关于我国空间管制规划体系的若干分析和讨论

关于我国空间管制规划体系的若干分析和讨论

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黄剑 男－同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生 ＳｏｍｅＡｎａｌｙｓｉｓａｎｄＤｉｓｃｕｓｓｉｏｎ

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最早的空间管制理念来源于美国的成长开发理论①。目前国内有很多类型的空间管制规划，分别是主体功能区规划．空间管制规划和生态环境功能区规划。这三类规划隶属于不同的职责部门．三者之间也存在着悖论和矛盾。接下来本文将对这三大规划分别进行简单的介绍。

五”规划纲要中明确提出”根据资源环境承载能力．现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布．经济布局．国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发．重点开发．限制开发和禁止开发四类主体功能区。”２００６年１０月１１号．国务院办公厅下发了（关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知＞．要求在

１主体功能区规划

１．１背景及政策法规

中国共产党第十七次全国代表大会提出了“生态文明“，并把此概念写入了党代会的政治报告。建设”生态文明”的城市，就是要基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构．增长方式和消费模式．循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升．主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。那么“生态文明“如何体现在城市和区域建设层面，主体功能区规划的兴起无疑是一个创新的回答。

主体功能区最早由国家发改委规划司前司长杨伟民提出。国家”十一

２００７年年底前编制完成全国主体功能区划规划草案。由此，主体功能区筹划工作终于迈出了实质性的一步。在未来相当长一段时间内，主体功能区划和建设将成为我国国土区划和国土开发整治的主要形式。目前四川省．浙江省．江苏省等省级单位都积极响应国家发改委和国务院办公厅的号召，开始了省级层面的主体功能区规划。

１．２相关的研究或论点

截至２００８年５月．中国学术期刊网收录以。主体功能区”为主题的文章１１２篇，跨度从２００６年至２００８年。文章集中发表在（经济学家》．＜现代经济探讨＞．＜宏观经济管理》等经济

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【城市规划与设计】２７

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类杂志期刊上．内容多为主体功能区划标准．主体功能区的层次结构和分类指导的主体功能区建设政策等。．在一片叫好声中，也有不少学者提出了自己的忧虑和建议。杜黎明学者（２００６）认为“我国主体功能区规划态度鲜明、理念明确但是区划方法不成熟，比如关于如何从水资源．土地．生态敏感性．环境质量等方面评价资源环境承载力都没有确定的理论基础．同时在主体功能区的配套政策和考核机制方面，虽然已经具备了产业．土地．人口管理和绩效评价等方面的基本思路．但并没有加之细化并提出可操作的具体方案，尤其是在限制和禁止开发区还存在一个补偿机制的问题”。魏后凯学者（２００７）认为”主体功能区并非包治百病．可能进～步加剧空间发展不平衡，也加大了西部大开发和落后地区开发的难度，因为国家”十一五”纲要确定的２２个限制开发地区，西部就占了１７个ｊ此外．４大功能类型的划分目前来说还缺分科学的目标体系．只怕又将陷入拍脑袋规划”。

目前．主体功能区规划前景还未见明朗．但它将一直是国家备部门关注的焦点，也是近期理论研究的一个

新热点。

２空间管制规划

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其实，早在主体功能区规划修编

三之前．在２０００年左右．空间管制也提

现＇ｆ－ｔ：－ＬＹＡ２，］６１Ｒ程。关于空间管制的探

城市研究

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索，那时主要集中体现在城镇体系规划和总体规划层面。２．１政策法规

建设部在２（３０６年４月１号颁布施行了＜城市规划编制办法＞．其中的第３１条提出：在中心区规划中。划定禁建区，限建区．适建区和已建区，并制定空间管制措施。”这也是相对于原先的城市规划编制办法所增加的强制性内容。建设部明确提出了空间管制的概念，表明建设部已经充分认识到由于土地资源等各种自然因素的稀缺及空间差异性，不能毫无节制地开发，其政策目的也正是为了通过对区域城市空间整体使用的战略划分，解决城市发展与生态保护之间的矛盾，解决城市发展土地的弹性问题。

空间管制规划一般作为专题出现在政府组织编制的总体规划中，并没有独立的规划编制。从２０００年到２００７年编制的一些总体规划中，可以看到有关规划部门已经将空间管制概念贯彻下去．以期开创区域管理的新层面。如合肥市城市总体规划（２００６－２０２０年）将中心区分为建成区．适宜建设区．限制建设区．禁止建设区４种用地类型：建成区主要指现状的城市建设用地ｉ适宜建设区指综合条件下适宜城市发展建设的用地．新增城市建设用地主要安排在适宜建设区：

限制建设区主要是指生态敏感区和城

市绿楔，生态敏感区主要包括水域生态敏感区和山地．丘陵生态敏感区等；禁止建设区规划将饮用水源一级

保护区．基本农田．风景名胜区的核心区．地质灾害区．城市生态廊道以及城市滞洪区等作为禁止建设的控制范围（见图２～３）。

深圳市总体规划（２００７—２０２０年）有明确的４四区划定”目标，分为禁建区，限建区．适建区和已建区等。山西省城镇体系规划中也提出将山西省区域空间管制区划分为优先发展地域．适度开发地域．重点保护地域３大方面⑦（图２－１和图２—２）。合肥市和长春市分别在最近的总规中都提及了空间管制的概念。由此可见，空间管制规划慢慢成为一种区域管理的”新宠”。

２．２相关的研究和论点

截止２００８年５月，中国学术期刊网共收入以“空间管制“或者”空间管治”为主题的文章１６篇．跨度从２０００年到２００８年。２０００年《城市规划＞的第６期发表了张京祥．庄林德

的《管治及城市与区域管治—一种

新制度性理念＞，随后２００２年＜城市规划＞的第６期发表了徐保根的＜城镇体系规划中的区域开发管制区划探

讨一以山西省为例》：２００４年，韩

守庆．李诚固和郑文利发表了＜长春市城镇体系空间管治规划研究＞．接着２００５年的＜规划师＞第３期则刊登了《城镇体系规划中的区域空间管制——以泰兴市为例＞．第９期刊登了＜县域城镇体系规划地域空间管制规

划——以黑龙江省巴彦县为例＞一

文：２００６年，＜城市规划＞第１１期刊

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图２—１长春市空间管制规划图

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图２—２合肥市空问管制规划图来源：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｆｈｏｕｓｅ，ｃｏｍ

登了宋劲松和罗小虹的（从区域绿地到政策分区——广东城乡区域管治思想的嬗变＞．以及（现代城市研究》第８期吕斌．陈睿的＜我国城市群规划

从早期停留在城市群和都市圈方面的研究已经扩延至省级．市级层面甚至县级层面，主要依托城镇体系规划或者总体规划．并无单独的规划编制。

法．程序．内容和要求，自２００３年５月５日起实施．国家环境保护总局负责最后的解释。

２００７年７月，国家环保总局，中科院联合编制＜全国生态功能区划＞，并通过专家论证。＜中国生态功能区划＞全面分析了不同区域的生态系统特征．生态问题．生态敏感性和生态系统服务功能类型及其空间分布格局，明确了不同区域生态系统的主导生态服务功能及生态保护目标，提出了全国生态功能区划方案．这一区划将为区域生态系统管理．自然资源开

的发展与空间管制策略一以山东半

岛城市群为例＞；２００７年（城市发展研究＞第３期孙斌栋．王颖的＜城市总体规划中的空间区划与管制＞；２００８年城市的第２期宋智英和胡智英的＜滨海空间管制区规划实践与探索＞，等等。

由上述的文献．大致可以分析空间管制规划的发展历程和趋势。文章

３生态环境功能区规划

３．１政策法规

２００３年８月１５号，国家环境保护局颁布（生态功能区划暂行规程＞ｏ（以下简称为生态功能区划）。这部规程根据＜中华人民共和国环境保护法＞和＜全国生态环境保护纲要＞，规定了生态功能区划的一般原则．方

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厦门市生态功能区划图

图３厦门市生态功能区划图来源：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｅｐｂ．ｇｏｖ．ｃｎ

表１三大规划文献数比较

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方数据发．产业结构布局及国家主体功能区划分提供科学依据＠。目前全国各省．直辖市都制定了相应的生态功能区划，如重庆市．厦门市等。３．２相关的研究与论点

中国学术期刊网截止２００８年５月共收入８篇关于生态环境功能区划或者生态功能区划的文章，跨度从１９９６年至２∞７年。最早的是１９９７年＜城市环境与市生态＞第１期刊登陈建的《地理信息系统下支撑的城市生态环境功能区划＞ｉ２∞６年＜环境科学与技术》的第１１期刊登了王敏．黄盛发的＜上海生态环境功能区划研究中的两个重要指标＞；２００７年＜环境科学与技术》的第１期．贝ｌＪ：ｔ：ｌＪ登题名为＜上海市生态环境功能区划综合评价结果＞：＜环境科学与管理》的第２期《市（县）域生态环境功能区划分理论和

方法初探一以福清市生态环境功能

区划为例＞。当然．本文所列的文献并不尽全．但是也充分反映生态环境功能区划跨度时间长，覆盖面广泛。

４空间管制的悖论

如表１所示，主体功能区规划的跨度时间最短，从２００６年到２００８年．但是文章数远远超过另两项规划。虽然从一定时期的文献数量出发来分析问题并不够全面，但也从一个侧面反映了这３种规划的发展趋势和学术关

注度。

至于其规划内容，三者之间也存

在互相影响互相牵制的复杂关系。以

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重庆市为例（图４—１和４—２），重庆市２００７年成立市主体功能区规划编制工作领导小组，按照全国统一的技术规程，结合市情建立主体功能区划指标体系和技术路线，综合分析评价全市国土空间。在分析评价基础上，确定了各类主体功能区的数量、位置和范围，２００８年将试划稿上报国家发改委；而在重庆市２００７年总体规划中也出现了市域空间管制规划：２００６年，重庆市生态功能区划将重庆行政市域分为４个一级区，７个二级区．１３个三级区；２００８年８月份．重庆完成了生态功能区划修编．增加为５个一级区。３大规划在相近的编制时间内，对于相同的市域范围进行编制，其中存

在着重叠矛盾是在所难免的。

本节主要是对三者之间的重叠点和不同点加以分析，并针对主体功能区规划和另两种规划进行比较。４．１主体功能区划Ｖｓ生态功能区划

总的来说，生态功能区划研究区域生态环境现状、生态环境敏感性．生态服务功能重要性并以其划分生态功能区，而资源环境承载能力是划分主体功能区的主要因素：生态功能区划主要考虑区域的自然属性．是专项功能区划；主体功能区划除了考虑区域的自然属性外．要更多地考虑区域的经济与社会属性．是综合性功能区划ｏ。生态功能区划的评价结果和区划成果可以作为判断资源环境承载能力的重要基础，并作为划分禁止开发区域和限制开发区域的主要依据。乍

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方数据图４—１

２００７年重庆市空间管制规划图

来源：ｈｔｔｐ：／／ｃｑｔｏｄａｙ．ｃｑｎｅｗｓ．ｎｅｔ

图４－２

２００６年重庆市生态功能区划图

来源：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｘｍｅｐｂ．ｇｏｖ．ｃｎ

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表２三大规划的对比分析

特性

主体功能区划

综合功能区划

权属部门国家发改委

相关法律条款目的

无

手段

财政．人口．土地．投资．环境，金融．政策．绩效评价等政策规划层面的条例和图则自然和环境因子评价

建设开发和环境资源的保护和合理利用

空间管制规划生态环境功能区划

总体规划或者城镇规划中的专项规划专项功能区划

前建设部前国家环境保护总局和地方环境保护局

城乡规划法环境保护法

控制国土面积上开发的总布局

保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害

看下，生态环境功能区划与主体功能区划是可以内在统一的。

在主体功能区划中．禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区，其边界最为确定，在生态环境功能区划中已有明确的划分．但是如果仅以依法设立的各类自然保护区为标准，能否穷尽客观存在的禁止开发区７

并且．限制开发区坚持保护优先．适度开发．点状发展的原则，这类点状发展区在自然保护区内并没有界限，那如何划分这点状发展区又是新的主体功能区需要考虑的（杜黎明，２００７）。由此可见，主体功能区划和生态功能区划依然有模糊暧昧的重

叠界限。

是区域性的规划．主体功能区规划与城市总体规划的空间管制规划是什么关系尚值得商酌。在之前提过的２００７年重庆市总体规划中，将中心区分为建成区．适宜建设区．限制建设区．禁止建设区４种用地类型．虽然和４大主体功能区的叫法有些出入．但是基本内涵相同．那在编制将来的主体功能区规划时，又该如何参考以前的总体规划编制呢７两种规划的矛盾由此激发．到底是推翻前面的规划呢，还是兼收并蓄，或是陷入了重复规划的老路，无疑是让政府官员和规划师头痛的问题。

４．３权属部门及法定地位不同

为何会产生以上所列的悖论和矛盾呢７原因大致有以下３方面（见表

２）：

４．２主体功能区划Ｖｓ空间管制规划

相对于生态环境区划来说，空间管制规划和主体功能区规划之间存在更大的悖论和矛盾。

总规在我国的规划体系中具有法

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首先，这３种规划没有一个权威界定的整体逻辑框架，且出自不同的中央政府部门。空间管制规划由前建设部颁布的法规所确定；生态功能区划则由前国家环境保护总局提出．并由总局或者地方环境保护局负责编

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定地位．城乡规划法也明确规定经依法批准的规划是建设管理的依据；那大城市．特大城市的总体规划本身也

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制；而主体功能区规划则由国家发改委率先提出，由国务院办公厅颁文开展这项工作。

再次，这三大部门空间管制的目的和手段有所差异。国家发改委对国土发展及涉及的不同范畴内容进行空间层面的统筹．但从具体划分来看．针对的则是建设开发和环境资源的保护和合理利用的双重问题，控制的手段则涉及很多范畴．比如财政．人１３、土地．投资．环境．金融，政策．绩效评价等；住房与城乡建设部则是综合考虑整体布局和土地合理使用问题，针对的是国土面积上总体的开发布局，控制手段主要是规划层面的条例和图则：环境保护局关注的是自然和环境因子，控制手段只是依托行业内部的技术条例强制性规定环境保护区．从而限制或者避免开发建设。

三者的法律地位也有很大的差异。国家发改委的权限相对较大．主体功能区规划本应最具权威性．但是实质上没有相应的法律保障：空间管制规划背后有城乡规划法的支撑，有充分的法律地位：生态环境功能区划只是行业内部的规范条例，也不存在确定的法律条例。

同一的规划范围却有不同的负责部门，看似职责明确，分工清晰，但如果各类部门各说一词．各自制订规章制度和进行规划编制，规划的层次性和效用难免发生混乱．

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方数据５讨论

目前空间管制体系的混乱，究其原因，是缺乏一个统一且权威的逻辑框架。中央政府的各个部门各有其法定权限．都负有国土空间管制的某些职能；但是”中央政府“是一个统一体，政府的空间管制首先需要有一个整体的框架．这一框架下，各部门分工合作．各司其职，方能将国土空间管制落到实处。在此，笔者提出几点原则：

（１）系统性

系统论认为：整体性．关联性．等级结构性、动态平衡性．时序性等是所有系统的共同的基本特征。由于系统存在的普遍性．国土空问管制规划前空间管制体系的混乱．正是由于缺少明确的层次体系．各类空间管制之间逻辑关系混乱．干扰了整个系统的平衡性．引发了各种矛盾。

（２）合作性

部门分工管理及不同空间管制方式有其合理性，但是因为必然的差异性．在面对特定地域时就需要有效整合这些不同空间管制要求。各部门需在一个确定的原则下进行及时的整合和合作，最终达到共同的决策。

（３）法定性

要想真正的将规划落实到操作层面，法律层面的保障是必不可少的。目前缺乏一个整体层面的法律比如国土规划法来确保国土规划的实施。城

乡规划法和环境保护法涵盖的范围不足以覆盖整个国土面积，只能从属于国土规划法。

注释：

①在１９６０至１９７０年代，成长开发理论在北美得到了广泛的推广和应用，其核心思想就是要把握城市开发的地点．时机和程度，在城市不该生长的地方坚决制止生长，在城市可以生长的地方控制开发的量和度．两个方面相辅相成。从城市整体出发．为未来城市人口，经济的增长作好空间上，时间上的安排．规避灾害地段与生态敏感区．指明鼓励人口与产业聚集的可开发地区．争取获得城市发展的调控与引导能力。②见２００２年＜城市规划＞第６期徐保根．张复明的＜城镇体系规划中的区域

开发管制区划探讨一一以山西省为

例）。

③＜生态功能区划暂行规程＞规定了生态功能区划的一般原则，方法、程序．内容和要求，目的是指导有关部门组织制订生态功能区划．明确区域生态系统服务功能重要性与生态环境敏感性．确定区域生态功能分区，为制定生态环境保护与建设规划．维护区域生态安全．促进社会经济可持续发展提供科学依据，为环境管理和决策部门提供管理信息和管理手段，主要适用于省域生态服务功能和生态敏感性评价及生态功能分区。

④据此方案．全国初步被划分为２０８个生态功能区，其中具有生态调节功能的生态功能区１４４个，占国土面积的

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体系同样也应是一个完整的系统。目

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方数据７６％：提供产品的生态功能区４７个，占国土面积的２３％：人居保障功能区１

７

个．占国土面积的１％。此外，＜中国生态功能区划》还确定了５０个对保障国家生态安全具有重要意义的区域．涵盖了生物多样性保护．水源涵养、土壤保持．防风固沙、洪水调蓄等重点生态功能。

．

⑤来源：从生态功能区划到主体功能

区划——科学发展的重要承载．绿色讲

坛。

参考文献：

［１］黎明主体功能区区划与建设——

ｒｚ域协调发展的新视野［Ｍ】．重庆：重庆ｔｉａｌ大学出版社．２００７．

［２】孙斌栋，王颖，郑正城市总体规划中８ｐａｔｉａｌｇｏＶｅｍ彻ｃｅｐｌ枷ｉｎｇ（ｓＧＰ）锄ｄｃ００－

的空间区划与管制［Ｊ】．城市发展研究．

城镇体系鲫管揪鼢［Ｊ】城市规裟孟篡＝盅

２００７．（３）．３２—３６．（ＥＦＺＰ） ０ｎ‘ｈ。ｂａ３ｉ８

［３】韩守庆．李诚固．郑文利，长春市

划．２００４．（９）：８１—８４．ｐｏｉｎｔｉｎｇ［４】魏后凯．对推进形成主体功能区的

冷思考［Ｊ】．中国发展观察，２００７．（３）：

２８—３０

［５］国家环境保护总局．全国生态功能区划［Ｚ】．２００７．

［６］国务院办公厅．关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知［Ｚ］．２００６．

【７】建设部．城市规划编制办法［ｚ］．

２００６．

［８】徐保根．张复明．城镇体系规划中的区域开发管制区划探讨——以山西省

为例［Ｊ］．城市规划，２００２，（６１：５３－５６．

摘要：

本文讨论目前空间管制的３大规划：主体功能区规划．空间管制规划和生态环境功能区规划．首先介绍各自的政策法规并作文献综述．由此发现３大规划的重叠点和不同点．指出当今中国空间管制方面存在的悖论和矛盾，并提出若干建议。关键词：

空间管制；主体功能区规划：空间管制规划：生态环境功能区规划

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