我国公务员制度的发展创新

我国公务员制度的发展创新

提要：《公务员法》是我国建国50多年来第一部关于干部人事管理总章程性质的法律。该法立足于中国国情，在价值取向、制度设计等方面，着力解决公务员制度的主要问题；以《国家公务员暂行条例》的基本制度为基础，在继承中进行了发展创新。

关键词：公务员法 制度 创新

2005年4月27日，十届全国人大常委会通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）。这是我国建国以来第一部关于干部人事管理总章程性质的重要法律。公务员法坚持从中国国情出发，吸收了多年来我国干部人事管理改革的成果，充分体现了党的干部路线、方针和政策；同时，又借鉴了国外公务员制度的成功经验。它保持了公务员制度的连续性，以《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》）为基础，在继承中发展，进行了一系列制度发展和创新，构筑了具有中国特色的公务员制度。 一、 从我国实际出发，科学界定了公务员的范围。

公务员的范围是公务员法中必须首先解决的问题。从世界范围来看，世界上没有相同的公务员范围，各个国家都是根据本国的国情和人事管理的一般规律来确定公务员的范围。就我国来说，科学界定公务员的范围，一方面，必须从中国的国情出发，有利于维护和发展中国特色的政治制度，有利于加强党对机关干部队伍的统一领导，有利于推进依法治国和建设社会主义法治国家；另一方面，必须符合干部人事管理的一般规律和要求，有利于加强对公务员的科学管理和依法管理。与《暂行条例》相比，《公务员法》不再以机关性质来确定公务员的范围，而是规定了

公务员必须具备的条件。《公务员法》第二条规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”即凡是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都是公务员。按照公务员具备的这三个条件，公务员的范围不再限于国家行政机关，中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中符合上述条件的人都是公务员。这样规定既符合我国干部人事管理的现实情况，又有利于加强对机关干部队伍的统一领导和保持机关干部队伍的整体性，有利于干部在不同机关之间进行交流。

政党机关工作人员列入公务员，符合我国的宪法体制，是中国特色公务员制度的一个重要特点。我国宪法确立了中国共产党在国家政治生活中的领导地位，明确地提出中国共产党领导的多党合作与政治协商制度将长期存在和发展。这是中国宪法制度的显著特征之一。共产党与各民主党派共同参与组织国家政权，共同参与决定国家的大政方针政策，共同参与管理国家事务。共产党机关、民主党派机关和国家机关的职能虽然有所不同，但就工作性质来说，它们都以不同形式参与了国家事务的管理，具有公共部门的性质和特点。同时，在我国以往的司法实践中，政党机关的工作人员一直被视为国家工作人员，均参照《暂行条例》进行管理。十多年的实践证明，公务员制度完全适用于政党机关的干部人事管理。

法官、检察官纳入公务员范围，有利于健全和完善司法机关的人事管理。在我国，法官、检察官属于司法工作人员的范畴，在职责履行、工作方式等方面有自己的特点。但是与其他机关工作人员相比，也有共同之处，即都是依法从事公务的人员，在素质要求、监督管理等方面具有一

致性。《公务员法》作为一部人事管理法，只是对机关人事工作进行规范，不涉及机关职能和工作方式。所以将法官、检察官列入公务员范围，不会妨碍司法机关独立行使司法权，而且通过健全完善对法官、检察官的管理，能够更好的保障其履行职能。同时，从国外来看，一些国家也将法官、检察官纳入公务员的范围。 二、 在公务员的管理上，确立了分类管理的原则。

对公务员实行分类管理，是公务员制度中一种科学的管理方法，也是实行公务员制度的国家普遍遵循的基本原则。西方国家对公务员进行分类管理，主要有两个内容：一是指“两官分途”，即将公务员分为政务类公务员和事务类公务员。政务类公务员是指经过选举或政治任命产生的公务员，实行任期制，与政党共退进。事务类公务员实行常任制，不与政党共退进，实行“政治中立”。这种分类方法是与西方国家的政治体制和政党制度相适应的，不能为我国公务员制度所借鉴。二是指在事务类公务员中按照一定标准进行分类。这种分类方法体现了人事管理的一般规律，是公务员管理科学化的基本依据，对我国公务员制度的构建具有借鉴意义。

改革开放以来，我国对干部分类管理进行了积极的探索，逐步建立健全了符合机关、企业和事业单位不同特点的分类管理体制。公务员法将分类管理的思想应用到公务员管理中来，确立了公务员分类管理的原则。公务员法第八条规定，“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平”。分类管理的目的，是为了提高管理效能和科学化水平，来促进党政机关协调高效运转，提高公务员队伍的服务效率和专业化水平。分类管理的原则在公务员法中主要体现在三个方面。

一是根据公务员职位的性质、特点和管理需要，将公务

员职位划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别，并根据职位类别设置相应的职务序列。对不同类别的公务员，采用不同的管理方法。例如：在对公务员进行更新知识、提高工作能力的在职培训时，其中对担任专业技术类职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求进行专业技术培训。

二是根据公务员产生、任免方式及管理主体的不同，把公务员划分为领导成员和非领导成员。二者在产生、任免方式、考核、交流与回避、培训、辞职辞退等方面，都采用不同的管理方法。

三是根据公务员任用方式的不同，将公务员分为选任制、委任制和聘任制。依这三种任用方式产生的公务员，在管理上也有所不同。 三、 改革完善了职务级别制度。

职务与级别的设置是对公务员科学管理的基础。公务员都是担任一定职务的，职务是机关与公务员之间发生权利义务的主要根据。公务员依职务来履行职责，对公务员管理，也要依据公务员的职务来实施，其中关键是职务设置。只有科学设置职务，公务员其他环节的管理才有基础。职务与级别是密切联系的。公务员的级别反映了公务员的职务、能力、业绩、资历。从各国公务员制度的实践来看，公务员都有与职务相对应的级别。总的来说，公务员的职务与级别可以标示公务员在机关中位置的高低，是确定公务员待遇的重要依据。职务与级别都是公务员职业发展的台阶，职务晋升和级别晋升都是公务员职业发展的标志，都可以带来公务员待遇的提高。

现行《暂行条例》确立了公务员的职务与级别制度。但是由于没有职位类别的划分，公务员的职务序列单一；同时由于级别数目过少，公务员晋升渠道单一，“职务本位”

现象突出。在公务员管理中带来的突出问题是，公务员职业发展渠道单一化，难以有效的激励广大公务员的积极性。按照党的十六大关于完善干部职务和职级相结合的制度的要求，公务员法改革完善了现行的职务级别制度。一方面，从公务员实际管理需要出发，在职位分类的基础上，改变了单一化职务设置，为公务员提供了多样化的职务序列，即综合管理类、专业技术类、行政执法类等各有各的职务序列。另一方面，重新定位级别的功能，在职务晋升之外为公务员确立了一条级别晋升的渠道，使得级别成为除了职务晋升之外公务员职业发展的重要台阶。通过完善职务与级别制度，健全和强化了职务与级别的激励功能，有利于解决“职务本位”现象，有利于解决基层公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的问题。 四、 对职位聘任制度作出了明确规范

聘任制与选任制、委任制一样，是公务员任职的一种方式。与选任制和委任制相比，聘任制的特点是引入市场机制，用人开放灵活，队伍不断更新。由于社会发展越来越强调政府的活力和效率，聘任制越来越多的被世界各个国家所采用。1993年《暂行条例》规定“部分职务实行聘任制”，但没有具体规定聘任制的适用范围、具体内容、管理办法等。公务员法设专章规定聘任制，既是制度完善，也是制度创新，意义重大。

按照《公务员法》的规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。对涉及国家秘密的职位，不实行聘任制。在对聘任制公务员的管理上，主要是按照其与机关签订的聘任合同进行管理。实践证明，实行聘任制可以满足机关对一部分专业性较强和辅助性职位人员的需求，有利于健全用人机制，拓宽选人用人渠道，提高公务员素

质，增强公务员制度的活力。

作者：任其军 单位：中共广饶县委党校讲师 法学学士学位 地址：广饶县月河路303号 邮编：257300 联系电话：0546—6443493

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