农村公共管理课程作业 - 图文

一、什么是公共管理？它有什么特征？农村公共管理的特征又是什么？

答：公共管理是公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法强化政府的治理能力提升政府绩效和公共服务品质从而实现公共的福利与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分其重点在于将公共行政视为一门职业将公共管理者视为这一职业的实践者。

公共管理的特征有：

1、公共管理的主体是多元的包括社会公共组织和社会其他组织两大类。 2、作为公共管理客体的社会公共事务强调社会责任。

3、公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。 4、公共管理注重互动式的民主管理。 公共管理体制注重运用市场机制管理思路。 5、公共管理行为强调法制性。 农村公共管理的特征有：

1、新形势下农村公共管理的内容和方式方法要改变。第三产业的从业人员增长速度较快，农民所关注的问题也在发生巨大变化。

2、农村居民日益上升的非经济需求你要求农村公共管理目标多元化。

3、农村居民受教育水平和受教育程度较低，公共管理的政策应具有较强的可理解性和可操作性。

4、农村公共管理存在更高的管理成本（居民分散、人口密度小、公共设施工给不经济）。

二、谈谈你对现行农村公共产品供给机制的看法，并提出个人建议。

答：目前我国农村公共产品供给体制是以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高，这种依赖性就越大。目前我国的农村公共产品供给存在着很多问题，严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。（江淑芳《我国农村公共产品供给制度分析》） （1）农村公共产品的供给不足，供需结构失调 现阶段我国农村公共产品总体供给不足，主要表现在两个方面：一是农业生产急需的公共产品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。二是农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。诸如农民的教育条件，农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公共产品对于农村的可

持续发展有着不可估量的作用，尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。

然而由于种种现实条件的限制，我国各级政府对此类公共产品供给投入长期以来都相当忽视，这不仅严重损害了农民的利益，而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。农民不需要的服务政府提供过剩，真正急切需求的公共服务却少之又少，从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。 (二)自上而下的制度外公共产品供给决策体制 在现行公共产品供给体制下，公共产品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式，每项收费都有特定的专门用途。为达到基层政府完成上级任务和提高政绩的目标，乡和乡以上各级政府和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行政收费手段来推动公共产品的实施，这不仅不能满足乡村社区内部的需求，往往还能激化基层政府与农民之间的矛盾，促使双方对立情绪的滋长。

当前我过农村公共产品供给机制存在的不足有： 1、农村公共产品供给决策主体单一。导致供求结构失衡。 2、农村公共产品供给主体单一。导致供给总量不足。 3、农村公共产品供给监督主体单一。导致供给效率低。

4、农村公共产品筹资渠道单一．导致供给高成本、短效性。（彭尚平，张涛，程嫱英《城乡统筹下创新农村公共产品供给机制探析》）。

造成这种现象的原因主要有如下几点：1.在政绩考核和经济利益双重驱动下，作为掌握权力的农村基层政府轻易成为追求利益的行为主体，其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突，不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下，村民委员会既要作为农民代表办理村务，又要作为下级执行政务，扮演着尴尬的双重角色。“政务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷，致使村民委员会彻底成为政府在村级的代言人，失去本来“表达农民意愿”的初衷，对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。

党的十六大以来．统筹城乡经济发展、城乡基本公共服务均等化等观念逐渐明晰。农村公共产品的供给主体主要是政府，当前农村公共产品严重短缺，政府应该把公共资源的分配重点放在农村。国家在农村公共产品供给方面不仅数量上不足。而且存在着供给结构的失衡．已严重制约农村经济社会的发展。这对统筹我国城乡发展和社会主义新农村建设提出了很大的挑战。（彭尚平，张涛，程嫱英《城乡统筹下创新农村公共产品供给机制探析》）。

董津津在《农村公共产品供给机制研究》一文中细化了改进的办法：

1,、建立新型的农村公共产品供给机制。（1）合理划分政府公共产品供给职能（2）转变政府投入观念——走出“二元结构”（3）引入市场机制以拓宽农村公共产品的供给渠道 2、完善农村公共产品的需求表达与供给决策的衔接机制。（1）提升农民对村领导的信任（2）促进农村提高组织自治能力（3）完善农村公共产品的供给决策机制——“自下而上”方式

综合各专家学着的观点，个人认为可以实施的改进措施有：

1、重建农村公共产品供给体制。（1）建立充分体现农民需求的自上而下的公共产品供给决策机制（2）鼓励企业或私人参与公共产品供给，建立多元化的供给主体结构（3）加强对公共资源使用的监督，在公共产品供给中引入竞争机制

2、农村公共产品供给制度的配套改革措施：（1）区分公共产品的层次，进一步明确投资主体（2）实现农村公共产品供给主体多元化，加快融资机制的创新（3）积极推进公共财政体制改革，加大对基层政府的转移支付（4）实现村民自治，完善决策机制（5）加快乡镇行政机构的改革，精简机构。

三、我国农村土地政策存在哪些问题？我国农村土地政策改革思路有哪些？谈谈你自己对农村土地政策改革政策完善的看法？

现阶段我国农村土地政策存在的主要问题有：（白雪峰《我国农村土地政策存在的问题及对策》）

（一）“农村土地集体所有”模糊了土地的产权定位。我国农村的土地归农民集体所有在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在（农业法）和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。在这里，“集体”的概念比较模糊，哪一级组织是哪些集体土地的产权主体，很不清晰。都使农民权益无法保障。 （二）农地承包期的不稳定导致农地利用短期化。一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自农地实行家庭承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期。农民在承包期内，为了追求土地利用效益的最大化，对承包土地进行掠夺性的垦殖，包括化学肥料的滥用，破坏

了土壤植被环境，加剧了土地的沙漠化、盐碱化程度，导致农村耕地面积下降。另外表现在随意改变土地的性质和用途。土地产权的模糊和管理上的失控，导致农民对承包土地的随意性开发，突出表现在随意改变耕地用途，将农业用地改为非农业用地。 （三）缺乏严格的土地管理和耕地保护制度。在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控还不够有效。一些地方违反规划和用地审批程序，擅自下放土地审批权，特别是开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议，圈占土地搞房地产开发，严重影响和干扰了国家对土地供应总量的控制和耕地保护目标。不同区域之间，为创造政绩吸引投资，竞相压低地价，造成土地资源浪费、土地资产流失。如何建立和完善最严格的土地管理和耕地保护制度是一个远没有解决的问题。 央视网记者就十八届三中全会通过的深化改革的决定中涉及农村土地制度改革问题采访了中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文。现将采访内容摘要如下。 陈锡文表示，一个是农民集体建设用地，能不能直接进入市场，享有和国有土地同等的价值，第二是农民土地承包经营权能不能用来抵押和担保，第三个是农民的住房，能不能抵押担保和出让，这三件事关系到农民利益。这一次全会《决定》比较清晰地回答了大家的关注。文章来源： 《中共中央党校学报》2003年第1期 [作者：中共中央党校经济学教研部 石霞 张燕喜] 改革的实践呼唤改革的理论与改革新构想，在各地的实践中，人们提出了诸多思路。依据改革的不同侧重点，它们大体可概括为以下三种： 思路一：完善土地经营权的改革思路 持这种思路的人们主张，现存土地制度改革的重点在于完善农户土地经营权。为此，应通过一系列的政策，强化农户经营主体的地位；在维护土地公平分配原则的同时，有限度地按照效率原则配置土地，以改变土地细分化、规模不经济的状况；培育土地使用权市场，促进使用权和经营权的分离，推动土地使用权的流转。 在实践中，该思路的做法可分为“政府模式”和“两田制模式”。所谓“政府模式”，是指贯彻和执行政府现行土地政策的模式。它主要体现在农民承包30年不变、“增人不增地、减人不减地”等政策上。所谓“两田制模式”，是指将农户土地经营权分解为“口粮田经营权”和“责任田经营权”两部分。“口粮田”按人头平均分配，以保证农民的生存需要；“责任田”按劳力或竞标分配，以提高土地规模效率。这种做法最先发端于山东省平度市，而后在一些地区得到推广。 思路二：再造土地制度的改革思路

持这种思路的同志认为，现行土地集体所有制不是一个适应市场经济要求的土地制度。它既不能塑造出产权清晰、责权明确、行为合理，能够担负起土地保值增殖、合理利用的市场主体，又不是能刺激投入、促进流转、提高效率的制度安排，因此必须彻底抛弃，而重新构建适应市场经济要求的土地制度。 这种思路在做法上又具体化为“国有个人制”模式和“国有租佃制”模式。所谓“国有个人制”模式，是将土地所有权分解为社会所有权和个人所有权两个部分，前者归国家拥有，后者由农户掌握，从而取消了农民集体所有权。这种制度，一方面确保了国家拥有从宏观上调控土地资源的开发和利用的权利，同时，它更是坚持农户为基本经营组织的制度安排。它以法律的形式赋予农户对土地拥有永佃权或所有权，农民可以自由地经营、出租、转让、入股甚至在国家政策允许的范围内出售土地，所以它实质上是一种“准私有制”。所谓“国有租佃制”模式，是将目前由农村集体所有的土地收归国有，由国家拥有并依法行使对土地的所有权。农民则向国家租佃土地，依法缴租纳税，形成国家所有、农民经营的制度。国家通过地租、地税等经济杠杆实现土地的竞争经营。 思路三：变革土地集体所有权实现形式的思路 主张这种思路的人们认为，现行土地制度的缺陷和负面效应，不是土地集体所有制本身所致，而是现行改革重点出现了偏差。所以，要调整改革思路，从探索土地集体所有权的实现形式入手，在兼顾公平与效率的原则下，全面理顺土地所有权、经营权和使用权的关系，再造所有权主体和经营权主体，为培育土地市场奠定制度基础。 在实践中，“土地股份制”是这种思路的典型代表。所谓“土地股份制”，是以集体所有制为基础，利用股份制多层产权结构的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，进而将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权，在此“三权分离”基础上，形成农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权、租佃农户或其他经济组织享有土地使用权的权力制衡关系，从而实现土地股份制与土地经营租佃制相结合的双层产权制度。 实施“土地股份制”的具体做法有：一是实施所有权主体与经营权主体的换位。我国农村现有两个经济主体，即拥有所有权的集体经济组织和掌握经营权的农户，而使这两个主体换位是土地股份制实施的关键。通过股份制改造，一方面，将土地价值资产量化为股权，均等地分配给每个农民，使农户成为土地所有者，完成农民集体的所有权量化的任务；另一方面，将置换出的农民对土地实体资产的经营权，交给集体经济组织，使其成为土地的经营者，负责土地的经营活动，进而形成了集体经济组织经营和农户所有的新双层产权制度。二是引进股份制的权力制衡机制。通过组建股东大会，负责决策重大经济事宜，保证农户所有

权的行使；同时，也利用决策的多数票原则，保证所有权的共享性；成立董事会，代表股东负责监督土地的经营活动；然后再由董事会聘用“懂经营、会管理”的能人具体负责日常土地经营活动。三是改变经营方式，以市场为导向、以效益为目标，实施规模化经营。土地使用权既可以集体经济组织自行掌握，也可以出租给愿意经营的公司或农户，股东农户有优先租赁权。这里，是以地租调节着经营方式和租赁规模。四是农户可以通过股息和分红的形式，每年分享土地经营收入，也可以在条件允许的时候，在集体组织内部或市场上转让股权，变现资产。 我的看法：

1、在逐步消除城乡二元结构中改革和完善

城乡二元结构在土地政策上具有深深的烙印，我们的党和政府己深刻认识到这种二元结构会造成城乡差距不断拉大的弊病，对社会经济发展进行了战略性的调整，转向“工业反哺农业，城市支持农村”。

2、在城乡统筹和城乡一体化中改革和完善

农村土地政策的变革既要充分考虑当前农村土地的生产功能、就业功能、保障功能，因而要充分尊重和保护农民的土地使用权，但又不能用土地制度把农民束缚在土地上，阻碍农民向城市的转移。然而，我们的现行土地政策却恰恰最缺乏的是关于促进城镇化发展的价值取向和制度设计，缺乏对农民真正转移的有效支持。 3、在承认地区差距和发展不平衡中改革和完善

地区发展不平衡是中国的基本国情，这种局势下搞新农村建设，谋求统一的土地政策支持，强求整齐划一，其效果不佳是可想而知的，因此我们在对农村土地政策的改革与完善的过程中，应正视这一客观规律，切实把统一与变革，坚持与发展的问题解决好，使农村土地政策更加符合国情，适应大局，更具有可操作性与有效性。

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