浅谈我国公共服务民营化问题

浅谈我国公共服务民营化问题

题 目：学 院：专 业：学 号：学生姓名：指导教师：

政治与行政学院 行政管理

20111155010053 张 丽 王秋菊

浅谈我国公共服务民营化问题

浅谈我国公共服务民营化问题

研究的背景与意义：

在公共事务治理变革的视野中，民营化是一种国际性潮流。20世纪70年代末，西方国家高举改革公营部门、抛弃官僚制、向市场与私营部门管理学习的旗帜，其中核心的主张之一就是推行公共服务民营化，强调将政府在公共服务供给上的生产者角色与提供者角色分开，打破公私部门界限，把治理变革从政府内部引向外部，把过去由政府直接供给的公共服务通过各种方式交给政府以外的力量完成，或者二者合作共同承担。在这样的背景下，民营化成为20世纪末新公共管理的核心内容也就并不令人觉得奇怪。在民营化显然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。从这个意义上讲，民营化就是新公共管理。 研究目的：

公共管理理论的发展对传统的政府管理产生很大影响。在公共管理理论框架下，公共事务管理已经不是政府一家的事情，它倡导公共事务管理主体多元化，包括政府、非政府公共组织、企业乃至个人都成为公共事务的管理者，强调多元管理主体之间的有效互动以增强管理绩效。在这种背景下，治理理论应运而生，并且逐渐渗透到公共部门管理实践中去，对当前我国正在进行的政府

改革产生影响作用。

国内外现状：在西方，尤其在英美国家，自上世纪末以来，民营化就已成为推动公共行政改革的重要工具，并取得了很大成效。在东亚国家，如日本和韩国，也非常重视公共行政的民营化。公共行政的民营化有多种类型，如公共财产管理民营化，即通过民间入股的方式管理公共财产。还有行政任务的民营化，即特定事务的公共属性不变，但国家本身不再负担执行或负担全部执行，而开放由民间负责或提供。而在我国政府在上世纪90年代初逐步推行公共服务领域的民营化改革,已经显露出新的治理方式的有效性。主要表现在:

第一,公共服务生产与供给成本有所降低;

第二,公共服务质量有所提高,同时增加了消费者的选择机会; 第三,利用民间资本建设基础设施,解决了地方财政困难与城市发展的矛盾;最后,通过市场竞争促进了企事业单位的转制.

关键字 ：公共服务 公共服务民营化 改革 竞争 政企分离

一、 公共服务民营化是新公共管理运动的主要取向 20世纪70年代末，西方国家兴起名为新公共管理运动的改革浪潮，高举改革公营部门，抛弃官僚制，向市场与私营部门管理学习的旗帜，以公共服务的民营化改革为主要取向。所谓公共服务民营化是指政府与政府之外的私营公司、其他组织签订合同

或协议，把以前由政府提供的服务改为由接受承包合同的企业或团体提供。它强调将政府在公共服务供给上的生产者角色与提供者角色分开，将市场竞争机制引入公共服务组织的运作中，打破公私部门界限，把过去由政府直接供给的公共服务通过各种方式交给政府以外的力量完成，或者由二者共同合作承担。

第一， 市场经济的发展程度是决定能否进行民营化

改革的前提。城市公共服务是关系国计民生的基础性事业。在非理性的自由竞争下，公共服务完全由私人经营和管理，势必造成经营者唯利是图，损害社会公民的利益，而在市场经济已经发展到比较成熟的、理性的阶段时，民营化就成为公共服务改革比较理想的选择。

第二， 法律是民营化能否顺利进行的重要保障。英公

共服务能否进行民营化改革是由市场经济的发展程度所决定的，而市场经济成熟与否则取决于社会的法制化程度。法律的制定，表明政府的态度，消除了人们的思想障碍，为民营化的顺利进行提供了可靠保障。

第三， 政企分离是民营化改革的关键。在民营化改革

前，英国的城市公共服务实行的是以“政企合一”为特征的政府管理体制。英国政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政

第四，第五，府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现了企业经营机制的根本性转换。英国的改革实践证明，新的管理体制促进了国有企业的经营效率，提高了城市公共服务的经济效率。

转变政府职能是实行公共服务民营化改革的

重点和难点。实行政企分离以后，由于企业将拥有经营自主权，以追求利润最大化为经营目标，而且，许多城市公共服务事业具有自然垄断性，只存在一家或者极少数的竞争，这就需要政府转变职能，采取必要的监管措施，以规范企业的市场行为。

竞争是提高城市公共服务经济效率的根本途径。

竞争对公共服务具有促进经济效率的巨大作用，不仅能刺激企业内部的生产效率、促进社会分配效率，同时还有利于提高政府管制效率。政府如果只是急于变革公共服务的所有制结构—将国有变成民营，这对促进城市公共服务经济效率的作用是不明显的，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。民营化改革过程，就是一个不断强化竞争机制的过程。

二、 我国城市公共服务民营化现状的理性分析 尽管随着我国城市的快速发展，我国城市公共服务有了长足的进步，并取得巨大的成绩。但是，这种发展现状远远滞后于社会经济发展的要求，难以满足现实的需要。具体来说，主要表现在以下几点：

第一， 思想观念有待进一步转变。目前，民营经济在

不同领域存在着不同程度的“限进”情况，呈现严重的投资结构不均衡的状况。基础产业与基础设施领域一直是民营经济投资涉足最少、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域，因而也是发展民营投资进入最为不足的领域。

第二， 市场机制尚不成熟。一个健全、完善的市场是

公共服务民营化推行的必备条件。我国作为一个发展中国家，当前的市场机制显然还远未成熟。在公共服务产品的定价方面，有关部门在具体审核调价方案时，没有法定预测成本的依据，没有合理利润的标准。同时价格听证会的形式化，以及公共资金与私有资金的资本成本没有全面比较确定等问题，使得最终的公共服务产品和服务价格在保证公平有效竞争的实现方面存在较大折扣。

第三， 监管制度不完善。建立一个良好的监管制度，

加强政府监管不仅是社会公众的要求，也是企业的呼声。然而，我国政府现行的监管制度还很不完善。目前，我国公共服务监管体制中缺乏一套完善的责任追究制度，使公共服务管理过程中存在“责任真空”地带，为各种寻租、腐败现象的出现制造了机会。

第四， 城市公共服务民营化缺乏良好的法制环境。公

共服务改革需要有完善的法律法规作为保障。然而，目前我国政府在法规与政策层面的作用还远未发挥出来。虽然我国政府也表示支持公共服务的民营化，但是同西方发达国家相比，我国政府的政策支持力度显然还不够，表现为在某些问题上显得态度不够坚决，这种状况的存在显然不利于我国公共服务民营化的顺利推行。

第五， 非赢利、非政府的社会公共组织发育滞后。由

于项目合同对政府的约束力不强，政府容易产生意向变更，破坏投资规则，损害投资者的利益，使投资者处于劣势地位，挫伤民营投资者的积极性，也给外国投资者造成了不稳定的预期。体制转型中的不确定性及其政府官员的短期行为、政府更迭、官员失信无不成为参与公

共服务民营化的私人投资者和贷款人最大的担心。政府规制政策的不稳定，已经成为民营企业介入公共服务的最大障碍和风险。

三、 进一步推动我国城市公共服务民营化的有效路径 公共服务民营化无疑是我国城市公共服务改革的趋势和方向。各级政府有必要在理性分析现状与困境，大胆借鉴西方国家民营化改革的成功经验的基础上，立足于中国国情和各城市的实际，全面思考我国城市公共服务民营化的有效路径。

第一， 更新观念，真正转变政府在城市公共服务的角

色定位。公共服务民营化的根本问题在于政府角色的转换。在市场化供给的条件下，政府仍将是市政公用设施的服务规划者和决策者，但不再是服务的生产者。生产者既可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业或个体经营者。但公共服务由私人供给决不意味着完全脱离政府，相反，政府在公共服务民营化过程中还将发挥着重要作用。

第二， 建立健全城市公共服务民营化监管体制。公共

服务民营化改革不仅要追求效率，还要追求公平。而要保证民营化改革中的公平与正义，必须诉诸于政府强有力的监管，需要完善系统协

调的监管体制。

第三， 建立和完善各种竞争制度，创建公平、公开、

公正的市场环境。要彻底实现公共服务民营化，关键在于有一个遵循公开、竞争原则，充分发挥公众参与作用，公平、公正、公开的市场环境。科学有效的竞争制度，是营造公平、公正、公开的市场环境的重要保证。

第四， 建立完善的法律体系。加强法制建设，完善法

律体系，真正做到依法行政，是推进城市公共服务民营化的基础和前提，也是重要保障。

第五， 注重对社会公共组织的培育和发展。西方民营

化的实践表明，民营化改革的成功离不开社会公共组织的健康发展。因此，我国公共服务民营化改革要想取得如愿的效果，发展第三部门是毋庸质疑的。

第六， 加强政策的延续性和可预见性，建立政府政策

的公信力。政府能否保持公共政策一贯性，是否具有公信力，是决定公共服务民营化能否健康发展的重要问题。在公共服务民营化中，政府的角色比较复杂，既是规则的制定者，又是经营活动的裁判员和运动员，相对于企业，其优势地位十分明显。尽管国家提倡公共服务民

营化，但政府的一些部门违反合同、失信于人的事件也不断出现，极大地损害了政府的形象。而且，政府的风险意识淡漠，对潜在风险估计不足。这些都将严重影响城市公共服务民营化的发展。因此，政府必须加强政策的延续性和可预见性，努力提升其政策的公信力。在实践中，政府作为市政公用设施服务需要的提出者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。如果服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，政府如果不履行合同，企业也可以采用司法途径解决，这样市政公用设施服务真正具备了市场经济的资质。可见，用合同约束取代行政监管，不仅降低政府管理中的随意性，降低企业风险，而且对合同双方也能起到有效的监督作用。

综上所述,我们看到,虽然我国民营化改革时间不长,但从公共性视角看,暴露出来的政府管理问题却不能不引起重视。某些地方政府在吸引外资发展公用事业的过程中,由于对国际规则不甚了解和“饥不择食”的心态,往往造成了重大损失或留下了商业纠纷隐患。近年来已经发生了多起地方政府违规提供财政担保、“假合资真商贷”、给外商赋予超国民待遇、超越审批权限、盲目许

诺减税免税等等现象;还有一些部门不顾国家的整体利益,争权利、争利益,干预地方政府的机构设置和公共项目建设管理,超越权限并违反国际通行规则突击批准多家企业进入同类行业市场等,这些不规范行为既影响了政府形象,也损害了投资者的利益。显然,作为管理者与改革决策者,政府及其工作人员都应该引以为戒,科学思考,认真对待,努力提高自身素质能力,应对民营化改革中的新问题。从长远而言,这是民营化成败的关键要素之一。

诺减税免税等等现象;还有一些部门不顾国家的整体利益,争权利、争利益,干预地方政府的机构设置和公共项目建设管理,超越权限并违反国际通行规则突击批准多家企业进入同类行业市场等,这些不规范行为既影响了政府形象,也损害了投资者的利益。显然,作为管理者与改革决策者,政府及其工作人员都应该引以为戒,科学思考,认真对待,努力提高自身素质能力,应对民营化改革中的新问题。从长远而言,这是民营化成败的关键要素之一。

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