邓州“4+2”工作法开创农村工作新局面（四议两公开）

一种工作法 一片新天地

—邓州“4+2”工作法开创农村工作新局面

邓州市位于河南省西南部，是一个人口大市、农业大市，总面积2294平方公里，辖28个乡镇、办事处，540个村民委员会和38个社区居民委员会，总人口152万人。近年来，邓州市委、政府把推进农村民主政治建设作为深化农村改革,促进农村发展，构建社会主义和谐社会,巩固党在农村执政基础的重要工作，狠抓落实，并探索提炼出了融会村级民主决策、民主管理、民主监督和村务公开的“4+2”工作法，有效地保障了农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，推动了农村民主政治建设进程。

一、“4+2”工作法的产生及内容

1998年来，邓州全市农村普遍实行了村务公开和民主管理制度，对促进农村改革、发展和稳定发挥了重要作用。但是，由于一些乡村干部对村务公开和民主管理工作认识不足，有关规章制度又侧重于宏观层面，操作性不强，监控督导困难，村务不公开、假公开，程序不规范，重形式轻实效等问题严重，关系到农民发展大计的民主决策、民主管理更是流于形式，致使干群关系紧张，村民因财务不清、村干部处事不公等问题的上访事件数量居高不下，诱发了许多不安定因

- 1 -

素。2004年，中办17号文件下发以后，邓州市委抓住机遇，稳妥推进，在设立“两级试点”（即市委、政府先建乡级试点，各乡镇再建村级试点），组织有关单位开展多批次深入调研，认真总结经验的基础上，抓住民主决策这个村务公开和民主管理工作的焦点，创造性的推出了问计于民、取信于民、造福于民的“4+2”工作法。

“4+2”工作法是以民主决策为中心，融合民主管理、民主监督和村务公开，依靠和组织群众办好自己的事情，从而把民主理念变成了具体的、可操作的“四会”、“两公布”。“四会”即支部会提议、“两委会”商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公布”即：决议公告、实施结果公示。具体程序为：

⑴所有村内重大事项决策前,由村支部负责收集来自各个渠道的意见建议，在广泛充分征求党员、村民代表及广大村民意见的基础上，形成提议议案。

⑵召集“两委”联席会议充分讨论，对意见分歧较大的事项，根据不同情况，采取口头、举手、无记名投票等方式进行表决，按少数服从多数的原则形成商议意见。

⑶将形成的商议意见交由党员大会进行讨论，村“两委”根据党员提出的意见和建议及时修订完善实施方案。

⑷把党员大会的审议意见交由村民代表大会或村民会议进行讨论，只有会议参加人数、同意人数达到法律规定后，

- 2 -

方可形成决议。

⑸对形成的决议采取适当形式向全体村民公告3天以上，听取群众的意见建议，进行补充完善。

⑹最终决议意见在党支部的领导下由村委会组织实施，并对实施的情况和结果及时公示。

“4＋2”工作法的实质，就是把村级事务处理阶段的工作台前臵到决策阶段，把原来由村干部的工作扩展到几十名村民代表作工作。它以流畅、连贯的程序，合理有效地统一了民主决策、民主管理的内容与形式，操作性、实效性大幅增强；以确定的制度形式确保了村级民主政治建设的稳定性、连续性，使其不因支部、村委成员个人意志的改变而改变。“4+2”工作法的核心是一种制度、方法，更是一种理念和意识；它作为一种武器武装了农民群众，在农村构建起标准化、规范化、制度化的民主决策、民主管理、民主监督和村务公开体系，使抽象的民主理念变得看得见，摸得着。

二、作法与成效

“4+2”工作法出台后，为了克服部分村干部的惰性和惯性思维模式，市委先后3次分别抽调近2000名干部，组成578个工作队，进村入户帮助村级组织开展村务公开和民主管理工作，推行“4+2”工作法；两次分批轮训578名村党支部书记，并配合乡镇培训村组干部13128人、村民代表30021人，监督小组4032人、民主理财小组2890人；成立县级督导组

- 3 -

和乡镇级指导组,建立起每月报表制、定期督查制、责任追究制等制度和通报批评、“黄牌”警告，直至依法罢免的震慑惩处机制，督促落实“4+2”工作法。如今，邓州的村级组织已经充分尝到了“甜头”，利用“4+2”工作法处理村级事务的热情高涨，能力也得到提高。“4+2”工作法，已真正成为新时期农村工作的“发动机”，成为基层干部实践立党为公、执政为民的一种有效形式，成为基层党组织执政为民的理念变为群众得实惠的方法和途径，有力地推动了农村经济社会全面发展。

一是缓解了农村基层干部与群众的矛盾，促进了农村大局稳定。实行“4+2”工作法，规范了决策程序，疏通了广大农民群众参与管理、发表意见、集聚民智的渠道，培养了农民群众的民主法制意识，落实了农民群众的知情权、决策权、参与权、监督权等民主权利，切实保障了农民群众生产经营自主权和政治上的民主权利；也提高了农村干部依法办事、贯彻党的政策、发展生产和服务群众的能力和水平；同时，“4+2”工作法打破了以往“干部说了算”的局面，催生新理念、新素质、新动力和新文化，促使乡镇乃至县级改进工作方法，转变政府职能，进一步缓解了干群关系，使干群关系进入改革开放以来最为密切的时期。本年度，全市共运用“4+2”工作法决策村级重大事项2000余件，解决了建校、修路、建桥、宅基地等一大批“老大难”问题，农村党群、

- 4 -

干群矛盾得到有效缓解，农村大局日趋稳定;许多以前有名的“信访混乱村”变成了“信访四无村”；在今年的“村村通”公路建设中，一些昔日的上访老户反而成了积极捐款的先进户。

二是进一步加强了基层组织的廉政建设，带动了政风和社会风气的好转。“财务不清，办事不公，作风不实，为政不廉”，这是一些农村基层干部存在的突出问题。推行“4+2”工作法，在民主决策这个关乎群众切身利益的最高层次，为广大群众提供了参与决策，全面监督的机会和途径，有效预防和减少了农村基层干部滥用、乱用权力，从源头上减少了违纪违法行为的发生,促进了农村干部勤政廉政建设。据统计，实行“4＋2”工作法后，农村信访量同比下降了60％多，有42个村的“两委”由乱到治。

三是巩固了基层政权，推进了基层组织建设。通过“4+2”工作法，把党的意志与发扬民主，落实政策与依法办事有机统一起来，把村委会、村支部“两张皮”紧密结合起来，把农村各种产业资本、农户、商户、协会、家族等各种经纬交错的“势力”统一在一个规范的框架内，使群众的民主意识、参政意识增强，参政议政能力进一步提高，巩固了党在农村的执政地位。第五届村委换届选举中，由于群众的积极参与和支持，“还权于民，精心组织，依法办事，严格程序”的原则得以有效落实，换届选举任务顺利完成，实现了上级提出

- 5 -

的“四个目标”，受到了省、南阳市有关部门的充分肯定。通过换届，共精简村干部888人、组干部3262人，清理聘用人员1128人；2252名“双强”人才被选进班子；521个村(社区)委会实现支书、主任“一肩挑”,占91%；1718名村支“两委”成员交叉任职,占村干部总数的55.5%。农村基层组织进一步健全，关系进一步理顺，党支部的凝聚力、战斗力进一步增强。以前村里开党员会，参会者经常达不到半数，现在一般都在80%以上，甚至一些70多岁的老党员拄着拐杖也要敢到会场。

四是推进了社会主义新农村建设。推行“4+2”工作法，让群众去决定自己乐意干的事，广大农民自我教育、自我管理和自我服务的能力得到提高，建设家乡的积极性得以尽情迸发，有效的支持和谐文明新农村的建设。腰店乡燕店村、张楼乡茶庵村是我市村级工业园区的先行者，但一致受企业占地和经济问题的困扰。推行“4＋2”工作法后，由于群众参与决策，企业占地问题通过租赁、转让的形式得到有效解决，两个村经济发展了，群众生活富裕了，心里气顺了，干部说话灵了，工作轻松了，已初步形成各具特色的板块经济。裴营乡滕楼等31个村的党支部、村委会抓住机遇因势利导，带领村民以小集镇为依托，建成31个集教育、卫生、文化、村落社区社会服务为一体，村容整洁、街道宽敞、商贸繁荣，卫生站、图书室、治安中心、文化茶馆、社区服务站一应俱

- 6 -

全的文明新村。

五是激发起农民支持公益事业的热情。通过“4+2”工作法，群众不再为自己的血汗钱被挪作它用而担心，更加乐意投入到家乡的建设中。在“村村通”公路建设，上级财政拨款后，仍缺口2％的款项，我市运用“4＋2”工作法，启动基层民主程序，教育和引导农民群众自觉自愿出资投劳，形成了支持家乡建设的热潮，农民群众纷纷慷慨解囊，在短短的40天内就筹集资金4800万元,解决了资金难题。元庄乡张井村73岁老党员李清义写信、打电话，动员在北京打工的两个儿子、儿媳分别捐款1000元；裴营乡耿营村七组以捡废品为生的村民耿荣阁不顾体弱多病，主动捐资500元，其中50元是用绳子捆着的零毛票和用纸包着的硬币。

三、启示与思考

我市“4+2”工作法的成功实践，固然离不开新形势下农民群众对民主政治极为渴望的客观原因，但在具体运作中的理念和方法对农村民主政治建设实践具有很好的借鉴意义，也给我们进一步搞好工作留下了深刻的启迪与思考。

1、必须将农村民主政治建设作为社会主义新农村建设的重中之中。十六届五中全会上，中央提出了建设社会主义新农村的“二十字方针”。其中“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁”是对社会主义新农村面貌的描述，而“管理民主”在作为一种标准的同时，更是实现目标的保障和内生

- 7 -

动力。在当前的形势下，改善农民生产、生活环境，国家是帮扶而不是“包办”，必须由农民的自觉行动为新农村建设提供经济积累。但由于历史等原因，农村出现了家族、宗派、协会等不同的利益群体，如果不尽快统一起来，势必产生转化，直接影响到党在农村的执政地位。因此，必须用民主政治建设的有效手段和途径把各种“势力”的积极性调动起来，统一起来，构筑起新农村建设的“统一战线”。

2、推进民主政治建设进程必须有一套行之有效的好方法、好机制。推行民主政治建设进程必须探索科学的方法，特别是要善于创造性地开展新形势下的群众工作。“4＋2”工作法，不仅仅是一个决策程序，更是一个带有根本意义的制度建设，是最贴心、最明了、最有效的“政治明白卡”。它建立了“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力”的工作机制。用制度保证把群众的意见和建议作为决策的依据，通过决策的民主性保证决策的科学性；通过吸收群众参与决策，把党委的意图和群众的意愿地统一起来，把党内民主和群众民主统一起来，把党的领导和依法办事统一起来，为推动农村经济社会发展注入了激扬的动力。

3、必须推进农村民主政治建设向更高层次发展。一是要提高认识层次。许多干部对村务公开和民主管理等制度的认识还仍停留在“给群众明白，还干部清白”的层面上，还没有站在决策管理的层面和巩固政权的高度看待,执行缺乏主

- 8 -

动性和自觉性。必须采取多种措施抓住关键，管好干部，建立奖惩激励机制，加强宣传教育培训工作，使乡村干部增强民主意识和法制观念，树立群众观点，澄清各种疑虑和模糊认识。二是提高主体层次。因为认识层次的低迷,村民参与的重点只能局限在监督而不是参政上，工作主体仍没有从干部转移到群众。工作中，应把重心从形式转向实质，把督查的重点从对资料的检查转移到对实施过程的监控上，全面提高群众参与管理的积极性和能力,充分发挥村民在推进农村民主政治建设中的作用，使群众真正成为民主管理的主体。

4、必须不断提高利用村务公开和民主管理工作推动经济快速发展，促进社会和谐的能力。随着“十一五”计划的付诸实施,农村工作越来越受到社会各界的重视,农村民主政治建设无疑将成为重要的内生动力。但村民主政治建设的成败，关键取决于在促进经济社会发展的成效上。有了成效，干部才不会视之为负担；有了成效，群众才不会视之为形式，才能产生积极参与的热情与行动。因此，我们必须进一步提高干部群众运用民主管理解决现实发展难题的能力和技巧，不断探索诸如“4+2”工作那样切实可行的运作模式，促使农村各种创造力、积极性尽情迸发，土地、人才、劳动力等资源充分涌流，将社会主义新农村建设不断推向深入。

- 9 -

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/j1br.html