如何防范中国财政与金融的双重风险（下）

如何防范中国财政与金融的双重风险（下）

【说到底，财政与金融风险有流量问题，也有存量困境，核心内容是债务。要进一步明确划分省以下地方政府的债务清偿责任，清偿责任承担者不仅可以是真正的借款方，还可以是利益相关部门】□何代欣

债务风险向财政与金融传导的过程 1.借新债还旧债的套路不会变。按照公司法人制破产清偿的原则，债权债务关系的偿付优先级高于股权，借款人的优越感陡然提升。然而，小公司或者个人可能破产，大公司和政府却很难倒掉。即使债权人明知道他们在玩借新还旧的把戏，也一般不会去公开拆穿。虽然清偿债务所得看起来是止损行为，但是不拆穿便不会发生真正的账面损失，后续也仍有翻盘的机会。这正是债务风险的根本传导机制。政府部门需要借款来填补收支亏空，金融部门也有赖于借贷活动融通资金往来。拆穿借新债还旧债的事实不符合任何一方的利益。很多时候，小漏洞终有一天会成为大窟窿。

2.地方政府的借贷循环规律。中国地方政府借款的行为动机很多。有人认为是“晋升激励”导致行政官员有扩大公共支出的冲动。在财力一定的情况下，诉诸借款来发展经济成为重要选项。也有人认为是“财力向上集中与事责向下划分”带来的财政支出压力，促使地方通过借款完成目标任务，如

“扶贫”、“教育”、“医疗”和“重点基础设施工程”等。还有人认为是政府借款便利，特别是土地价值日增、投资建设回扣和金融机构配合等综合因素，激发地方政府负债运行。无论哪一个原因导致地方政府去借款，财政与金融层面的制度安排和管理体制都是主导性因素。几个关键时间点上的典型事件足以说明问题：1994年分税制财税体制改革，确实激励了地方政府搞活经济、融通财政金融的积极性。2001年，中国进入WTO之后，金融市场化改革明显加快。货币政策与金融监管逐步与世界接轨。2008年，人民币汇率国际化和利率市场化进程提速。2014年，“新预算法”允许地方财政单列赤字。2015年，地方政府自行发债正式开闸。在一系列财政与金融改革中，地方政府既是参与者，也是受益者。地方政府的借贷循环链条逐渐变长，影响面也在拓宽。 3.社会融资链条彼此相依。经济学把社会经济生活抽象为个人、企业和政府三个部门。社会融资链条的构成，也大致遵循了上述三分法。政府融资活动的扩张以及地方政府融资需求的增长，都在改变社会融资链条的形成方式。如果我们承认一定时空范围之内，资产和资金是有限的，那么资产与资金流向哪一方，必然会减少向其他方向的流入。这也就不难理解，为什么政府借款增加会抬升社会融资成本，为什么政府债务风险增大会放大整个系统的风险。

中国地方政府债务具有上述一般性特征，也有一定的特殊

性。首先，明确地方政府借债的偿付责任还有一个过程。过去20年产生的政府借款，到底由哪一级政府来偿还？如今正通过债务置换和新发债务等方式来厘清。其次，中国地方政府债务有显性和隐性之分，这为预测债务风险平添了难度，让债务显性化依然是一项长期工作。再次，地方政府债务风险转化为财政风险的可能性在加大。信息透明和债务到期都有触发风险的可能，但“刺破小脓包”可有效避免发生大的风险事件。最后，地方财政风险向上级财政和区域性金融机构传导的可能性在加大。上级财政救助下级财政、区域性金融机构为不良借款买单等情形，在多数国家并不鲜见。当然，地方财政风险引发的后果，往往需要较长时间来修复。 如何防范双重风险 1.确立有效的债务清偿责任承担机制。省以下地方政府债务责任划分仍有持续开展的必要。清偿责任承担者不仅可以是真正的借款方，还可以是利益相关部门。正在进行中的地方政府专项债券发行，已将土地储备和政府收费公路作为试点领域，未来还可以拓展到教育、医疗和养老等民生服务领域。通过政府债务借款的项目和公共服务，同样需要按照市场规则议价发行债券。要尽可能避免向金融机构故意融资的成本。对于债务违约和清偿责任判定，司法部门应有预先准备。民法典制定和行政法修订，都有必要考虑地方政府债务清偿责任等相关问题。

2.分类处置不同债务风险。中国地方政府债务的资金来源以

及支出流向，决定了债务风险高低。严控融资成本，对信托等表外业务融资渠道的管控，以及对影子银行的治理，是财政部门与金融机构亟待协调的内容。除了明确政府债务偿付责任，在发债信用评级基础上，还有必要建立存量债务的风险分级制度。至少在债务主管部门、借款人和贷款人三个利益相关者之间，要构建起便利的风险预警及处理机制，防范某一类债务风险向其他类别债务蔓延。

3.阻断债务风险向财政与金融体系的蔓延。通行的做法有三个步骤。第一，确定债务风险的承担方，并在所有类别的借贷关系中厘清风险责任。第二，摸索建立有限责任的政府还款机制，将可变现的有价值资产纳入政府债务偿付范畴。第三，财政与金融有限买单的过渡性制度安排。未来一段时期，上级财政和相关金融机构可能会面临为地方违约债务兜底的压力。建立类似于当年的国有企业不良资产处置运行机制，用市场化手段承担部分债务风险，可以有效化解当期的财政与金融压力，也能有效阻断危机蔓延。

4.防风险导向的财税与金融体制改革。财税领域要坚持财力与支出责任匹配的改革方向。优化税制结构，完善转移支付制度，严格预算管理制度，真正将现代财政体制作为国家治理现代化的基础和支柱。金融领域改革应贯彻回归本源、优化结构、强化监管和市场导向的最新精神，积极为经济社会全面转型服务，把主动防范化解系统性金融风险放在更加重

要的位置。 (作者为中国社会科学院财经战略研究院副研究员)

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