论我国政府审计的独立性 doc

本 科 毕 业 论 文 （设 计）

论我国政府审计的独立性

On The Independence of The Goyernment Audit in China

作 者 专 业 指导教师 分 院

赵天寿 2012届审计学 陈茂霞 讲师 会计学院

二〇一二年五月

诚信声明

本人郑重声明：本人所呈交的毕业论文，是在导师 陈茂霞 指导下独立研究取得的成果。毕业论文中凡引用他人已经发表的成果、数据、观点等，均已明确注明出处。除文中已注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体已发表的论文。若有抄袭，愿承担一切后果。 特此声明

完成人签名：

2012年04月26日

论我国政府审计的独立性 摘要：政府审计监督的有效与否取决于审计独立性是否得到较强的保证。我国现行的审计体制在组织、人事、经费等方面严重影响了我国政府审计独立性，使我国政府审计在一定程度受制于本级人民政府，审计的力度和效果不佳。我国政府审计起步晚，至今才近三十年，虽然取得了很大的成绩，但还是存在很多的干扰因素，不利于我国政府审计工作的开展。随着社会经济的进步，对政府审计的需求越来越大，政府审计的作用也越来越大。本文就我国政府审计体制上存在的限制审计独立性的问题进行归纳分析，提出改进建议。 关键词：政府审计；独立性；体制改革

On The Independence of The Government Audit in China

Abstract:Effective audit and supervision by the Government whether or not depends on auditor independence has been a strong guarantee. Current audit system in China in terms of organization, personnel, and funding has seriously affected China's government auditor independence, make to a certain degree are subject to government audit-level people's Governments, and poor results of the audit. Government audit in China started late,so far only nearly 30 years, although has made great achievements, but there are a lot of distractions, not conducive to the development of government audit work. As the socio-economic progress, increasing demands for government audit, the growing role of government auditing too. This article on government auditing system in China there are restrictions on the independence of Auditors summarized analysis of the issues, and make recommendations for improvement.

Key word: effective audit ;independence ;structural reforms

I

目次

摘要 ........................................................................ I 目次 ....................................................................... II 1 引言...................................................................... 1 2 政府独立性的简介 .......................................................... 1 2.1 对政府审计独立性的简述 .................................................. 1 2.2 比较各种政府审计体制独立性的强弱 ........................................ 1 3 限制我国政府审计独立性的原因 .............................................. 1 3.1 我国政府审计体制对审计独立性的限制 ...................................... 1 3.1.1 权责地位对独立性的限制 ................................................ 2 3.1.3 经费预算对独立性的限制 ................................................ 3 3.1.4 功能管理对独立性的限制 ................................................ 3 3.2 损害国家审计独立性的其他因素 ............................................. 3 3.2.1 社会关系对独立性的限制 ................................................ 3 3.2.2 审计资源的短缺问题 .................................................... 3 3.2.3 来自被审计单位的阻力 .................................................. 3 3.2.4 利益诱惑使审计人员失去独立性 .......................................... 4 4 提高我国政府审计独立性的对策 .............................................. 4 4.1 提高政府审计机关的权限地位 .............................................. 4 4.2 改革政府审计体制 ........................................................ 4 4.3 优化组织人事制度 ........................................................ 4 4.4 改革经费预算制度 ........................................................ 4 4.5 改善功能管理体系 ........................................................ 4 4.6 严防因社会关系导致的独立性缺失 .......................................... 5 4.7 增强社会法制建设，保证审计人员安全 ...................................... 5 4.8 加强政府审计队伍建设，保证审计资源供需平衡 .............................. 5 5 结论...................................................................... 5 参 考 文 献 ............................................................... 6

II

1 引言

审计产生于财产权与管理权的分离，是商品经济发展到一定阶段的产物，审计的实质是对经济活动的监督、评价与鉴证，从审计主体划分，审计分为社会审计、政府审计和内部审计，从审计独立性上看，社会审计独立性最强，政府审计独立性其次，内部审计独立性最弱。新中国成立初期，我国实行计划经济体制，财产的所有者和管理者都属于人民，所以未设置政府审计机构。改革开放后，由计划经济体制改为市场经济体制，为适应社会主义市场经济体制的需求，于1983年9月15日正式成立审计署。审计署是国务院28个组成部门之一，在国务院总理的领导下，主管全国审计工作，我国国家审计机关隶属行政行模式。我国的审计署具有双重法律地位，一方面作为中央政府的组成部门，组织和领导全国审计工作；另一方面作为一级审计机关，根据自己的审计管辖范围，直接从事审计工作。地方审计机关实行双重领导，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务受上级审计机关指导。随着市场经济的推进，审计环境和审计对象的不断变化，对审计的要求也越来越高，我国政府审计的独立性不强的问题表现越来越明显，加强对政府审计独立性的建设越来越重要。 2 政府独立性的简介

2.1 对政府审计独立性的简述

政府审计是指国家审计机关对各级政府、国有企事业单位的财政、财务收支的合规性、合法性、真实性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行监督。政府审计独立性是指政府审计机关及工作人员可以无偏见地作出审计决策的能力。政府审计的独立性是政府审计目标实现的前提条件，离开政府审计的独立性，就无法确保政府审计职能的正常发挥，政府审计独立性直接决定政府审计的有效性，是审计机关及工作人员保证其审计过程及结果客观公正的关键。政府审计独立性的衡量尺度有实质上独立和形式上独立两项。实质上的独立是指国家审计机关及人员可以保持客观和公正的精神态度，形式上独立主要包括权责地位的独立性，组织结构的独立性，经费预算的独立性，功能管理的独立性，社会关系的独立性。

2.2 比较各种政府审计体制独立性的强弱

世界各国的政府审计机关从隶属模式上主要分为独立型、立法型、司法型和行政型四种。独立型政府审计机关不隶属任何国家权力部门，它的独立性是所有政府审计体制中最高的，在实施审计工作时不受其他权利部门限制；立法型政府审计机关隶属国家立法部门，它的法律地位由国家通过立法予以保证，拥有很高的权威性和独立性，在实际审计工作中独立开展执业活动并将审计结果向国家立法部门反映，能保证对行政部门和国有企事业单位实施有效的监督；司法型政府审计机关里属于国家司法机关，这种体制下，国家专门设置了审计法院，政府审计机关除了有传统的审计职能外，还拥有司法权，能对审计中发现的违纪违规时间进行及时的处理，拥有很高的权威性和独立性，在查处错误舞弊方面有很强的针对性；行政型政府审计机关隶属政府行政部门，政府审计机关是政府职能部门之一，审计机关的工作更多体现了国家意志和政策方针，而不是独立的经济监督，其独立性不强。从隶属模式来看政府审计的独立性，独立型政府审计、立法型政府审计、司法型政府审计、行政型政府审计的独立性依次减弱。

3 限制我国政府审计独立性的原因

3.1 我国政府审计体制对审计独立性的限制

我国政府审计独立性缺失的问题主要由我国的行政模式下的审计体制引起的。现实工作

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中，我国政府审计的独立性不强。我国各级政府审计机关与各级政府及上级审计机关的关系如下图示：

县级审计机关 县级人民政府 地级审计机关 地（市）级人民政府 省级人民政府 审 计 署 省级审计机关 国 务 院

从图中可以看出，我国政府审计属于双重领导体制，审计机关的人事、财务和日常管理工作由本级人民政府领导，审计业务以上级审计机关领导为主，在这样的模式下我国的政府审计独立性容易受到限制。

3.1.1 权责地位对独立性的限制。我国审计机关设置虽然独立于财政部门，但不独立于行政部门，设置地位较低。审计机构对被审计单位具有检查权、调查权、建议权和报告权，审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督，对被审计单位的审计过程和审计结果进行披露，审计机关向本级人民政府和上级审计机关报告工作情况。《审计法》第三十五条规定：“审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，应当建议有关主管部门纠正；有关主管部门不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理”。第三十七条规定：“审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助”。虽然审计机关有一定的权力，但权力还是不够，且我国《审计法》及其实施条例中，关于审计人员违纪违规现象缺乏经济处罚方面的规定，对审计人员法律责任规定不够具体。审计机关执行审计工作时可能会有来自其他部门的阻力和审计人员本身的违纪违规问题，使审计独立性受到严重限制。

3.1.2 组织结构对独立性的限制。我国最高审计机关审计署隶属国务院组成部门，在国务院总理领导下主持全国审计工作，地方审计部门实行双重领导机制，负责本行政区域内的审计工作，向本级地方人民政府和上级审计机构报告工作。按照我国法律规定，审计长由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，国家主席任免，副审计长由国务院任免；在重点地区和企业设立的审计特派员由审计署任免；地方审计局局长由本级人民代表大会常务委员会决定任免，副局长由本级政府任免，中层领导也需报本级人民政府批准；各级审计部门领导又是本级人民政府重要组成人员。因此，审计工作人员在进行审计工作时，会受到来自多个方面的阻力，如：审计人员通常会考虑自己的政治前程；各级审计领导会考虑与其他部门（组织、人事、两办及财政等）的协调关系，不能真正完全客观、公正地披露被审计单位的真实情况；审计机关难以真正独立于被审计单位，难以充分发挥审计机关的职能，审计独立性必然受到限制，难以较高程度维护国家和人民利益；政府审计机关在披露有关严重违纪问题时可能会触及权力部门或者领导的切身利益，这些权力部门或者领导可能会干预国家审计

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的正常工作，如：原贵州省交通厅厅长卢万里贪污案中，审计署下属的几家特派办，曾先后三次审计贵州省重点公路国债项目，均发现了问题，并提出了整改建议。但其以交通厅厅长身份作为盾牌，全面封锁情况，不让厅党组和厅直有关部门过问，并继续索贿行贿。因为卢万里的身份和其身后的保护网，审计也很难有效的处理其问题。

3.1.3 经费预算对独立性的限制。我国《审计法》第二章第十一条规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证”。具体运作中就是：一是同级政府以预算的形式核定一定数额的行政经费，用以维持审计机关正常人员的费用和必要的行政办公经费；二是同级财政部门核定少量的事业补助经费，用于弥补行政经费的不足。三是同级财政部门按照审计工作计划拨入的审计办案经费或者按财政部有关规定拨入的其他经费，这部分经费占整个审计经费的三分之二以上，构成了保证审计工作得以正常进行的主要经费来源。审计人员在被审计单位进行审计工作时，由于经费的不足，审计人员的吃住先由被审计单位安排，审计工作结束后，审计机关才向被审计单位支付生活费用，但支付的生活费用往往低于是实际的费用。可见，审计机关的经费来源受限于各级政府及财政部门，审计机关经费上的不独立，往往使审计单位在进行审计工作时容易受到来自各个方面的压力，难以保证其真正意义上的独立性。

3.1.4 功能管理对独立性的限制。我国《国家审计准则》第四十一条规定：审计机关应当将年度审计项目计划报经本级政府行政首长批准并向上一级审计机关报告。审计机关的年度审计计划需经本级政府行政首长批准，而行政首长本身属于被审计单位工作人员，意味着被审计单位对审计机关的年度审计计划进行干预，审计机关无法保持独立性；审计人员在审计实施过程中，遇到重大问题时需提请相关领导批准；我国《国家审计准则》第一百二十条规定：“审计组实施审计或者专项审计调查后，应当向派出审计组的审计机关提交审计报告。审计机关审定审计组的审计报告后，应当出具审计机关的审计报告。遇有特殊情况，审计机关可以不向被调查单位出具专项审计调查报告”。审计机关向同级人民政府报告工作，在审计机关实施审计工作中，关系到其他人员利益时，可能会有来自其他相关领导的压力，严重影响审计独立性；目前，很多地方审计机关并无明确的奖惩机制，导致审计人员工作积极性不高，在进行审计工作时不够认真负责，对独立性造成一定影响；政府审计报告语言不标准，没有统一标准模式，不同人员对同一审计结论描述有差异，给审计人员很大的发挥空间，不利于审计独立性；国家审计机关委托社会审计机构进行政府审计时，往往会出现有领导暗中指定某社会审计机构进行审计的情况，该社会审计机构可能因为利益关系而缺失审计独立性。 3.2 损害国家审计独立性的其他因素

3.2.1 社会关系对独立性的限制。我国《国家审计准则》第十六条规定：审计人员执行审计业务时，应当保持应有的审计独立性，遇有下列可能损害审计独立性情形的，应当向审计机关报告：（1）与被审计单位负责人或者有关主管人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系；（2）与被审计单位或者审计事项有直接经济利益关系；（3）对曾经管理或者直接办理过的相关业务进行审计；（4）可能损害审计独立性的其他情形。第十七条规定：审计人员不得参加影响审计独立性的活动，不得参与被审计单位的管理活动。虽然《国家审计准则》规定了回避制度，但我国社会对人情关系很重视，审计人员在与被审计人员接触中，彼此会可能变成朋友，或者暗地里有其他利益关系的形成，人与人之间除了直接的亲属关系外，其他的比如友谊和非直接的经济利益关系也很可能影响审计的独立性。 3.2.2 审计资源的短缺问题。我国政府审计机关缺乏足够的资源，严重影响我国政府审计独立性。我国政府审计机构在职人数现有8万余人，人员相对较少，且在地方审计机关工作人员中（特别是县级审计机关），多数并非审计专业毕业，且具有中高级审计师职称的人很少，工作人员年龄偏高；审计方法落后,掌握与审计工作相关的知识（计算机知识、基建知识等）掌握程度较低；在审计工作中，审计人员与被审计单位重复接触次数多，审计人员工作能力不强，容易影响审计独立性。

3.2.3 来自被审计单位的阻力。政府审计人员在对被审计单位进行审计时，如果有对被审计单位不利的因素，被审计单位可能会故意为难审计人员，影响政府审计的独立性。比如外

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派审计组对被审计单位进行审计时，被审计单位不提供审计场所，恐吓威胁甚至报复审计人员；再如审计财政部门时，财政部门对审计机关的审计结果不满意思，可能会在下拨审计经费时为难审计机关。

3.2.4 利益诱惑使审计人员失去独立性。政府审计机关工作人员在实施审计工作中，可能触及到某些利益集体或个人的利益，这些集体或个人为达到某种目的，往往会利诱（如金钱诱惑、荣誉诱惑等）政府审计人员，加上我国政府工作人员工资普遍不高，使国家审计人员放弃独立、客观和公正的原则立场，影响政府审计独立性。 4 提高我国政府审计独立性的对策

4.1 提高政府审计机关的权限地位

目前，我国政府审计机关在执行审计任务时，具有检查权、调查权、报告权、部分处理权等，处理处罚权限较低，在实际执行的过程中大多需其他执法部门协作才能完成。因此，应当加大审计立法工作，完善审计准则体系，从法律层次提高审计机关的地位和权力，审计机关应独立于行政机关，赋予审计机关执法权，在审计机关内成立执法机构，遇到违纪违规事件时，由执法机构对违法违规的单位和个人进行调查处理，遭遇被审计单位及其他相关单位的阻扰时，有权强行调查处理，在提高审计机关权限地位后，审计机关才能更有力的加强监督职能，更有力的处理违纪违规事件，制定针对审计人员违纪违规问题详细的法律规范，约束审计人员在工作中的行为规范，提高政府审计的独立性。 4.2 改革政府审计体制

我国党政机关一把手负责行政区域内的工作，政府审计实行“双重领导”，审计机关向政府首长报告工作，导致对政府审计机关的监督力度不强，贪腐严重。严重影响政府审计独立性，因此，应该改革领导体制，将“双重领导”体制改为“垂直领导”体制，下级政府审计机关直接接受上级审计机关领导，并在全国人大下设置监督审计机关的职能部门审计委员会，政府审计机关直接接受全国人大及其常委会领导。审计机关不向本级人民政府汇报工作，人民政府不能控制审计机关的工作安排及实施，审计机关不受制于本级人民政府，能更好的发挥经济监督作用，保持更强的审计独立性。 4.3 优化组织人事制度

我国政府审计机关领导由人民政府任免，审计机关工作人员由公务员管理部门组织招聘，政府审计机关组织人事关系受制于政府行政部门，严重影响政府审计独立性。因此，应优化组织人事制度，各级审计机关领导由各级人大会议从审计系统内选举产生，审计人员由审计机关自行招聘并经审计委员会审核通过，报各级组织或人事部门备案。这样，审计机关在组织人事上不受制于政府部门，且审计招聘人员方便于考察审计人员业务能力，能更好的选拨专业能力强，职业道德高的优秀人才，更能保证审计质量与其独立性。 4.4 改革经费预算制度

我国审计机关的工作经费有政府预算的行政经费；同级财政部门拨入的事业补助经费和审计办案经费。审计机关在经费上不独立于政府部门，不利于审计的独立性。因此，应改革经费预算制度，国家审计署每年将经费统一列入中央财政与预算，实行财政单列，报审计委员会审核，财政部将经费拨入审计署，由审计署下拨到各级审计机关。这样，审计机关可避免当地政府的行政干预，不受财政部门牵制，对本行政区域内各个部门的财政、财务收支，能够独立进行审计监督。 4.5 改善功能管理体系

我国政府审计机关在制定审计计划时，要经过本级行政首长批准，审计结果也要报告政府部门，影响到了审计独立性。因此应该改善功能管理体系，审计机关在制定年度审计计划时，只需将计划上报上级审计机关，减少本级政府对计划的干预；应把重点放在容易且经常出现问题的领域，社会议论较多的领域；提高审计透明度，让社会各界参与到监督中来，利用社会舆论来监督审计与被审计单位，便于保证审计独立性，也便于发现被审计单位存在的问题；完善审计机关内部监督机制，保证每一位审计人员在进行审计工作时都能保持很高的独立性；明确奖惩机制，提高审计人员工作积极性，保证审计人员认真负责的工作；审计报告使用标准统一的审计语言，保证对审计结论客观公正地描述；审计机构外聘专家或者委托社会审计机构参与政府审计时，应制定严格的程序，保证被聘专家或社会审计机构的独立性。

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4.6 严防因社会关系导致的独立性缺失

我国《国家审计准则》虽然明确规定了有可能影响审计独立性的社会关系人员应当回避，但有很多社会关系无法准确描述，比如朋友之间的关系，不直接的经济利益关系等都可能影响审计独立性。在任用审计机关领导时，最好选择非本地人员，避免错综复杂的社会关系，领导任期时间不宜过长，各地领导之间经常调动，以免形成关系网；审计单位内部各个职能部门之间人员经常调换岗位，避免审计人员与被审计单位人员接触过多，形成密切的关系；开展群众监督举报活动，加强社会各界对审计队伍监督；提高审计人员福利待遇，使审计人员不为利益所动；改善审计环境,杜绝审计人员在被审计单位吃喝严重的现象；加强职业道德培训，开展思想教育活动，增强审计人员职业操守，锻造一支思想政治过硬、作风优良、廉洁自律、文明和谐的审计队伍。使审计人员不为外界诱惑所动，保证审计队伍健康发展，在审计工作中有很强的独立性。

4.7 增强社会法制建设，保证审计人员安全

审计人员在开展审计工作时，难免触及某些利益集团的切身利益，且这些利益集团具有相当能量，可能威胁到审计人员的安全。因此，应当增强法制建设，清理政府机构中的腐败分子，严厉打击社会上的黑恶势力，防止腐败分子与黑恶势力的勾结形成强大的势力集团，加强对审计工作人员的保护，让审计人员在执行审计任务时和结束审计任务后都不受外界因素的干扰，使政府审计保持独立性。

4.8 加强政府审计队伍建设，保证审计资源供需平衡

我国政府审计人员较少，专业能力弱，年龄偏高，难于满足审计工作特别是IO审计或OI审计需求。因此，应当扩大审计队伍规模，保证审计工作的顺利进行；加强审计机关工作人员后续教育，规范审计人员培训制度，鼓励审计人员参加中高级审计师职称考试，提高审计人员专业胜任能力；派出审计人员到培训机构进行基建投资、财务收支、会计制度、计算机信息等业务知识的学习，提高审计人员综合素质；从高校毕业生中选择优秀人才补充到政府审计队伍，增强审计队伍实力，保证政府审计工作顺利进行；与国外审计机构进行沟通学习，改变审计思想，学习科学的审计方法，创新审计手段，促进我国政府审计的发展。增强审计队伍规模建设，使审计机关工作有序进行，满足我国社会主义市场经济发展的需求，有利于提高我国政府审计独立性。 5 结论

我国政府审计机关在近三十年的时间里，取得了巨大成就，在我国社会主义市场经济发展中做出了巨大贡献，为我国经济建设节约了很多资源，查处了很多贪污腐败案件。随着市场经济的发展，我国现行的政府审计体制也体现出其不足之处，限制了政府审计的独立性。而审计的独立性是开展审计工作，实现审计目标的关键。政府审计只有保持其独立性，才能实现对各级政府、国有企事业单位的财政、财务收支的合规性、合法性、真实性进行有效监督。因此，应当对我国政府审计的体制进行改革，减小各方面的限制，最大程度保证我国政府审计的独立性。我国政府审计体制应当由“双重领导体制”变为“垂直领导体制”，从而使政府审计机构独立于政府部门，才能保证政府审计机构在人事、经费上独立于本级人名政府；将审计机关从原来的接受国务院总理领导改为由全国人大下设的审计委员会领导，从法律上提升我国政府审计机关的地位，扩大我国政府审计机构的权限；制定更加完善的审计法律法规，明确审计与被审计单位的权力与责任；加强政府审计队伍建设和改善审计环境因素。从而使得我国政府审计机关有更强的独立性，更好的实现政府审计的职能，为我国经济社会的发展做出更大的贡献。

然而，审计体制的改革是一个漫长的过程，不可能一蹴而就，取决于社会政治、经济、文化、法律、道德等方面的因素，它需要长时间的规划和实施。因此，政府审计的发展需要坚持理论创新，用科学的理论来指导改革的方向。从改革体审计体制、加强审计队伍建设和改善审计环境几方面入手，加强政府审计独立性，保证我国政府审计事业更好更快的发展。

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参 考 文 献

[1] 李军．从审计独立性看我国审计体制的改革与重构[J]．科技创业月刊，2007（2）． [2] 蔡清峰．对国家审计独立性的思考[J]．中国集体经济·中，2009（6）． [3] 杨海林，张集琼．论我国政府审计的独立性[J]．全国商情（理论研究），2010（15）．

[4] 张学军，杜幕璇．浅析我国地方政府审计存在的问题及对策[J]．价值工程，2011（27）．

[5] 杨学华．试论我国政府审计独立性的约束软化[J]．审计与经济研究，1998（2）． [6] 赵明．提升我国政府审计独立性的路径选择[J]．会计之友（上旬刊），2010（5）． [7] 王洪丽．推行立法型政府审计模式的对策[J]．商业经济，2009（17）． [8] 将琰，原朝阳．我国政府审计独立性缺失问题研究[J]．经济视角（中期），2011（1）．

[9] 李奎，张芳丽．关于政府审计独立性影响因素的问卷调查[J]．财会月刊（综合版），2006（21）．

[10] 张思光，杨桂花．试论如何通过政府审计维护国家经济安全[J]．财会月刊，2011（2）．

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