浅谈我国规划环境影响评价的现状与进展

浅谈我国规划环境影响评价的现状与进展

摘 要：规划环境影响评价作为预防和减轻规划实施后可能造成不利环境影响的有效工具，不但对我国的环境污染、区域开发、资源开采、生态破坏等方面起到了显著的保护作用，而且作为规划的一部分，对规划起着至关重要的制约作用，能够保证规划更加科学、合理、有效，是实现可持续发展的工具。本文从我国规划环境影响评价的现状出发，着重分析了目前规划环境影响评价存在的一些问题，并提出建议和完善措施。

关键词：规划 环境影响评价 生态城市

1 规划环境影响评价的背景

规划环评是指某规划项目需做的环境影响评价工作。规划环评包含对规划项目所在区域的环境现状进行评价、规划项目实施中、运行中甚至运行后的环境影响进行预测评价，最终确定该规划项目是否在环境承载允许的范围，以确定该项目是否能进行。现在需进行环评的规划项目包括：土地规划，海域、流域、区域规划，工业、农业、城市发展、旅游、自然资源开发利用、水利、交通等相关规划项目。

我国于二十世纪七十年代末引入环境影响评价概念，但只是停留在建设项目层次上。二十多来年，在协调经济发展和环境保护方面收到了明显成效，但其局限性也渐渐显露出来，在实际工作中也遇到了一些问题，例如只能对项目做一种被动的反映性评估、难以考虑项目诱发的或间接的环境效应、难以全面考虑替代方案和减缓措施等等。这就要求开展更高层次的环境影响评价。

我国从二十世纪九十年代开始重视和关注战略环评问题。目前有关战略环境评价的定义很多，既有从宏观角度定义的，也有从微观角度进行阐述的，已被广泛采用和接受的是英国曼彻斯特大学环境影响评价中心的学者Riki Therival给出的定义:战略环境评价是指“对政策、计划、规划、及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括根据评价结果提交的书面报告和把评价结果运用于综合决策中，规划环境影响评价隶属战略环评范畴。”我国《规划环境影响评价技术导则（试行）》中规定：规划环境影响评价是指“规划编制阶段，对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程”。 2 我国规划环境影响评价的现状

2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》以下简称（环评法）正式颁布实施。自（环评法）颁布实施以来，为了更好地促进规划环评的有效实施，国家环境保护部先后在配套法规的制定、技术的准备及人才的培养等方面做了不懈的努力。为了保障理论和实践进一步有效结合，2006年国家环部在内蒙古自治区、大连市和武汉市等第1批试点地区进行了规划环评，取得了成功经验。此后，又陆续批准江苏省、湖北省、宁波市、芜湖市、广州市为规划环评试点省份和城市，河北省、山东省、吉林省、上海市、天津市、杭州市等许多省市也相继配套出台了多项地方性规章制度，有力推动了规划环评的实施。从国家到地方，规划环评工作已经逐渐开展。

2.1 在理论研究方面

国内许多学者对规划环境影响评价理论 评价指标体系 评价方法学体系等进行了大量的研究。其中朱坦、尚金城、包存宽等对规划环境影响评价进行了深入探索 虽然国内学者对规划环境影响评价进行了大量的研究，但规划环境影响评价在国内还是一个新生事物，在我国尚处于起步和探索阶段，所以目前我国尚无通用成熟的技术、方法、评价指标及体系等。特别是当前应用的规划环境影响评价方法普遍详细度不够、不确定性强、还停留在传统项目环境影响评价的基础上，而且缺乏在决策中体现环境评价结果的方法，这些缺陷导致了规划环境影响评价的准确性差、预测结果不理想、减缓措施制定的不够详细，使得环境评价结论缺乏应有的说服力。 2.2 实践方面

由于我国引入战略环境评价较晚，从而属于战略环境评价范畴的规划环境影响评价的实践相对落后。目前已完成的区域规划环评有长春经济开发区规划、沈阳市浑南新区规划、厦门东海岸开发区规划、厦门城市总体规划环评等，还有上海市城市交通白皮书环评报告书等，铁路系统目前尚未开展规划环评工作，但对一些大项目也做过一些类似的规划环评工作，如青藏铁路建设，从项目的立项开始就十分重视环境问题，在该项目实施的各阶段聘请了各方面的专家，进行了系统的、大量的评价工作。环保总局将在全国重点地区和行业开展战略环评试点工作，包括黄河中下游能源富集地区、海西经济区 北部湾经济区、环渤海经济圈、成渝经济区等重点地区以及钢铁、石化、电力、造纸和煤化工等重点行业，这必将大大推动规划环境影响评价在我国的开展进程。 3 我国规划环境影响评价存在的问题 3.1 法律制度不健全

完善的法律制度是规划环境影响评价有效开展的保证。虽然规划环境影响评价已经纳入了（环评法），但只是要求专项规划的审批机关应当将环评结论以及审查意见作为决策的依据，若不采纳环评结论和审查意见时，只需作出说明并存档备查。根据上述规定可以看出，规划环评结论只不过是政府决策时的参考，并没有法律强制力。国家环保部从2005年开始进行《规划环评条》的立法工作，直至2010年10月1日才正式实施，其后果最直观的表现在厦门海沧项目上，之前因为在没有立法保障的前提下，环保部或者是环境影响评价机构都只能以建议的形式对某些项目表示自己的观点，至于是否被接受则只能取决于地方政府的自我决策。 3.2 规划环境影响评价体系尚未成熟

我国现有的环评机构与环保部门存在各种利益关系，影响了环评审批的公正性。据统计，环保系统所属从事环评的科研机构占甲级环评机构的24.7%占乙级机构的48%，一些环评机构与建设单位存在利害关系，将环评工作变成顺从建设单位愿望的合理性论证，丧失客观、公正、科学立场。另外，现有的规划环评大多是对已经形成的规划草案进行评价。由于规划环评的理论基础和技术方法体系尚未成熟，在实际操作中存在较大的问题：一是目前规划环境影响评价技术和方法的使用还在探索中，大多数方法是按照传统项目环境影响评价方法。规划环评应是从更宏观的层面上对环境

影响进行评价，不确定和难以定量的因素多采用EIA定量评价的方法可能会导致规划环评变得更加困难。二是评价成果不够全面。现行的技术导则中，虽然规定了规划环评的评价内容和程序，但没有具体明确规定不同规划的评价内容和程序，导致在实际评价工作中，评价者难以把握不同规划的评估重点，导致整个规划环评的成果不够全面。 3.3 专业人才缺乏，评价人员技术水平有待提高

我国从事规划环境影响评价的人员主要由三部分组成，分别是长从事战略环境评价和规划环境影响评价的研究单位和高等院校、原来从事建设项目环境影响评价的持证上岗人员。各行业的规划设计单位、部分评价人员在开展工作之前对规划环评了解不多，经过一定的培训之后就要承担规划环境影响评价的实际工作 往往会出现以下问题：一是受传统建设项目环境影响评价思维的影响；二是采用的方法和标准过于僵化。

3.4 职能部门权责不清，影响了规划环评工作的开展

按照环评法规定，环保部门对于规划环评行使的是审查权而非审批权。在环评机构作出规划环评报告后，环保部门只能召集相关业务部门进行审查、提出意见，但最终审批决定权在地市级以上政府或行业主管部门，而且目前规划环评所需经费尚没有列入政府财政预算 环保部门推行规划环评工作缺乏经费支持。另外，规划环评工作涉及政府发改委规划、建设 环保等部门，部门之间的利益冲突导致相互间的合作机制很难建立起来。 3.5 规划环评中的公众参与制度不健全

公众参与被认为是可持续发展的必要条件之一，是避免决策失误的有效工具，也是规划环境影响评价的核心内容。目前的规划环评的公众参与面不广，方式方法有待进一步拓展。由于国内规划环评公众参与的实践较晚，往往沿袭项目环评公众参与的做法。公众参与面还不够广泛，采用的方法也比较单一，仅限于问卷调查、专家审查等，收到的效果对环评工作以及政府决策的帮助也相对有限。另外，公众参与缺乏明确具体的规定与程序，这使得规划环评的公众参与在实际工作中缺乏约束性，带有一定盲目性，往往工作不够全面到位，甚至流于形式。 4 我国规划环境影响评价今后的发展方向 4.1 改革完善规划环评体制

加强对环评机构的管理。环评业务必须由独立的环评机构来承担，所有环评机构应当与环保部门完全脱钩，严禁环保部门在环评机构参股，更不允许环保部门以各种方式推荐、介绍、指定环评机构，索取、收受各种名目的回扣，确保环评工作不受干扰。对弄虚作假、环评质量低劣的机构要坚决吊销其执照，对严重违规的环评人员禁止其从事环评工作。构建科学化、民主化的长效机制。坚持实行环评的受理、审查、审批“三分离”，审批的条件、过程、结果“三公开”。尤其是应对已经实施的规划定期进行回顾评价， 根据区域社会经济发展对生态环境造成的影响，进行科学预测，对原有规划不合理的地方进行修改。

4.2 对规划环评理论方法进行深入研究

首先要改进规划环评的评价模式。摆脱传统建设项目环境影响评价的模式，站在战略的高度上，将“自我评价”模式引入规划评价工作。其次是注重对规划环评技术方法的研究。在借鉴传统项目环境影响评价方法的基础上， 结合国外规划环评的经验，探索适合我国国情的规划评价方法，建立一套工作程序、评价标准和技术方法。最后要进一步扩大规划环评试点的范围。武汉、内蒙规划环评试点工作的成功，为我国规划环评积累了经验，应进一步扩大规划环评试点的范围，促进规划环评基础理论方法学体系的完善，有效推进规划环评在全国范围内的开展。 4.3 加强公众参与的有效性建设

4.3.1 公众参与应尽早介入 从理论上讲，规划环评介入决策越早越好，这样才能真正实现从决策的源头保护环境，避免因决策失误而导致在计划或项目层次上难以挽回的错误，以实现可持续发展的目标。早期介入原则得到了世界上大多数实施规划环评国家的认可。所以，公众参与应在规划环评介入的同时一并介入，才能真正体现规划环评的公众参与意义。

4.3.2 提高规划环评中的公众参与的积极性 向公众宣传普及“环评法”，使公众认识到各类规划与自身的相关性，让公众能主动参与对规划的监督。

4.3.3 从技术规范上保证公众参与 明确公众的主体、公众的定义，规定公众参与的原则、方法、内容、要求和具体程序，建立论证会、听证会的公众会议程序。通过这些方法使公众参与有统一的标准，做到有章可循，从监督、技术层面上保障公众的参与度，提高公众参与的有效性。 4.4 提高规划环评人才的素质

从事规划环评工作的专业技术人才不但要具有专业的环保知识，而且要具有包括工业、农业、土地、能源、水利等各方面的知识储备， 因此要加强规划环评技术人员相关知识的培训，从而保证规划环评编制的科学性。由此关于培训提出如下建议： (1)规划环评的培训工作要有针对性。建议根据参加培训人员的工作基础和背景情况给予分类培训，提高培训的效率。 (2)改进培训的授课方式。改变传统的以授课为主的培训方法，在培训期间增加互动环节， 加强专家和参加培训人员之间的交流，提高培训的效果。 5 结语

规划环评是政府综合决策科学性的重要前提保障，是建设资源节约型与环境友好型社会的重要工具和手段。然而，规划环评的实施过程中也确实存在一些制约因素，影响了规划环评的有效性。尤其是我国目前正在经济转型的重要时期，此时认清影响我国规划环评有效性的驱动力，识别出实施过程中的症结所在，为提高规划环评有效性提出科学的建议和意见，最终确保规划环评能够真正为规划保驾护航，为中国的经济转型和可持续发展保驾护航。 参考文献：

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