村民自治现状及对策

村民自治现状及对策

一、当前村民自治工作中存在的问题 （一）选举制度不完善。

村委会选举是实践中展开得比较充分的民主形式，因此，暴露出来的问题也相对较多，主要有：

1、选民资格确认凸显。近年来，在经济发达地区和城市化进程较快的小城镇、城乡结合部，在村委会选举中遇到了选民资格界定的问题。如原是本村村民，现居住地在本村，因为土地被征用后成为非农业人员，这些人员能否参加村委会选举？原是本村人员，农转非后离开村子，以后又回到本村居住，这些人能否参加村委会选举？长期居住在本村的外来人员能否参加村委会的选举？挂靠在本村的人能否参加村委会选举？对于这些人员能否参加村委会选举，目前争论非常大。不管怎样，选民资格问题凸显，是社会转型期的积极现象，表明了村民权利意识的觉醒。

2．对贿选的界定不明确。贿选是民主政治的副产品，与选举相伴相随。在村委会的选举中也出现了贿选现象。但是对村委会选举贿选这一概念的内涵和外延界定上，还没有一个明确的说法。给钱多少算贿选？给物多少算贿选？如果不给钱给物，而是请吃饭、喝酒、抽烟算不算贿选？在选举过程中承诺办某件事，有没有贿选的嫌疑？这些问题没有界定清楚，就不能有效地杜绝贿选，也无法保证选举的公正性和合法性。

3．对罢选的规定不具体。近年来，罢选村委会的干部的现象逐渐多起来，修订后的村委会组织法对罢选相对原来要试行法要明确一些，但是仍然不具体。如果罢选对象是全体村委会干部或村委会主任，村委会拒绝召开村民会议表决罢选建议，怎么办？从村民依法提出罢选要求到启动罢免程序需要多少时间？如果被罢免者是多人，是否每个被罢选者都要陈述申辩？如果罢免要求没有通过，就同一问题，是否允许村民再提出罢免要求？对罢选的规定不具体，就无法保证村民彻底行使选举权。

（二）村民会议名不符实。

村委会组织法把村民会议架构成村民自治体内的最高权利机关，也允许村委会召集村民代表开会讨论村民会议授权的问题。但是在实践中，由于村民会议管得太多、太细，从而使运行困难、成本加大，村民群众对此产生了厌倦情绪；一些地方村民会议向村民代表会议授权无度，授权过多，一些本属于村民会议的职权也授权给村民代表会议，从而使村民会议徒有虚名，形同虚设，完全背离了村委会组织法的立法宗旨。

（三）村“两委”矛盾突出。

在村民自治的过程中， 村委会与村党支部的矛盾在一些地方相当严重激烈。有的村党支部书记把党的领导简单理解为村党支部的领导，甚至是支部书记的个人领导，把村委会作为村党支部的一个部门，对村委会的工作大加干预和包揽，从而使村民自治成了党员自治、党支部自治、支部书记个人自治，支部书记成了为所欲为、不受监督的“土皇帝”。有的村委会产生后，其成员以为自己是多数人选举产生的，有群众基础，不把党支部放在眼里，重大事情不向党支部请示报告，有的村委会主任喜欢自己说了算，渐渐背离了村民自治，把村民自治搞成了村委会自治。如果村“两委”的矛盾不能解决，那么村民自治工作就无法落实。 （四）村民自治权利保障机制不健全。

现行的村委会组织法，在村民自治权利的保障机制方面不明确。主要表现在两个方面，一是村委会组织法规定的程序太原则、不具体；二是村委会组织法只讲了应该怎么办，而没有讲不这样办有什么处罚措施。有的地方在村委会选举中，曾多次发生过选民阻扰计票、砸坏票箱、强迫他人选自己的现象。有的选民把别人的选票抢过来撕毁了，使其他选民的劳动化为乌有。目前，我国刑法还没有把村民自治权利纳入保护范围，民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法也侧重于公民的财产权和人身权的保护，村民自治也不在调节之内。村委会组织法对村民自治的保障机制仅仅界定在群众举报、有关部门调查处理、批评教育、自觉改正上。因此，在村委会选举中的违法行为，难以做到违法自纠。

（五）村民自治的推动机制不配套。

村民自治是农村经常性的基础工作，涉及方方面面，需要社会各方面共同支持，大力协助，需要各部门、各单位依法行政，村民自治才能全面推进。但是有的地方仍然从局部利益出发，对农村经济和社会发展要求过高过急，用政绩考核办法迫使乡镇干部去侵犯农民的利益，干涉村民自治范围的事务；有的部门在制定农村政策时，很少考虑农村已经实行村民自治这一现实。有的地方不是积极推行村务公开、民主理财、民主管理，而是上收农民的权利，走回头路，把“村帐乡管”作为制度强制推行。这种部门与部门之间、政策与法律之间的相互制肘，不仅使党和政府的推动村民自治的力量彼此消耗，难以形成合力，更为严重的是搞得基层工作的同志左右为难，无所适从。另外，村民自治的物质保障也是推动机制的重要方面，很多地方开展工作的经费几乎没有。面对如此浩大的工程，村民自治的物质保障实在是很不相称。由此说明，在相当一部分领导干部中对村民自治还存在认识还未得到真正的提高，观念还未得到真正的转变。 （六）乡镇政府对村委会的干预较大。

公共权力过大必然加剧人们对权力的角逐。基层管理机构不仅拥有大量处理公共事务的权力，而且还拥有土地的控制权。由于公共权力的过大和狭窄的税源不 对称，使得农民和公务员之间的关系成为供养与被供养的关系，而不是服务与被服务的关系。基层政府的职能蜕化成为向农民收取税费。在这种背景下，公务员的荣誉性微乎其微，使村民自治事业一开始就与巨大的利益关系纠缠在一起，旧力量不愿放弃权力，新力量下决心夺权，增大了政治向着文明发展的难度。如果公共权力过大的问题不解决，村民自治的舞台永远是利益争夺的拉锯战场，民主政治的发展将困难重重。

1．直接介入村委会选举。依据村民委员会组织法的规定，村委会成员应由村民选举产生，乡镇政府可以派干部或专门工作组对选举工作进行指导、监督，使选举真正反映、体现村民群众的真实意愿。自从在农村村级实行民主选举之后，我国绝大多数地区的村委会干部由村民民主选举产生，但仍有一部分地区的村干部，由乡镇党政部门直接任免，有的地区乡镇行政不仅直接任免村主任，而且还

任免其他村干部。有的乡镇行政虽然不直接任免村干部，但通过提出村委会成员候选人名单等办法，强有力地干预和操纵村委会的选举，而且当选举结果不满意时，乡镇或者找借口不予批准，重新安排选举，或者不再经过选举而直接任免，乡镇行政在很大程度上操纵村委会的任免权。

2．非法干预村级财务。按规定，村集体的财产归村民集体所有，由村委会负责管理使用，除了必要的乡镇统筹外，村委会没有向乡镇上交财务的义务。政府有关部门可统一组织农村村级财务清理活动，以监督各村财务管理活动，及时发现和纠正村级财务管理中的问题，查处违反农村财务管理法规和纪律的人员。但是，一些地方出现了所谓的“村帐乡管”、“村财乡管”，其初衷是通过加大对村级财务的监督来防止村干部的贪污腐败等不良行为。但是，这却违背了村民自治中村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基本精神，同时，这在现实中却造成不良的负面影响，村帐乡管为乡镇政府侵占村级财产提供了便利的条件，村民的财产交上去了，可用的时候却很难拿下来。乡镇掌握村级财务以后，由于失去监督，导致滥用权力。

二、全面推进村民自治的对策 （一）.完善村民自治的法律体系 ⒈强化农村基层干部的法治观念。

新的村民委员会组织法第29条规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。”尚有大部分地方没有制定出《村委会选举办法》，从规范村委会选举工作的需要来说，应当加快立法进程。与此同时，应当加大法制宣传教育力度。要让农村基层领导干部和广大村民知道村民自治特别是村委会选举的相关法律、规章和办法，在有法必依的基础上做到知法、懂法、守法。尤其是基层干部应当做守法和执法的模范，在指导农村工作时，严格按照法律规定办事。只有这样，才能减少或避免过失违法，保证选举的质量。

⒉规范直接选举的操作程序，建立系统的乡村干部培训制度。

新的村民委员会组织法规定：“由本村有选举权的村民直接提名候选人”，成了惟一合法的候选人提名方式。为了保证村民直接行使选举权利，推动村民自治的发展，各地应当进一步规范直接选举的实际操作程序和组织步骤，及时查处和纠正选举中出现的宗族、宗派干扰和不正当手段拉选票以及各种破坏选举的行为，加强选举监控和检查验收，做到有错必纠。而要做到这一点，就需要各级干部，尤其是乡镇干部的支持和推动。对乡镇干部和村委会干部要分期分批地进行培训，帮助他们确立“法律至上”的观念，教会他们如何发展基层民主。乡村干部法制观念的提高，不仅可以减少乡镇干部在村委会选举中带头违法的现象，而且还能从乡镇起确保村委会选举不至于流于形式。 ⒊探索和解决村委会选举中出现的新问题。

新的《村委会组织法》比试行法要丰富得多，但比起丰富多彩的村民自治实践来说，有些条款依然显得很原则，没有也不完全反映农村发生的变化情况。导致村委会选举中出现了一些法律没有明确界定，但又无法回避的问题：首先是选民资格的问题，或者说关于流动人口的选举权问题。目前处理的办法有两个：一是委托亲朋代投票；二是实行邮寄选票。这两种办法都有明显的局限性。前者无法保证委托人的意愿不被委托人篡改，无法保证实行的是“一人一票”制；后者无法实行秘密写票，无人监督，回收率低。这是村委会选举中有待解决的一个重要环节。其次，法律规定的选举权与罢免权不对等的问题：选举时须参加投票的人过半数通过；而罢免时则须经有选举权的村民过半数通过。无形之中，造成当选容易罢免难。非但为此，法律还规定罢免村委会主任、副主任或委员的村民会议或村民代表会议必须由村委会召集。当村委会主任等成为罢免对象而拒绝召集时，村民会议或村民代表会议就开不成，监督机制也就建立不起来。因此，从制度设计上来说，应当遵循分权原则，重新考虑由谁来召集村民会议或村民代表会议的问题。这应当成为村民自治立法改革的重要课题。此外，还有关于委托投票与流动票箱的问题、关于如何保证妇女当选比例的问题等，都是有待改进和完善的环节。只有这些问题妥善解决了，才能有效防止和杜绝违法行为或事件的发生。 （二）适用村民会议和维护村民代表会议实现民主决策

民主决策既是村委会在办理公共事务和公益事业过程中最为重要的环节，也是村民群众人人参与村中大事决策的一条重要途径。按照《村委会组织法》的规定，村民参与村中大事决策的形式为村村民会议。《村委会组织法》规定：“村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”，“村民委员会向村民会议负责并报告工作”，并对村民会议赋予了具体的职权。由于村民会议是村民参与最多、规模最大的会议以及法律对其职权的规定，决定了它是村民自治组织中村民参与最广泛、能够最全面、最直接地代表村民利益和反映村民要求的组织形式，也是村民自治中地位最高、最有权威的自治组织形式。村民会议在村民自治中拥有最高决策权力，自然就成为村民实行直接民主决策的主要形式。因此，村委会必须依据《村委会组织法》的规定，运用村民会议来实现村中重大事务的直接民主决策。

（三）.理顺“两委”关系，规范村务决策和管理程序 ⒈全面推行“两推一选”办法。

各地普遍反映，“两推一选”是缓解“两委”矛盾、增强党支部成员群众基础的一项有效措施。一是把群众监督机制引进了支部选举，群众对支部成员有了发言权，把支部建立在群众信任的基础上，使群众从感情上贴近了支部，增加了对支部的信任和支持；二是把一大批年轻有为、群众威信高的党员充实到支部班子，既有党员的支持，又有民意撑腰，可以提高支部的威望，增强战斗力；三是村委会干部不再因“民意”看低支部，不再借口“民意”拒绝接受支部领导，为党支部领导村民自治、协调“两委”关系奠定基础。 ⒉充分发挥党支部的领导核心作用。

农村党支部的领导核心作用主要体现在以下几个方面：一是党支部在征求党员和群众意见的基础上就村务大事提出决策意见和方案，定盘子，拿主意，把方向；二是召集“两委”联席会议，研究决定村务管理中的事项；三是就村务重大事项及时听取村委会的工作汇报，帮助村委会出主意，想办法，解决工作中遇到的各种难题，协调村委会与其他组织的关系；四是监督村委会日常管理工作，特别是民主管理和村民公开工作，协助乡镇对村委会干部进行民主评议活动，就工作中

的问题及时提出批评、建议和意见；五是尽量兼任村委会成员，实行交叉兼职，要鼓励党员参加村委会竞选，有条件的地方可以通过民主选举程序实行支部书记和村委会主任“一肩挑”，但不宜统一规定实行“一肩挑”。六是党员要积极争当村民代表和村民小组长，建立党员联系村民或村民代表制度，充分发挥党员在群众中的先锋模范作用。

⒊建立健全民主决策、民主管理和民主监督制度。

民主选举完成后，只是万里长征走完了第一步，村民自治的路还很长，必须尽快建立健全村内的决策、管理和监督制度，把决策由群众自己当家作主。必须明确：村务大事，尤其是涉及村民切身利益的事项，既不是由党支部说了算，也不是由村委会说了算，更不是少数几个村干部说了算，而是由村民群众说了算。这条原则明确了，并有必要的程序作保证，村支部书记和村委会主任就不会争大小、比高低了，也就不存在“一把手”、“二把手”的问题了。 ⒋明确规定村委会组成人员的条件。

农村的情况比较复杂，什么有都有，如果不对候选人条件作出明确规定，只能尊重投票结果，不管什么人当选只承认选举结果。对候选人条件作出明确规定，是对村委会成员职位的资格限制，对事不对人，并不存在剥夺哪个人的选举权和被选举权问题。候选人条件应侧重于规定限制违反计划生育政策、被追究刑事责任、有严重违法乱纪行为的人进入村委会班子。

（四）乡镇政府要转变角色，变领导关系为指导关系 ⒈正确处理好乡镇政府与村委会的关系。

正确领导与指导各自的含义及之间的区别，是乡镇政府依法指导村委会首要解决的问题。从字面上解释，领导是带领引导的意思，指导是指点引导的意思。虽都有引导的意思，但两词的区别就在“领”和“指”字上。从行政管理学的角度讲，领导和指导都包含着上下级关系和政治导向的总体把握，这是它们的共同之处。不同之处主要表现在人事权、财权和行政责任三个方面。领导者具有人事决定权、

财力控制权和对下级分配任务并对下级行为负责的责任；指导者具有人事建议权，对下级只有业务联系、咨询和建议的权力，没有财权。《村委会组织法》已规定乡镇政府与村委会是指导关系，乡镇政府就应当尊重村委会的法律地位，指导、支持、帮助村委会按照《村委会组织法》的规定做好本村的各项工作，不能像对待行政组织那样，采用行政手段去指控村的做什么和不做什么。 ⒉乡镇政府指导村委会应遵循的基本原则。

乡镇政府要依法指导村地，必须全面领会《村委会组织法》的精神。《村委会组织法》第一条就开宗明义，立法的宗旨是“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设”。为了实现这个宗旨，体现了三个原则：党的领导原则、村民自治的原则、依法行政的原则。

法律把村民委员会的组织性质明确规定为基层群众性自治组织，也就是说，村委会不是政府的“腿”，因此，凡属于村民自治范围内的事，由村委会根据绝大多数村民的意愿去办理，乡镇政府不应干预。乡镇政府要保证村委会“自我管理、自我教育、自我服务”的权力。村民自治范围内的事，理应包括两个文明建设，因为发展本村经济，维护本村社会稳定，努力提高村民生活质量是村委会的主要职责，这是法律明确规定的。这是指坚持村民自治原则。

坚持依法行政原则，就是说乡镇政府在行使行政管理职责，需要村委会协助时，不仅要交代任务，还应交代工作方法，提供必要的工作条件。委托村委会办的事项，不仅应费随事转，还应承担法律责任。

实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大实践，是党的主张的法律化和制度化。因此，乡镇政府必须在乡镇党委的领导下，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，依法指导村委会开展工作，保证正确的政治方向，保证党的方针、政策和国家的法律法规得到贯彻实施。这就是要坚持党的领导。这三个原则是一个有机的统一体，如果乡镇政府在与村委会打交道中，能够始终坚持这三个原则而不是片面地强调其中一个方面，就一定能妥善处理好与村委会的关系。

⒊乡镇政府指导村委会工作的内容、方法和程序。

乡镇政府对村委会工作的指导可以归纳为五个方面：一是积极推进村民自治的制度化建设。二是完善村级工作的激励约束机制。三是加强对村委会干部的培训。四是对贫困村和经济薄弱村给予适当的财力支持。五是加大宣传教育工作。 指导方法很多，比较普遍的做法是宣传发动、明确要求、组织检查、交流经验、总结汇报、典型引路等，这些都是实践证明行之有效的工作方法。乡镇政府除了采用上述方法指导、督促村委会认真履行村民自治职能外，还应积极指导村委会的有关活动。如在村委会换届选举时，向各村派驻联络员，进行全程指导，保证各村依法选举。为使村民代表会议能如期有效地召开，乡镇政府届时派员参加指导。为确保民主理财小组活动正常开展，乡镇政府可以届时派员下到各村，与村民主理财小组成员、村委会成员共同进行财务审计等等。当然，乡镇政府应格外注意的是，指导工作决不是上级领导下来察看。

方法中包着程序，把它单列出来，是因为程序体现了乡镇政府对村委会的指导是还依法进行。根据四个民主内容的需要，指导程序大致分为三种：一种是由乡镇政府操办，但必须经广大村民认可。另一种是由村民操办，乡镇政府指点引导，检查督促，如村委会选举和村务公开。第三种是乡镇政府与村民共同参与，监督村委会工作，如村财务审计。

乡镇政府如何处理与村委会的关系，需要乡镇政府在实践中不断探索、总结。相信在各级政府的关心下，在所有乡镇政府的共同努力下，乡镇政府一定能转变角色，变领导为指导。

（五）.切实保障村民行使自治权利，不断进行创新。

要切实保障村民真正行使自治权利，管理自治事务，就必须把村民自治的保障机制进行完善。现行的《村民委员会组织法》也不能适应村民自治的发展要求，必须要制定保障更为有力的村民自治法。

⒈制裁破坏村民自治的违法行为。对破坏农村村民自治的行为或恶势力，可以适用《选举法》、《刑法》、《治安管理处罚条例》等法律法规的有关规定。对于构成犯罪的，要坚决追究其法律责任。

⒉完善相关法律关于村民自治的规定。刑法应及时把村民自治权利纳入保护范围。民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法也应将村民自治权利的保护纳入其中。否则，这些法律的服务对象是不完整的。作为享有村民自治权利的70%的中国农民，因保障机制尚未健全，而无法正直行使其权利，其权利也只能束之高阁。

⒊对乡镇政府违法干预，要运用组织和行政综合措施进行处理。对乡镇领导采取指派、委派或其他形式干涉村委会选举的，和干预村级财务的，要严厉查处，相关责任人给予党纪政纪处分。

总之，村民自治在中国农村的实践，不仅大大丰富了中国社会主义民主的实践和理论，而且还对中国的政治发展产生了广泛而深远的影响。村民自治作为党领导下的中国农民对社会主义民主建设的伟大创造，是社会主义民主史上的全新事物，是社会主义民主的新发展。党领导下的中国农民所创造的村民自治以及在村民自治中产生的各种各样民主的新形式，正是适应时代需要和社会主义自身发展的需要，必将对中国农村政治文明的建设产生深远的影响。 【参考文献】

⒈王振耀：《中国农村村民委员会法律制度》，中国社会出版社1996年出版。 ⒉徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范出版社1997年出版。

⒊詹成付：《中国村民自治的现状和未来的基本走向》，中国社会出版社2001年出版。

⒋贺雪峰：《村民自治的几个方面》，中国社会出版社2001年出版。

⒌袁达毅：《完善村民自治立法，发展农村基层民主》，中国社会出版社2001年出版。

⒍王金华：《村重大事应由村民说了算》，中国社会出版社2001年出版。 来源: 农村研究网

当前村民自治研究概述

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贺雪峰

没有深入到田野观察，运用所谓经济人和公共选择等通用武器来解剖中国农村特殊的状况，容易流于表面且无关农村和中国现代化的痛痒。于农民无益的农村研究，是令人难过的。村民自治成为当前学术界与政策研究部门共同关心的话题。总的来讲，国内村民自治研究领域，发表的论文众多，高质量的研究较少。从本文关注的角度，可以将当前的村民自治研究区分为三个相互联系的层面。第一个层面是关于村民自治功能与定位的研究，第二个层面是关于村民自治好坏的政策争论，第三个层面是关于村民自治的学术研究。本文拟从这三个层面对国内的村民自治研究作一综述。

一、村民自治的功能定位

村民自治是在人民公社解体以后，原有的乡村组织处于瘫痪半瘫痪状态，农村社会严重失序，而由农民主动创造出来的一种组织体制，后被中央肯定而成为体制内的制度安排。农民自发创造出村民自治体制，是因为农村社会需要秩序和公共服务，而村民自治恰好可以满足农民的这一需要。由王振耀先生主编的《中国农村村民委员会法律制度》和徐勇先生撰写的《中国农村村民自治》两本著作不仅详细考察了村民自治的缘起，而且考察了村民自治的功能。

一般认为，村民自治具有以下三项功能，一是提供社会秩序，主要是通过村民自治来维护治安和调解纠纷；二是提供公共服务，即让村民自己的事情自己商量着办，来提高社区资源动员能力；三是抑制乡村组织的不良行为。在转型时期，没有来自村民的监督，乡村组织的行为就可能恶性发展（徐勇，王绍光，崔之元，荣敬本）。

有学者从对国家政治体制关注的角度，认为村民自治还具有作为中国民主政治建设突破口和生长点的作用。所谓突破口，就是村民自治是中国民主政治本身的一个环节，村民自治不仅会导致而且事实上已经带来了由下自上的民主化进程，比如由村务公开到政务、企务、警务公开，由选举村委会到选举村支部，由村委会直选到乡镇长直选等。安徽社科院辛秋水先生和河北社科院杨爱民先生均持此种观点。更多学者对村民自治是民主政治突破口的说话不以为然，但认为村民自治是民主政治的生长点应无疑问。所谓生长点，一是指村民自治作为社会民主，为政治民主提供了环境和生长的条件(程同顺)，二是指村民自治特别是村委会选举可以提高农民的民主意识，增强农民的民主能力，从而将农民训练为合格的公民，这将是对民主政治最为扎实的一项工作(王仲田)。

显然，关于村民自治功能的研究有两种指向，第一种指向关注村民自治对于解决当前特定背景下农村社会实际问题的能力，第二种指向关注村民自治在中国政治体制中的地位。从已发表的关于村民自治研究的成果看，第一种指向的研究十分薄弱，多数人热衷于第二种指向的研究。这种轻视村民自治内在功能而关注村民自治外在功能的倾向，笔者以为是对有9亿中国农民国情的忽视，是不正常现象。

二、关于村民自治的政策争论

关于村民自治的政策争论，集中表现为对村民自治在中国现代化背景下的合理性，和村民自治本身效果的怀疑上。

对村民自治合理性的怀疑来自两个方面，一个方面认为，现代民主的实质是政治民主化，行政专业化，村民自治逆世界潮流而动，与企业民主化和科长由科员选举一样，是十分荒唐的事情(沈延生)，由此彻底否定村民自治的合理性。与这种对村民自治彻底否定的观点有所不同，有人认为，在中国现代化转型时期，国家能否通过政权建设向农村社会渗透，成为中国能否顺利走向现代化的关键。在整个现代化的进程中，国家对农民的强制要求诸如提取经济资源、实施计划生育等等任务，必须要有一个强大有力且可以指挥得动的基层组织来完成。村民自治则有可能瓦解基层组织一直作为国家在农村的\腿\的功能，使国家法律政策的进村入户失去依托(?景跃进、张小劲、孙远东)，因此主张在实行村民自治时必须协调好村级组织当家人与代理人的双重角色的矛盾(徐勇、贺雪峰、樊平)。

对村民自治本身效果的怀疑也来自两个方面，一个方面来自对农民民主能力的怀疑，他们典型的提问是，在城市和知识分子中都不能搞自治，未必泥腿子农民搞得好自治？笔者先后三次在全国性的会议上听到此种声音，但似乎没有人将此种声音付诸文字。也许是他们不屑于将这么容易的问题用文字表达出来。另一个方面来自田野。特别是在1998年《村委会组织法》正式颁布实施后，一些地方村民的参选率依然不高（实际参选率一般在60%─70%，事实上已是相当高了），村民对参不参加选举无所谓。一些地方的选举变成了宗派斗争，有的地方是因为选举而激活了本趋消失的宗族和派性。至于贿选和拉票的故事在传媒上更是广泛流传。由此让人怀疑村委会选举是否真可以锻炼农民的民主能力，村民自治是否真正有助于实现保持乡村秩序的功能。

引起人们对村民自治效果怀疑的另一个例子是村务公开。1998年中央主要领导大力强调村务公开，村务公开也一度成为村民自治的最亮点。但至今日，村务公开在绝大多数农村都已流于形式，前些年建立的漂亮的村务公开栏空在那里，成了对村务公开的莫大讽刺。 在分析村民自治效果不佳的原因时，有人认为是由于乡镇担心民主可能失去自己在村一级腿，而有意操控了村委会选举等事项，因此，在乡镇领导素质高的地方，村民自治的效果可能就好。有人认为是政务与村务未明确区分开来，政务往往压跨了村务。必须有更为细致和强制的村务与政务的划分，乡村双方都不能越权。有人认为是村支部未选举，而村支书往往又是村里的一把手，由此造成了村民自治的落空。还有人认为，是由于农民的社会分化与流动，造成了村民对村务的冷漠，村委会本身已不再具有构成一个独立法人行动者的理由。 无论是对村民自治合理性的怀疑，还是对村民自治效果的怀疑，大都对村民自治政策和《村委会组织法》持保留立场，有些人明确反对村民自治，另一些人认为修改《村组法》时，必须修补一些关键性的缺失。当然，还有些人是不了解村民自治，也看不起农民，而反对村民自治。

三、关于村民自治的学术研究

村民自治的学术研究当然不是说前面关于村民自治功能定位与政策争论不是学术研究，而是希望借此特指村民自治这一广泛实践的政治生活所带来的学术研究资源。村民自治带给学术研究资源的第一个方面大致可以表述为，村民自治实践本身的状况体现出了农村社会什么样的状况，或者说村民自治的制度安排在农村社会的运作状况，折射出了什么样的农村社会性质。此方面的研究不关注村民自治的功能定位，也不关心村民自治的政策争论，而将村民自治这一制度安排作为自变量引入到村庄社会，从而观察村庄如何利用和展开这一制度安排，及这种利用和展开所体现出来的村庄性质或国家与社会关系状况。这种研究表现出来的是价值中立的，与政策争论无涉，但这种研究的结论可能对政策争论有重大影响。 当前关于村民自治的这种学术研究十分不足，已有的研究集中在村庄性质和国家与社会关系的观察上。例如，有人认为村委会选举本身体现出村庄社会\面子政治\的特征（吴毅），有人发现当前农村社会分化产生了普遍存在的无政治阶层，少数精英人物则可以依赖自己意愿来操控选举（吴毅，仝志辉），有人提出村委会选举和村民自治与当前村委会一级的半熟人社会特征密切相关（贺雪峰），有人发现乡村治理中普遍存在正式权力非正式使用的现象（孙立平），有人认为村规民约体现出来传统中国的乡村治权（张静）。

关于村民自治第二个方面的学术研究是试图形成一个解释当前村民自治实践后果的理论框架的努力，这种解释框架往往以其他学科资源为基础，运用到村民自治研究之中，比如，有人运用制度主义学派的理论对村民自治进行了分析（唐兴霖，彭景阳），有人借用公共选择理论分析村委会选举。还有些人则对村民自治中出现的一些现象进行归结，提出了一些新的解释模型，如资源一体制分析框架（彭勃），体制吸纳社会框架（孙龙），填充一累积分析框架（吴淼），嵌入一内化分析框架（樊平），利益一体制框架（徐勇）等等。总的来讲，当前对村民自治的学术研究是村民自治研究中最为薄弱的环节。

四、结 语

村民自治的实质是一种民主化的村级治理。在中国现代化转型时期，如何解决农民问题，将成为最为艰难也是最为关键的问题。正如当前仍然存在的争议一样，村民自治也不是万应良药。村民自治存在的诸多需要解决的问题。

村民自治存在的诸多需要解决的问题,要求理论界有更多深入的研究。当前因为村民自治成为热点，而被一些人引向其它领域，这是自然的。但在村民自治研究内部，必须解决以下两个问题：第一，必须了解当前村民自治的实践状况。今天的村民自治已有十多年的历史，政策争论虽然重要，田野调查更为基础。只有建立在更多田野调查基础上的政策争论才会真正切合当前农村的实际，而不至于变成抽象的理论争论。不客气地说，当前村民自治的田野调查十分薄弱，建立在局部调查或传媒资料上的政策争论，可能文不对题。第二，必须有更多对村民自治的学术研究。只有将村民自治置于中国现代化这一特定背景和中国农村人口众多，农村文化源远流长这一特定国情下，才可以理解村民自治运作的效果和村民自治本身的价值，也才可以解决关于村民自治的政策争论。正因为学术研究的不足，造成了村民自治总体研究的低水平状况，很多政策争论缺乏实质内容，流于表面，而对村民自治的功能定位，要么脱离了村民自治本身的语境，要么脱离了当前农村社会的现实。 当前村民自治的政策争论依然存在。保持对村民自治的政策争论十分重要。但理论界更

应做的工作似乎是对已实践十多年的村民自治这一民主化的村级治理作更多更为扎实的田野调查，并在此基础上作更多富于创见的学术研究。 必须关心农民，关注有9亿农民的农村。

参考文献：

[1]王振耀主编，《中国农村村民委员会法律制度》，中国社会出版社1996年版。 [2]徐勇著：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。 [3]王绍光：《公共财政与民主政治》，《战略与管理》1996年第二期。

[4]崔之元：《\混合宪法\与对中国政治的三层分析》，《战略与管理》1998年第3期。 [5]荣敬本：《县乡两级的政治体制改革》，《经济社会体制比较》1997年第4期。 [6]朱光磊、程同顺：《在更大的背景下认识村民自治》，《中国书评》1998年5月号。 [7]周罗庚、?王仲田：《中国农村的基层民主发展与农民的民主权利保障》，《社会科学》1999年。

[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期。

[9]景跃进：《国家与社会关系视野下的村民自治》，《中国书评》1998年5月号。 [10]张小劲：《中国农村的村民自治再思考》，《中国书评》1998年5月号。 [11]孙远东：《现代化进程中的草根行政》（打印稿）。 [12]徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，《二十一世纪》1997年8月号。 [13]贺雪峰：《村级组织制度：现实与理想的差距及其原因》，《社会科学研究》1998年第4期。

[14]樊平：《村落公共权力：农村经济与社会协调发展的关键》，载《中国社会与现代化》，中国社会出版社1998年版。 [15]吴毅：《新规则是如何演绎的》，《中国社会科学季刊》1999年夏季卷。 [16]吴毅：《村治中的政治人》，《战略与管理》1997年第1期。 [17]仝志辉、贺雪峰：《选举与村庄权力结构》（打印稿）。

[18]贺雪峰：《论半熟人社会》，《政治学研究》2000年第3期。 [19]孙立平、郭于华：《\软硬兼施\：正式权力非正式运作的过程分析》，载《清华社会学评论》，鹭江出版社2000年版。 [20]张静：《基层政权》，浙江人民出版社2000年版。 [21]唐兴霖、马骏：《中国农村政治民主化的前景及困难：制度角度的分析》，《政治学研究》1999年第1期。 [22]彭景阳：《制度创新与农村政治发展》，《西南师范大学学报》1999年第5期。 [23]彭勃、金柱演：《国家与乡村社会关系的发展沿革》，《中共福建省委党校学报》1999年第1期。

[24]孙龙：《体制性权威与内生性权威的互动过程与行为》（打印稿）。

[25]吴淼：《村治的转型──\填充一累积\变迁模式的建构》（打印稿）。 [26]徐勇：《利益与体制：民主选举的变数分析》，《华中师范大学学报》1999年第2期。

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