做到这一点，对工具的控制受着诸多方面的限制。

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第二节 基本的政策工具

一、市场化工具（1.民营化；2.用者付费；3．管制与放松管制；4．合同外包；5．分权与权力下放；6、内部市场；7．产权交易。）

? 二、工商管理技术（1、战略管理技术；2、绩效管理技术；3、顾客导向技术；4、目标管理技术；5、全面质量管理技术；6、标杆管理技术；7、企业流程再造技术。）

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三、社会化手段（1、社区治理；2、个人与家庭；3、志愿者服务；4、公私伙伴关系；5、公众参与及听证会。） 一、市场化工具 1、民营化； 2、用者付费； 3、管制与放松管制； 4、合同外包； 5、分权与权力下放； 6、内部市场； 7、产权交易。

更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。 概念 核心 实质 所有权的转移 通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用 效率更高的部门。目的并非为了弥补政府的预算缺口， 而是要实现对公共部门资源的再分配。 A、可以促进管理者降低成本，提高质量； B、是一种新的管理形式和技术，也是获得资金的新来源； 民 营 化 特征 A、政府丧失了对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制； B、由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退； C、对私人部门的控制不容易做到等。 承包 出卖政府资产和垄断权 明确角色，公私合作， 鼓励某些特定的私人部门行为 第三节 政策工具的选择

一、政策执行中工具选择的重要性 1、政策工具是实现政策目标的基本途径 2、政策执行本身就是政策工具选择的过程 3、工具选择是政策成功与否的关键 二、影响政策工具选择的因素 1、政策目标 2．工具的特性 3、工具应用的背景 4、以前的工具选择 5、意识形态 思考题

1、简述政策工具研究的兴起与原因。 2、政策工具研究有哪些基本途径？

3、简述主要的市场化工具、工商管理技术、社会化手段的内容、特点及适用范围。 4、根据我国转型期的政策实践，论述政策工具选择的重大意义。 第八章 政策制定

政策制定（Policy making）是政策过程的首要阶段,是政策科学的核心主题。 何谓政策制定？

途径 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

? 广义：有些政策科学家如德洛尔将政策制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。

? 狭义理解：把它理解为政策形成（policy formation）或政策规划（policy formulation），指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。政策制定过程包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动环节或阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。

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第一节 政策议程 一、政策议程的概念

所谓政策议程，就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。 政策议程实际上也就是政治组织尤其是国家（政府）确定政策的轻重缓急。 二、政策议程的种类 1、系统议程 2、政府议程 3、两种议程的区别 1、系统议程

科布和爱尔德认为，系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。

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进入系统议程条件

一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个条件：（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为公众所感觉。（2）大多数人都认为有采取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。

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2、政府议程

科布和爱尔德认为，政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。

政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序予以解决的实际活动过程。它比系统的程序更具体、更明确。例如，大街上的犯罪活动尽管属于系统议程的范围，但政府将面临更为具体的意见去处理这方面的问题。

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三、建立政策议程的途径

1、政治领袖；2、政治组织 ；3、代议制 ；4、选举制；5、行政人员；6、利益集团；7、专家学者；8、公众；9、大众传播媒介；10、危机和突发事件。

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四、建立政策议程的策略

政府是如何在大量的社会问题中选出一部分，将之提上议事议程的？或者说，是什么原因使它们被政府注意，并试图去解决？

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1、社会中部分团休或者个体主动，政府只是有限介入

2、政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入 3、政府及社会团体与个人都主动 4、政府与个人、团体都不主动介入 五、建立政策议程的模型

美国学者罗杰.W.科布在《比较政治过程的议程制定》一文中，根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围、方向和程序，把政策议程的模型划分为三种类型，即外在提出模型、动员模型、内在提出模型 。

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第二节 方案规划

所谓方案规划，指的是对政策问题分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。

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2、方案计划的特征

第一，方案规划的目的是为了解决既定的政策问题。 第二，方案规划的基本内容是方案设计和方案择优。

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第三，方案规划既是一种研究活动，又是一种政治行为。 二、方案规划的原则 1、信息完备原则 2、系统协调原则 3、科学预测原则 4、现实可行原则 5、民主参与原则 6、稳定可调原则 三、方案规划的程序

从程序上讲，方案规划包含问题界定、目标确立、方案设计、后果预测和方案抉择五个相互关联又相互区别的阶段或环节。

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第三节 政策合法化

所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。

? （1）所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策，都有其合法化的过程。这是当前我国政策合法化研究中值得注意的一个问题。

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（2）政策合法化是有目的的活动。

（3）政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动。 （4）政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。 3、政策合法化的地位与作用

（1）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提。在民主、法治的社会，政策合法化是政策过程必经的一个重要阶段。

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（2）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现。

（3）政策合法化是依法治国的需要。依法治国是现代国家的基本标志。 1、政策合法化主体的基本特征 （1）宏观上的广泛性 （2）微观上的特定性 2、政策合法化主体的权限 （1）主体要有合法依据。

（2）注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制。 （3）注意滞后法律的效力问题。

总之，作为政策合法化的主体，始终应当明确自身的权限，格守法定的职权范围。作为监督部门，更应依法履行监督职责，维护法律的权威。

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三、政策合法化的程序

政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后才进人合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含有政策规划的行为性质。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序。

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1、政策合法化程序的相对性（起始） 2、行政机关的政策合法化过程

3、立法机关或权力机关的政策合法化过程 四、政策法律化

政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的转化。具体说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。

? 政策法律化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的程序。这里的“法律”或“法” 应作广义的理解，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等。政策法律化的主体也就是有权制定这些法律的国家机关。政策法律化并不是把所有的政策都转化为法律，一般只是将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。

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1、政策法律化的主体 2、政策法律化的条件

3、政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式 1、政策法律化的主体

政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。

在三权分立国家，传统上国家立法权只能由议会行使，政府没有立法的权力。20世纪以来，特别是第二次世界大战之中及其后，形势发生了巨大的变化。随着政府职能的扩张，政府也获得一定的立法权。这是对三权分立政体的一个重大突破。现代国家的政府还有扩增立法权的趋势。

? 我国过去实行的基本上是一种高度中央集权的立法体制。1982年宪法颁布后，立法体制也取得突破性发展，行政机关被赋予明确的立法权，地方立法权也不断得到发展。从现行立法体制看，享有立法权的国家机关包括：全国人大及其常务委员会、国务院、特定的地方人大及其常务委员会。其中“特定”主要包括；省、自治区、直辖市、省会市和自治区首府所在地的市、国务院批准的较大市、自治州和自治县等。此外，特别行政区的立法体制还有特别规定。

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2、政策法律化的条件

政策法律化并不是所有政策都转化为法律。只有具备一定条件的政策才转化为法律。

（1）有立法必要的政策。政策与法律的调整范围不完全相同。一般而言，政策对社会生活的调整，其范围要大于法律。有些政策，如执政党调整党内各种关系的政策，对社会不具有普遍适用性，没有必要转化为法律。有些领域，如民族、宗教领域中的许多问题，宜用政策加以引导，不应由法律硬性约束。因此，只有调整属于法律调整范围的社会关系的政策，才有必要转化为法律。

? （2）成熟、稳定的政策。政策与法律都要有稳定性，朝令夕改会使人们无所适从，影响政策和法律的权威性 甚至导致政治或经济上的损失。但就政策与法律相比较而言，法律比政策稳定，政策具有更大的灵活性。政策较能适应客观情况的发展变化，易于在实践中不断修改、完善，走向成熟。法律比较定型化、规范化，其制定、修改、补充或废止都要经过法定的、严格的程序，并受到法定的时间限制。人们对法律稳定性的期望值也比较高。法律的稳定性和政策的灵活性决定了只有经实践检验是成熟的、具有长期稳定性的政策才能转化为法律。当然这也是就一般情况而言。特别是在改革开放和建立社会主义市场经济体制过程中，很多社会关系要靠法律及时调整 不能机械地等待政策在实践中反复检验、完全成熟后才上升为法律。

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3、政策合法化的一种重要又特殊的形式

政策转化为法律，当然就获得了合法地位，具有执行权力，且有国家强制力保证实施，从这一点上讲，政策法律化是政策合法化的一种重要形式。但是，从政策过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。而政策法律化则不同，它一般是将已经过实践检验证明是成熟、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。从这一点上讲，政策法律化与政策合法化又是不同的，只能说是政策合法化的一种特殊形式。当然，政策法律化也不是把政策原原本本地转化为法律，而是一个重新制定政策或者说是立法的过程。

? 从政策包含法律的角度讲，法律也是一种政策，立法阶段也就是政策制定阶段，法律草案也是政策方案的一种，这种政策方案的合法化过程，同时也就是法律化的过程。在这里，政策合法化过程与政策法律化过程是同一的。

? 第四节 中国政策制定过程的 特点与经验

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（2）“内输入”特点

就理性分析模式而言，它的前提是决策者是理性的，对决策信息有充分把握，而且对决策所带来的后果及影响有充分认识，对收益与代价有科学评估。中国以往的政策过程就很难说是理性的结果，相反，更多的用形是一种“有组

织的无政府”状态。这一过程在张小劲关于中国国家治理制度方式变迁的考察中得到证实。就渐进模式而言，多元决策和精英决策都是由外部力量对政府施加压力和要求，其前提是一个利益高度分化的社会，而在中国，社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输人到公共政策中去的。因此，中国政策制定过程呈现出一种“内输入”的特点。 ? ? ? ? ? ? ?

二、中国政策制定的原则性要求 1、坚持实事求是 2、坚持调查研究

3、坚持从人民群众的根本利益出发 4、坚持民主集中制

三、政策制定的公众参与和群众路线

政策的真正目的是为最大多数人民的利益服务的。但直到现在，普通公众中有多少人参与了公共政策的制定呢？中国过去的决策过程，是由上而下的中央集权式的决策模式，难以全面了解民众或地方需要的是什么，公众参与也很有限，经常是以先定案再沟通的方式，往往造成一项政策制定之后障碍重重，难以执行。 ?

印度学者阿马伦杜﹒吉哈曾说过，“中国的人民公社为什么会失败？首先，政策或决策是由上层做出然后才来推广，根本不考虑群众的看法、打算，不问他们是否愿意在集体化的条件下动员起来。其次，非常迅速地把人们的生活方式和行动方式一概统一起来而不考虑群众互不相同的态度、喜好、习惯和选择。中国农村人民远不如当时的大众宣传工具渲染的那样热情，那样心甘情愿。再次，人民公社规模过大，不便于有效地调动人民参与”。“印度的农村基层组织潘查亚特的行政人员由村民直接选举，这应当足以保证他们参与它的运行机制。为什么失败了呢？因为这里同样有一个官僚主义的政府，它控制着农村中的财政和政策制定及其贯彻执行。” ?

在公共政策的形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。无论如何，多数公众被排斥在参与公共政策制定进程之外，他们当然要求一种非中央集权的、同民众沟通、有民主参与的决策程序。 ? ?

四、“摸着石头过河” 模式

党的十一届三中全会以后 中国共产党摒弃了“以阶级斗争为纲”的错误路线，把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，并在确定工作重心转移的同时，做出了改革开放的伟策，从而使我国的社会主义现代化建设进人了一个崭新的历史时期。改革开放是一次伟大的革命，是一场广泛而深刻的社会大变革，是一项前所未有的大事业。党的十三大则提出，建立社会主义市场经济体制开始了经济体制的转轨历程。在新的历史发展时期，我国的政策制定仍然坚持了实事求是，从实际出发，循序渐进，逐步形成了“摸着石头过河”的政策制定模式。 ?

“摸着石子过河”的政策制定模式，是以邓小平同志为代表的中国共产党人的一个创造。对于改革开放，邓小平同志曾经指出：胆子要大，但步子要稳，走一步看一步，看到不妥当的地方就赶快改。后来人们把邓小平同志的这一思想形象地概括为“摸着石头过河，这是一种适合我国改革开放的实际情况的决策模式。我国新时期的政策制定也是遵循着循序渐进的原则，形成了“摸着石头过河”的政策制定模式，这是改革开放时期我国政策制定中的一条重要经验。 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

思考题

1、什么是政策制定？它包含哪些功能活动环节？

2、什么是政策议程？社会问题是如何进人政府议事日程的？ 3、方案规划必须遵循哪些基本原则？

4、 如何看待政策合法化的地位、作用与程序？ 5、简述中国政策制定过程的特点及基本经验。

6、上述案例中路桥收费年票制听证会的主要缺陷是什么？它说明了 7、目前中国政策制定中公众参与方面的什么问题？ 第九章 政策执行 （1）模式

一是“自上而下”（top-bottom 或 top-down）途径，或称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。 二是“自下而上”（bottom-top或bottom-up） 途径。

? 三是“政策/行动连续统”（plocy／action continum）途径，该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。

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四是工具选择途径（instrument-choice）。 （2）执行理论

（1）行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；

（2）组织理论——强调组织在政策执行中的地位．认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；

? （3）因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们到达目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；

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（4）管理理论——强调政策执行是一个管理过程；

（5）交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程； （6）系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；

（7 ）演化理论——在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化规程。 二、政策执行的含义

一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

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（1）是一个动态过程； （2）主体：政策执行者；

（3）内容：建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动； （4）目的：将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。 三、政策执行在政策过程中的 地位与作用

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1、将政策所规定的内容转化为现实的过程。 2、检验政策正确与否的标准 3、政策过程的中介性环节 第二节 政策执行的过程与手段 一、政策执行过程的诸环节

1、政策宣传——思想基础、舆论准备、沟通交流

2、政策分解——制定计划、具体化过程、执行活动具体依据 3、物质准备——经济基础 4、组织准备—— 组织保证

5、政策实验—— 经验和教训的积累 6、全面实施——“点”和“面”

7、协调与监控——局部与整体、手段和过程与结果 二、政策执行的基本手段 1、行政手段 2、法律手段 3、经济手段 4．思想诱导手段

第三节 创造性地执行政策

政策执行有一些基本要求，或者说必须遵循某些基本原则。国内有的学者将这些原则概括为典型性与普遍性相结合原则、追踪决策原则、实践检验原则；另一些学者则概括为严肃性原则、创造性原则、协调性原则、反馈性原则等。

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一、原则性与灵活性相统一的要求 二、政策变通

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三、“上有政策、下有对策”现象剖析 一、原则性与灵活性相统一

在政策执行过程中，坚持原则性与灵活性相结合的原则，不仅是理论与实践的需要，而且也是政策本身提出的要求。坚持这一原则才能使政策得到有效执行，才能保证政策目标得到顺利的实现。

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1、政策执行中的原则性

所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现策目标。执行政策要坚持原则性，这是由政策本身固有的属性所决定的。

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2、灵活性原则

所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。执行政策坚持灵活性原则，也就是要有创造性，这也是由政策固有的属性决定的。

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首先，政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移。 其次，政策具有层次性。

第三，任何政策都需要逐步完善。 3、关系

政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反政策的随心所欲；灵活性的临界点是原则性。我们在执行政策的过程中，如果抛弃了政策的原则性，滥用灵活性，就会产生“上有政策，下有对策”的现象，使党和国家政策难以得到如实的执行。反之，如果在实际工作中把政策的原则性理解成照抄照转，不结合实际情况灵活运用，同样也不能真正落实党的政策。

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二、政策变通 1、政策变通的含义

政策变通是因人因时因事因地制宜地执行政策的方法，是政策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的具体体现。。

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灵活变通是政策执行的客观属性，是一切以时间、地点、条件为转移的辩证方法在执行过程中的具体运用。 2、政策变通的形式 （1）“求神似，去形似”； （2）“不求神似，只求形似”； （3）“既不求神似，也不求形似”。 3．政策变通要正确、合理 （1）了解上情。 （2）摸清下情。

（3）上、下情有机结合。 三、“上有政策、下有对策”现象 1、“上有政策，下有对策”现象的 主要表现

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（1）“你有政策，我有对策”——替换性执行。 （2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行。 （3）“软拖硬抗，拒不执行”——象征性执行。 （4）“搞土政策”——附加性执行。 2．“上有政策，下有对策”现象的成因 （1）中央利益与地方利益的矛盾。 （2）政策本身的缺陷。

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（3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使。 （4）政策执行的监控不力。

4.对“上有政策，下有对策”现象的治理

（1）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。 （2）加强政策研究，建立科学合理的政策体系。

（3）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想。 （4）加强监督，从严治政。 第四节 影响政策有效执行的因素 一、政策执行的若干模式

20世纪70年代中期以后，政策学者纷纷从不同的角度来研究影响政策执行的因素，形成了种种政策执行的理论模式。 1.过程模式 2.互动理论模式 3.博弈模式 4.循环模式 5.系统模式 6.综合模式

二、影响政策有效执行的诸因素 1．政策问题的特性

政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行。 2．政策本身的因素 （1）政策的正确性。 （2）政策的具体明确性。 （3）政策资源的充足性。 3．政策以外的因素

（1）目标团体对政策执行的影响。 （2）执行人员的素质和工作态度。 （3）执行机构组织间的沟通与协调。 （4）政策环境。 思考题

1、什么是政策执行？它在政策过程中有哪些作用？ 2、政策执行包含哪些基本功能活动环节？

3、如何理解政策执行中的原则性与灵活性相统一要求？ 4、简述影响政策有效执行的基本因素。

5、分析上述案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的主要问题。 第十章 政策评估

政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据

? 四种观点：（1）政策评估的着眼点应是政策效果；（2）政策评估主要是对策方案的评估，属于政策评估中预测评估的范畴；（3）政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对政策执行以及政策效果的评估；（4）政策评估就是发现误差，修正误差。这些定义各有千秋，但后面三种定义的不足之处较为明显。

? 政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。

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二、政策评估的类型

从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估；（组织特征）

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从评估机构的地位看，可分为内部评估和外部评估；（关系）

从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估又可分为事前评估、执行评估和事后评估 。（进程） 三、政策评估的标准

：（１）生产力标准（２）效益标准（３）效率标准（４）公正标准（５）政策回应度 四、政策评估的意义

1.政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径 2.政策评估是决定政策去向的重要依据 3.政策评估是合理配置资源的有效手段

4.政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路 第二节 政策评估的过程和模式 1．准备阶段

作为一项复杂的、系统的工作，政策评估在实施以前必须进行周密的组织准备工作，这是评估工作的基础和起点，也是评估政策得以顺利进行和卓有成效的前提条件。组织准备比较充分，才能保证评估工作有计划、按步骤展开实施，避免评估工作的盲目性。

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（1）确定评估对象。 （2）制定评估方案。 （3）挑选和培训人员。 2．实施阶段

（1）利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。 （2）综合分析政策信息。

（3）综合运用适合的评估方法，对政策进行评估，得出评估结论。 3．结束阶段

首先要自我检验、统计分析评估信息所得出的结果的可信度和有效度。

其次，让评估结论与政策设计者、决策者、执行者、参与者会面，以便发挥评估的诊断、监督、反馈、完善和开发作用，提高政策的科学性。（多方参与）

? 两个方面的工作：撰写评估报告和总结评估。在结束阶段，政策评估者须形成书面形式的评估报告，提交给有关领导和实际部门，使之了解一项政策实施的最终情形，及时根据情形决定政策的继续、修改、终止等。评估报告除了对政策效果进行客观陈述、对政策进行价值判断、提出政策建议以外，还应包括对评估过程、评估方法和评估中的一些重要问题进行必要说明，对评估工作的优缺点进行总结，为提高今后的政策活动水平服务。此外，结束阶段还要注意妥善处理决策者与评估者之间的分歧，实现决策者与评估者之间对评估报告的最大限度的协调。

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二、政策评估模式

以古巴和林肯的观点为基础，德国学者韦唐（Evert Vedung）在《公共政策和项目评估》（1997）一书中，从社会科学更广阔的视角出发，赋予了“组织者”更抽象的含义，从而提出了一个关于政策评估模式的系统分类框架。韦唐博士从政府干预的实质结果入手，按“组织者”的不同将评估模式分为三大类，即效果模式（effectiveness models）、经济模式(economic models）和职业化模式（professional models）。

? 效果模式由一个相当大的、各不相同的团体组成。除了传统的目标达成评估（goal-attainment evaluation）外,效果模式还包括附带效果模式（side-effects evaluation）、无目标评估（goal-free evaluation）、综合评估（comprehensive evaluation）、顾客导向评估（client-oriented evaluation）和利益相关者模式(stakeholder model）”经济模式与效果模式的不同在于前者总是关心成本，而后者是忽略成本的。

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经济模式的两个基本变种是生产率模式（productivity model）和效率模式（efficiency model）。

职业化模式并不直截了当地关心评估的内容，而是把重点放在了执行评估的人身上。最著名的职业化模式是同行评议模式（peer review model），用这种方法。

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第三节 推进中国政策评估事业的思考 一、政策评估面临的困难 1.政策评估的不确定性 2.政策效果的不确定性

3.政策资源的混合和政策行为的重叠

4.政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定 5.评估信息和评估经费缺乏 6.有关机构和人员的抵制 二、我国政策评估的现状

我国公共政策评估的现状可以概括为；刚刚起步，问题重重。 1.评估者缺乏对政审评估的科学认识和认真态度 2.评估标准以价值判断为主，评估方法以定性分析为主 3.缺乏独立的政策评估组织

4．评估对象以政策输出为主，忽视对政策影响的评估 5.资料和评估经费欠缺 6.公众未能广泛参与政策评估 三、发展我国政策评估事业的思考 1.提高对政策评估工作重要性的认识 2.建立独立的政策评估组织 3.使政策评估制度化

4.明确政策目标，精选评估对象

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5.建立健全政策评估的信息系统 6. 引入科学的评估理论、方法和技术 第十一章 政策监控

政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻落实而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标实现和提高政策效率。

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2、政策监控的含义

（1）政策监控具有特定主体。

（2）政策监控具有特定的客体，即政策系统及运行。

（3）政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节，它是由监督、控制和调整等功能活动组成的动态过程。

? （4）政策监控具有目标指向，即保证政策系统的顺利运行，提高公共政策的制定和执行质量，促进现实政策目标的实现，提高政策效率。

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三、政策监控的作用 1 .保证政策的合法化 2 .保证政策的贯彻实施 3 .实现政策的调整与完善 4 .促使政策终结

第二节 政策监控的功能活动

政策监控是政策过程的一个基本环节，它制约或影响着其他各政策环节。它本身是一个动态的过程，在政策过程中起着信息反馈的作用，由政策监督、政策控制、政策调整等功能活动所组成。

? 政策监督——政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发，对政策系统的运行包括政策的制定、执行、评估及终结活动进行监视和督促的行为。

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3、政策监督的内容

（1）对政策制定活动的监督 （2）对政策执行活动的监督 （3）对政策评估活动的监督 （4）对政策终结的监督

总之，政策监督的对象是整个政策系统的运行，政策监督活动是政策主体对各政策环节运行情况的信息反馈，它的作用贯穿于政策全过程，各项监督活动是互相联系、不可分割的，它们共同为提高政策制定和执行的质量以及提高政策绩效提供有力的保障。

? 政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，为达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。

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2.政策控制的分类

（1）按性质的不同，政策控制可以分为反馈控制与前馈控制。

（2）按照控制人员与控制对象的关系，政策控制分为间接控制和直接控制。间接控制是相对于决策分权化而言的。 2.政策控制的程序

政策控制的程序或过程是由如下三个基本环节构成的，即确立标准、衡量绩效和纠正偏差。

所谓的政策调整，也就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断的修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。在某种意义上说，政策调整是政策方案的重新制定和执行的过程，或更准确地说，是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。

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1．政策调整的内容

政策调整的内容多种多样，主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重新拟定等方面。

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（1）原因

客观原因是指社会的政治、经济和文化的发展变化，即政策环境及政策问题本身的发展变化。在政策实施过程中，由于政策本身发生作用或者客观的政策环境自身的变化，使原来的政策问题发生了改变，或者解决了，或者出现了新情况、新矛盾，这就需要依据新的政策环境和变化了的政策问题进行政策调整。

? 主观原因是指人们对政策问题、政策环境以及政策方案等认识的深化，这就决定了人们总是要不断地重新认识、界定政策问题、政策目标和政策方案，以使政策真正达到解决社会问题的目的。任何一项政策都是在政策制定和执行主体一定的认识水平的基础上形成和运行的。而人的认识总是从低级向高级、从片面向全面、从不完善向完善发展演化的。当政策主体对政策问题、目标、功能、环境等的认识提高和深化以后 就需要对原来的政策加以纠正、补充、更新，使之更加完善。

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（2）影响

首先，政策调整有利于保证公共政策的科学合理。 其次，政策调整有利于保证公共政策的权威性和严肃性。 最后，政策调整有利于保持公共政策的稳定性和连贯性。

但是，公共政策调整既能对政策产生积极的影响，又会产生某些消极的影响。 3.政策调整的功能活动 第一，获取反馈信息。 第二，确定调整方案。 第三．实施调整。

第三节 中外政策监控机制的比较 一、政策监控机制的构成

所谓的政策监控机制，简单地说，就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。政策监控的主体与政策的制定及执行的主体在许多时候是一致的，包括立法机关、司法机关、行政机关、政党系统、利益集团、大众传播媒介以及社会舆论等。

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1.立法机关对政策的监控 ； 2.司法机关对政策的监控 ； 3.行政机关对政策的监控 ； 4.政党系统对政策的监控 ； 5.利益集团对政策的监控 ； 6.公众和大众传媒的政策监控 。 二、西方政策监控机制的若干特点 1.政策监控的基本依据——分权与制衡原则 2.社会舆论在政策监控中的显著作用 3.司法审查对公共政策的有效监控

4.中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新 三、我国的政策监控机制 1.人民代表大会的政策监控 ； 2.政府机关的政策监控 ； 3.司法机关的政策监控 ； 4.中国共产党的政策监控； 5.民主党派对政策的监控 ；

6.人民群众及人民团体的政出监控 。 四、完善我国政策监控机制的若干思考 （1）强化立法机关和司法机关的监控功能。 （2）建立健全法律体系。

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（3）制定可行的制度程序与具体的实施细则。这是使法定的权力进人可操作层面的关键性步骤。 （4）提高监控者的素质。 （5）完善政策监控的辅助手段。 （6）建立条块结合的政策监控模式。 （7）加强公众和大众传媒的政策监控。 第十二章 政策终结与周期

政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治（或政策）行为。

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（2）政策终结的特征 （1）强制性。 （2）更替性。 （3）灵活性。

3．政策终结的实际意义 （1）节省资源。 （2）提高绩效。 （3）避免僵化。 （4）优化政策。 4、我国的政策终结

一是政策终结的程序不合法。 二是对终结的重视不够。 三是政策终结的力度不够。 1.政策终结的原因 （1）财政困难。 （2）政府的低效率。 （3）政治意识形态的变化。 （4）行为理论的变化。 （5）学习。

（6）政策系统本身的自我更新的特性。 2.政策终结的类型

政策终结有功能、机构、政策、项目终结四种基本类型，它们所遇到的阻力依次递减 。政策终结包括了对功能、机构、政策和项目的终结，终结的难度却是递减的。功能是最难消失的，即使在机构被撤销以后，政策的功能也有可能由别的机构来执行，而机构又比政策难以终结，这是因为机构会牺牲某一项政策寻求自保，政策面对终结时能找到的同盟比机构自身要少。

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3．政策终结的方式 （1）政策废止。 （2）政策替代。 （3）政策合并。 （4）政策分解。 （5）政策缩减。 （6）政策的法律化。 三、政策终结的障碍 1.相关者的心理抵触 2.现有机构的持续性 3.行政机关的联盟

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