土地流转

中国农村土地流转制度创新的路径选择

3．1中国农地流转的动因 本文所称农地足指农村土地，即城市建成区及独立工矿企业用地以外的所有土地，包括全部农村集体所有土地，既有农业用地，也有非农业用地，既包括耕地，也包括林地、牧草地、水域，还包括未利用土地。 3．1．1农地流转的内涵

农地流转是土地流转的一种类型。土地流转的本质——产权主体的换位，即土地资产的产权交易。从理论上讲，土地资产产权中的各项权能都可以发生流转，但实际上收益权、处置权一般附属于所有权和使用权。因此，产权流转的核心是所有权与使用权的流转。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利，其一是所有权；其二是承包权：其三是经营权(使用权)。因此，农地流转的涵义，就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让经营权(使用权)。

土地使用权流转形式多样，但应该严格地界定为发生于农户与农户之间、或农户与企业、社区等经济组织之间，基于市场交换原则、通过土地使用权流转价格反映的特定经济行为。其主要形式有转让、转包、入股、互换等，以转包为主。转包是土地使用权自发流转的主要形式，转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行土地承包合同规定的权利义务。外出打工，从事非农经营又不放弃土地的农户一般采取这种方式。转让是指承包农户经社区同意将承包期内全部土地或部分土地让渡给第三方经营，由第三方履行土地承包合同的权利和义务。转让后原承包关系终止。互换即承包农户之间和社区之间为便于耕作一类的需要，相互交换地块，主要解决土地细碎化和经营分散问题。租赁则是指维持原承包农户双方约定的权利和义务关系，接包者只交纳租金给原承包农户或社区。国务院在国发(1995)7号文件中就提出：在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包土地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签定书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。政策清晰地界定了土地使用权流转的内涵。 3．1．2农地流转的主要动因

引起农地流转的原因是多方面的，包括政治的、文化的、经济的、科技的等等。其中经济和科技因素是主要的，也是根本性的。经济的发展与科学技术的进步必然引致要素比价及产品价格的变化，微观主体为实现自身资源的最大化收益必须不断调整资源的投向和产权存量的配置结构。没有这种调整，社会资源的配置就会凝固，也就不可能实现效率最大化。

近年推动土地使用权流转的主要动因，来自于农业外部环境变化和农业内部的积极因素推动。首先，农产品供求关系发生重大变化，农业结构调整和非农产业发展，农业比较效益下降以及农业劳动力转移，为土地使用权流转在更大范围的推进提供了前提。在沿海发达地区，农户的主要收入主要来源于非农产业，土地对农民的生产和收入功能下降，使土地流转，尤其是入股、租赁、反租倒包这类流转形式很有市场。在中西部地区，土地经营效益下降，加上土地负担过重，土地对农民更多的是保障功能，农民要么弃耕撂荒，要么转包、转让、互换自己的承包地，也推动了土地使用权流转。其次，农业低迷土地撂荒以及潜在的获利空间和机会为工商企业、个体大户和外商提供了投资农业的机会，公司式的农业经营方兴未艾。 3．2中国农地流转的机理

土地流转包括土地产权的流转(所有权、使用权)以及土地功能的流转(土地用途的改变)，主要探讨同一用途土地的产权流转以及土地用途转换过程中的土地产权流转两个方面的问题。所谓农村土地产权流转，即是指土地产权主体(土地所有权主体和土地使用权主体)之间的土地流动嘲。从农村土地流转的形成机理来看，可以从农村社会经济发展的内在要求以及

农村与城市区域之间的相关关系变动所引起的外在原因两个方面来分析。 3．2．1农地流转的内在机理

l、农业产业结构调整及农业规模经营

自农村实施家庭联产承包责任制实施以束的一段时期内，我国主要实行追求农产品尤其是粮食数量增长或以解决温饱为中心目标的农业发展模式。m，这是短缺经济条件下首先追求的目标。但如今，随着农业生产技术的进步，农产品产量得到了很大的提高，农产品供给充裕，一些农产品则出现相对过剩。这时我国农业生产发展的目标已经逐步从数量农业开始转向质量农业。而且从国家粮食安全的内涵来看，除了包含原有的解决饥饿含义外，还包含着食品健康、保护生物多样性以及维护民族文化等新概念。因此，发展质量农业也符合国家粮食安全发展的客观要求。这也要求必须调整农业生产结构，以符合日益变化的农产品需求的要求。尤其是面临着加入、ⅣTO后的国际农产品市场，使得农业产业结构调整的要求更为迫切。同时，要提高农业生产的效率，还面I临着一个如何有效解决农地细碎化、提高农地经营规模的问题。要解决这些问题，如果依据通过行政手段实施土地调整，不仅会促使农民采取短期行为，并降低他们投资土地的积极性，从而使得长期农业生产率受到损害。而且，还会带来很高的谈判成本。所以，从实现农村土地资源持续利用和降低土地资源“重组”成本的角度来看，农村土地流转的产生有其必然性。 2、农业劳动力转移

随着我国工业化水平不断提高，尤其是农村非农产业的迅速发展，农业劳动力转移也十分迅速。自20世纪80年代中期以来，乡镇企业累计吸纳了l亿左右农业剩余劳动力，年均吸纳600万人。在农村土地资源得不到合理安排的情况下，农业劳动力的转移也在一定程度上带来了农村土地的撂荒与低效利用问题。然而，正如Cancr和Mesball(1993)他们所认为的那样，农村非农劳动力市场的产生使得农业人力资本要素处于边际生产状态的农户放弃土地㈣。在这些转移的农村劳动力中，部分农户已不能或不愿耕种土地，但由于农村社会保障问题根本得不到保证，他们为了将土地留作今后的生活来源的退路而又不愿放弃土地承包权，在缺乏有效的土地流转机制的条件下，只能是将土地低效利用或撂荒。而农村土地资源的低效利用及撂荒也在一定程度上带来了土地产权主体的利益损失(土地利用收益及集体或乡镇对这一行为的惩罚损失)，因此上，从经济学上来讲，这些土地产权主体仍然存在将土地转让以获得适当收益的内在愿望，土地流转市场机制的建立与完善则可以使得这一问题得以解决。 3．2．2农地流转的外在机理

1、农地非农化市场制度供求失衡导致的利益诱导机制

随着农村市场经济的发展，土地在传统经济体制下长期被忽视的商品价值重新得到了确认。不同的土地用途，单位土地面积的效益差异性大，一般商业用地价值高于工业用地，工业用地又高于农业收益。虽然非农用地收益大大高于农地收益，但是，集体土地产权进入非农用地市场受到了很大限制。所以，一方面，农村集体土地潜在的获利动机产生利益诱导，集体土地的所有者或使用者迫切需要对于农地非农化市场的有效制度安排；另一方面，国家或有关地区以法律的形式对于农村集体土地进入非农用地市场进行价格的限制。在利益的诱导下，这使 得农地非农化市场的规范化发展受到影响，从而一定程度上反而使得国家或政府对于迅速成长的农地非农化市场措手不及、无所适从，而这又妨碍着我国农村工业化、城市化的快速发展而带来的农地非农化市场的迅速发展。 2、生产要素价格作用机制

市场经济的发展也使得农村各生产要素市场得到了迅速发展。土地作为重要的农村经济要素必须与技术、劳动力、资金、信息等要素一样进行重组。因此，在农村土地资源的配簧上，市场作用将变得越来越重要。当的，中国的土地市场处于例始发展阶段，向与城市经并要素市场相比，农村经济要素市场发展相对滞后，农村土地市场的发育则更为缓慢。但是，可以

预期，随着中国农村城镇化战略的不断实施，以及农业产业结构的不断调整，农村土地市场发展将更加迅速。I围此，农村土地价格杠杆对于土地资源的市场化配置的引导功能也将日益增强，农村土地使用主体一农户也将根据价格信号进行土地资源的优化配置。在农业经济系统中，其他系统要素价格对于农地流转也有相关影响。 4．1中国农地流转的现状特征 随着国民经济的高速增长，非农产业的发展和农村富余劳动力的流动，加上农产品供求关系发生阶段性变化，以土地经营为收入主要来源的农民收入增长缓慢甚至下降，使土地经营对农民生产、生活的重要性有所下降。非农产业高收入产生的“拉力”，和土地经营低收入产生的“推力”使农地使用权流转速度有所加快。 分析目前农地流转现状，可以发现具有如下特点：

1、流转方式呈现多样化。其中采取市场手段的方式成为主要的流转方式，转包、转让、返租倒包等方式在各地普遍存在。但是农地流转的价格低，大量的调查表明，目前我国农地流转大多是低价转包，甚至是无偿或倒贴转包；农地流转的期限短，大多数农地流转期限最长也只有两年左右，有的没有固定的期限，随时有可能收回土地，短期流转加剧了农地利用的短期行为不利于农地资源的可持续利用：农地流转对象大多局限于村民小组内的亲属或朋友；农地流转的方式大多是通过私下协商达成口头办议，很少通过有关部门签订协议，这为以后可能出现的权益纠纷埋下了祸根。

2、土地流转规模在各个地区之间存在明显的差异性，发展不平衡。基本上来看，土地流转的规模和各地区经济发展程度成j下相关关系。相对来讲经济发达的地区，土地流转规模就大，而经济相对较弱的地区土地流转规模就小。与此相对照的，东部地区浙江、江苏和广东等地区土地流转规模较大。

3、农地流转发生率增长的同时出现了一些问题诸如：多数地方土地流转处于自发、分散、无序状态，也缺乏明确的政策和法律规定；以行政命令代替科学引导；把土地流转作为增加乡村收入的手段；对土地流转的重要性认识不足；不管是城镇周围还是偏远乡村，以发展为名，肆意侵犯农民土地使用权的例子比比皆是。 从以上特点可以看出，目前的农地流转还不是真正意义上的市场化配置，最多也只能算是市场化配置的雏形。因为在流转过程中缺乏有效的竞争，短期的、缺乏竞争的低价农地流转不能给新的使用者以内在的动力和外在的压力，难以达到通过流转实现农地从低效益利用到高效益利用的目的，反而加剧了农地的掠夺式经营或粗放经营。

4．3制约农地流转市场化的因素分析

近年来，随着农村市场经济体制的建立和完善，农民自发进行的土地使用权流转日趋活跃，但从总体上看，这一活动存在着流转规模小、配置效率低、运作方式不规范等缺点，农地流转市场化仍而临诸多障碍。 l、集体土地产权关系模糊不清

产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农地使用权市场化流转的前提和基础。当前我国集体土地产权关系模糊不清己严重影响农地流转市场化的进程：(11集体土地所有权主体多元化，按照现行的有关法规，农村集体土地既可以由村所有，也町以由村民小组所有，_l丕町以由乡镇所有。土地多元所有在实际中经常变成无主所有，造成土地所有权的虚霄；由于缺乏所有权对承包者的有效监督，农地粗放经营，乃至抛荒、撂荒现象时有发生造成农地资源配置效率低下。f21农地所有者与使用者之间“权、责、利”界定不清，家庭承包制下，集体土地所有权与使用权的分离不是真正建立在商品化、市场化基础上的平等关系而是所有权主体凌于使用权主体之上而形成的行政配给关系，由此造成作为承包经营主体的农户所拥有的权利不充分产权残缺程度高(缺乏转让权)，而且没有以合约的形式界定清楚，这就实质

上否定了农地使用权的独立性，排斥了农地使用者作为交易主体的存在。(3)农地使用者之间的产权关系模糊不清，我国现行的法律原则上允许农地使用权的流转，但对运作程序、管理体制等尚未作明确规定，在这种情况下，多数农户采取口头协议的方式来转让农地使用权，他们既没有确定转让的具体期限，又没有明确各自的责、权、利，结果造成了大量的农地流转纠纷。

2、农地流转机制不完善

当前农村土地尚未开展定级估价工作，缺乏科学合理的土地价格体系，农地流转价格的确定带有很大的主观随意性，土地流转缺乏中介机构和市场基础设施，市场信息无稳定的信息传递渠道，农村土地金融信用尚未得到发展，土地市场资金紧缺，农户之间私下转让土地使用权的交易行为，既没有任何权威性的法规可遵循，又缺乏相应的市场规则、监督机构保证规范运作，结果造成交易成本高、交易缺乏透明度和公正性，而且使交易大多数只能局限在本村、本小组的小范围内，无法在更大的范围内实现土地资源的合理流转和优化配置。 3、农业比较利益偏低

我国长期以来实行依靠农业发展工业的方针，强调农业要为实现国家工业化做出贡献，因而国民收入的分配格局总是向着不利于农业的方向倾斜，长期形成的工农产品价格“剪刀差不仅未能有效解决，反而有所扩大。加上土地零散、破碎、机械化耕作和其它生产技术无法普及推广，难以发挥规模效益，造成农业经营成本高居不下，这样，农民就很难获得社会平均利润，更谈不上超额利润，致使集体土地有偿流转无法顺利推行，无本之木。 4、农业剩余劳动力转移缓慢

土地使用权流转经营也就成为无源之水，农地流转市场化的前提是，不断提供新的就业机会，让一部分农民从土地上转移出来，从而减少农业人口，扩大农地经营规模。据有关资料显示，今明两年我国农村劳动力总数将达到5_2亿，农业内部劳动力的最大极限为1．7亿，城市工业吸收农村劳动力的最大容量为O．5亿，目前乡镇企业也吸纳了1亿多的剩余劳动力，然而仍有2亿多的农业剩余劳动力无法解决就业问题，其出路就在于进一步发展以乡镇企业为主体的非农产业，加快农村工业化和城镇化进程。由于我国地域辽阔，自然条件千差万别，社会经济发展很不平衡，各地乡镇企业的发展水平相差悬殊，乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的扩张能力也十分有限，而且，随着买方市场的到来和市场竞争的日趋激烈，乡镇企业经营环境有所恶化，兼业农民非农产业收入的不稳定性使他们难以彻底离开土地，真正走进城镇，他们仍然视土地为“避风港”“保命田”，一旦经济波动，非农收入下降，大量的兼业农民回流到农业部门广大农民没有找到稳定、安全的生存替代来源之前，他们决不可能轻易放弃土地的承包权，因而，农地市场化流转将难以实现。 5、农业风险防范机构尚不健全

我国集体农地流转市场化的一个重要目的，就是按照市场机制配置土地资源，促进土地的流转和集中。在市场条件下，农民进行农业生产经营面临着巨大的自然风险和市场风险。农田基础设施年久失修、自然灾害频繁发生，大大加重了农业生产过程的风险成本；市场机制作用下的农产品价格无规则波动又使农民难以进行有效的微观决策以适应市场供求变化，这种小生产与大市场的矛盾使得农民无论在产品竞争还是资源配置竞争中都处于不利地位，两种风险相互交织下，农民很难获得社会平均利润，有的甚至连成本也难以收回。因此，在没有完善的农业风险防范机制下，土地有偿流转就会面临巨大的经营风险而难以推行。 6、农村社会保障体系建设滞后

农地流转市场化的一个根本条件是实现部分农民与土地的有效分离。为此，一方面要积极创造非农就业机会，促进农业剩余劳动力的转移，另一方面要把目前农民以经营土地作为就业保障转向社会保障，这一方面的工作还只是开始。目前，在一些经济发达的地区由集体承担其成员的就业安置、病残和养老保险，对七地资源的合理配詈有明显的成效，然而多数地方

还没有这个条件，广大农民就把土地作为安身立命的基本生活资料，作为获取收入的主要来源。虽然有此农民己转移到第二、二产业，但由于失业的风险和不确定性，他们仍然把上地作为“活命田”、“保险田”，和农外就业的最后退路，因此宁肯种“粗放田”、“应敷用”，甚至不惜暂时抛荒，也不愿意转让和放弃土地。另据国务院农研中心对1．3万户农户所作的调查，即使对粮食收入仅占家庭收入20％以下的3366户的调查结果，愿意转让土地的也只占4．5％，可见，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力，农地流转的市场化进程将严重受阻嗍。 7、农村社会化服务体系不健全

完备的社会化服务体系是农业生产顺利进行的重要保证，也是农地流转市场化的配套条件。当前我国农村生产力整体水平较低，除个别地区集体经济相对发达，社会化服务体系比较完善以外。大多数地方仅有农业生产资料的供应服务，而其他产前、产中、产后服务则相对缺乏，在缺少资金、技术、排灌、机耕、农场品加工及销售等配套服务的条件下，农户不仅要依靠自己资金购置农业机械、畜力等生产工具，而且要单家独户地把自给有余的农产品运到市场上进行销售，这就极大地增加了农户经营的生产成本和农产品流转的交易成本，从而减少了农户土地经营的收入，而对农业比较利益偏低和不完善的社会化服务，绝大多数农民只限于对现有的土地进行粗放经营以满足自身生存需要。从而造成了土地使用权的需求增长乏力。可见，农业社会化服务体系不健全的条件下，农地流转和集中的进程必将十分缓慢。

6．1建立农地流转市场机制的原则

农地作为一种资源具有稀缺性和不可移动性，但它同时又足种资产，进入要素市场实现有序流动是必然的趋势，也是实现资产价值的基本前提。我国的农地流转制度应该说才刚刚开始施行，制度体系的建设和完善还需要一个相当长的时间过程，建立科学的农地流转市场机制，应该孥持正确的基本原则。摹本原则是指贯穿十整个集体土地使用权流转活动中的总的指导思想和根本准则，对整个流转过程具有指导意义，是集体土地使用权流转制度的出发点和根本依据。建立农村土地流转的市场机制，应该坚持如下基本原则： l、保护耕地的原则。“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国的一项基本国策。作为一个农地资源十分稀缺的国家，我们应始终将耕地保护放在经济发展的首位。农地市场化流转不能放松对耕地的保护。在农地流转中，不能借流转之名擅自改变土地农业用途，不能无故弃耕抛荒，破坏地力，要在保证耕地数量和质量动态平衡的前提下，实现土地资源的可持续利用。

2、经济、社会和生态效益相统一的原则。农地流转的目的在于优化农地资源配置格局，提高农地资源配置效率，获得最佳的经济、社会与生态效益，即实现“三大效益”的统一。这既是由农地利用的基本特性决定的，也是农地市场化流转的基本要求。因此，任何形式的农地流转，都必须立足于农地资源的优化配置，都必须有利于农地资源与其他生产要素的有机结合，既要追求经济效益的最大化，又要兼顾社会与生态效益。

3、市场机制与宏观调控相结合的原则。农地市场化流转要求市场机制成为农地资源配置的主导力量。但是，单纯依靠市场机制是不可能达到农地流转市场有效运行、农地资源优化配置的目标。这不仅是因为市场机制本身存在一定的缺陷，而且是因为农户家庭经营目标与农地流转市场运转目标常表现出明显的不一致性和矛盾性，况且市场机制的作用是以完全竞争为前提的，这在农地流转市场运行中往往是不具备的。因此，国家有必要运用各种手段对农地流转市场进行宏观调控，以弥补市场机制的缺陷。

4、公平、公开、公正原则。我国《民法通则》第四条规定，民事活动应当遵循公平原则，这是市场经济活动应该遵循的基本原则。农村土地流转属于市场行为，必须遵守市场规则，减少或不动用行政命令，遵循民事活动的原则。坚持公平、公开、公正的原则，必须在流转

中坚持当事人意思自治。这也是市场经济中的基本原则，在农地流转的市场机制下，应当坚持农地流转的契约自由，保障农民依照自己的意志转让土地使用权。，

5、产权登记原则。对不动产物权流转实行登记制度，是国家有效管理土地流转，进行农地宏观调控的主要手段。国务院1990年发布的《条例》及国家土地管理局1989年制定的《土地登记规则》都明确规定，土地、房屋等不动产的取得、变更或转让，末经登记均为无效。 6、市场定价原则。农地流转的价格应该引入市场竞争定价机制，政府对它不必干涉过多，只要不违反国家法律规定，不要过多的行政干预。要让价格机制在农地市场起重要作用，调节农地的合理和科学流转。

7、土地使用管制原则。土地使用管制是一国政府依法对土地占有、使用的管制，要是对土地占有、使用者使用土地的权利和义务及使用条件的管制，即包括占有、使用期间，交付使用土地的租金、税赋、劳务以及对土地使用的类别(如耕地或建设用地)、用途和使用方方法的限制。土地对农业发展至关重要，农业是社会经济可持续发展的基础，由于土地的稀有性和不可再生性，人口增加和土地的矛盾越来越突出。如果不对土地进行管制，督促土地资源的充分和合理使用，人类的发展将受到土地的限制。土地流转市场化以后，国家同样要对土地使用进行管制，使土地得到合理和充分的利用。当然，土地管制必须遵循市场规律，调动土地流转的积极性，不能阻碍土地的市场流转。 6．4实现农地流转市场机制的对策

l、推行新型土地股份合作制，为实现农地流转市场机制提供制度基础伫q新型土地股份合作制的运作办法是：首先，成立土地评价小组或请社会权威部门对集体土地进行评估作价，使实物的土地货币化；然后把土地作价额折成若干股份。其次，将土地股权按现有人口数量界定给个人(农户)，发给土地股权证使农民个人抉得货币化了的土地所有权和土地股份的转让权、继承权、抵押权及分红权等。第三、成立土地股份合作社，社内实行社员代表大会制度，按照“一人一票”的原则进行决策：成立董事会、监事会，其成员由民主选举产生；由土地股份合作社统一负责对土地所有权和使用权等产权进行运营与管理。对于土地使用权，不再按人人有份的原则进行承包而是采用相应的竞价承包、租赁、拍卖等运作方式，将其转让给农户或其他单位或个人。新型土地股份合作制，使农民获得了土地所产权与经营权，从而成为土地的真正主人与市场主体；从根本上抛弃了“地权的均等和福利原则”，使土地的商品属性得以体现，规模经营成为可能，土地资源配置效率得以提高；有利于促进农业劳动力的转移。因此，新型土地股份合作制是一种较合理的制度安排，可以在全国推行。但不可强制推行和“一刀切”，必须搞好宣传，正确引导，因地制宜，分类推进。对于发达地区来说，目前推行的条件己基本成熟，可以全而推开；对于一般地区来说，目前推行的条件还不十分成熟，可以先搞试点，再逐步推行；对于欠发达地区来说，可以先稳定一段时间，待农业和农村经济有了一定发展，再经试点以后全面推行。

2、建立起完善的农地市场体系，提高农地资源的配置效率我国应因地制宜地建立起包括农地所有权市场、使用权市场及金融市场等相互联系的市场组成的完整配套的市场体系，从而充分发挥市场机制的作用，促进农地的合理流转，提高农地资源的配置效率。

(1)农地所有权市场的建立与完善。一要适度放开农地所有权市场，建立农村集体与国家之间、集体与集体之间以及个人之间(即实行新型上地股份合作制的合作经济组织的社员之间及与其他个人之间的土地股权的交易)的多向流动关系。一要规范政府征地行为。包括进一步完善政府农地征用申请与审批制度；合理确定农地征用时的“转用价格”，(应考虑两点；农地本身的价值和由于供求关系的影响而形成的市场价格)；加强监督与管理，防止农地征用后闲置现象的发生。二要培育土地产权交易组织。可在县、乡建立土地产权交易所及其它土地交易的中介组织。(2)农地使用权市场的建立与完善。农地使用权市场应包括一级农地使用权市场和二级农地使用权市场。一级农地使用权市场是指农地所有者(集体)让渡土地使

用权而形成的市场。当前一级市场的主要任务就是尽快实现由“公平优先、兼顾效率”向“效率优先、兼顾公平”的转变。当然，这种转变不能一概而论，需要因地制宜。二级农地使用权市场是指农地使用权获得者将农地使用权再让渡给其他农地使用者所形成的市场。当前这一市场的主要任务就是要尽快建立起科学高效的农地使用权流转机制。一是运作方式要多种多样。二是进一步规范与完善交易行为，如交易者的交易行为应符合有关规定、要用而合同来明确与约束土地使用权的流转关系、提倡有偿转让等。三是有关部门要加强对农地使用权市场的运作方式、价格、期限、契约签订等方而的监督与管理，确保农地使用权市场的健康运行。(3)农地金融市场的建立与完善。农地金融市场是指土地产权所有者以其拥有的土地所有权或使用权作为抵押获取贷款的关系总和。目前我国农业发展面临的一大难题是资金十分短缺，因而应允许农民以土地所有权(股权)和土地使用权作抵押获取贷款。可借鉴国外成功的经验，组建全国性土地银行或成立土地抵押合作社，也可在中国农业银行内设置分支机构负责土地抵押贷款业务．

3、加快城镇化和农村社会保障体系建设，推动农地资源配置市场化的顺利实现目前我国城镇化水平很低，导致农村人口城市化进程缓慢，进而严重影响了农地的合理流转。因此，必须抓好城镇建设，加快农村人口城市化进程。为此，一要搞好城市规划与布局。二要特别注意加快小城镇建设。小城镇建设不能遍地开花，应重点放在县城和中心镇；规模在3万以下的乡镇应撤。三要降低农民入城门槛。应改革户籍管理制度，放开城镇户口限制；城镇对新移民实行优惠政策。我国农地资源配置市场化进程之所以十分缓慢，重要原因之一是没有建立健全与之相适应的农村社会保障体系。通过农村社会保障体系的建立与完善，可以逐步弱化与替代农地的社会保障功能，为农民解除农地转让的后顾之忧。因此，各地应从农村实际出发，采取有力措施，加快建设步伐，尽快建立起项目(内容)齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当的多层次的农村社会保障体系。．

4．健全相应的法律法规体系，加大政府的支持与保护力度在我国目前特定的社会政治经济环境条件下，要尽快实现农地资源配置市场化的目标，就必须得到法律的保障，特别是政府的有力支持与保护。一是政府及其领导人要迸一步提高加快农地资源配置市场化重要性的认识，积极推动与jE确引导农地资源配冒市场化的实现。二是政府、人大等有关部门要制定和完善农地制度、农地市场交易规则等方丽的法律法规，以规范各类行为主体，保护其合法 权益。

5、建立市场中介组织，完善农地流转的市场体系市场中介组织是农地流转双力的桥梁和纽带。没有市场中介，就会使农地流转的机会减少、成本增加、风险加大。强调集体经济组织不对农地流转进行非市场化行政干预，并不是说对农地流转放任自流，而是依托集体经济组织，建立类似土地托管服务中心的市场中介组织，为农户土地使用权流转提供服务．进城务工经商的农户不愿耕作土地的，中介组织应接受土地使用权，建立土地储备库，然后将农户转出的土地集中起来，统一对外招商，吸引社区及社区外的农户和企事业单位投资效益农业。农地流转市场化机制的形成有赖于较为完善的流转市场体系。要积极支持和引导各类主体创办农地流转中介机构、评估机构和土地银行等，借鉴国有土地的管理办法，建立农地流转有形市场体系。

第五章中国农村土地流转制度创新的路径选择 农村土地经营效益的提高以实现规模化、现代化经营为前提，要求土地使用权进行市场化流转，使土地要素与资本、技术有机结合，促进农业现代化进程。基于此，必须进行流转制度创新，探索新的路径。通过以上几章的分析，本文对于我国土地流转制度所取得的效益以及现行的流转模式有了较为深刻的认识，对于土地流转制度实施过程中存在的问题及各种制约因素也进行了具体的阐述，本章主要是针对前文提到的问题提出具体的政策建议，为土地流

转制度创新提供路径选择。

第一节培育农村土地流转市场主体

我国现行的市场经济体制还不完善，还存在很多弊端，就农村土地使用权流转市场而言，市场流转主体的自身缺陷加剧了农村土地流转市场的不完善程度，从而制约了农地使用权的制度变迁，也阻碍了土地的流转化进程的实施。 一、发展新的经营主体，扶植农村专业合作组织

在农村土地流转市场中，农民占据着主体地位，但是其在观念、素质、组织化等方面仍存在着很多问题。农民对农业产业结构，生产技术的掌握非常落后，生产经营效率较低。农户组织程度较低，农民法律意识普遍缺乏，维权意识淡薄，在市场中不能保护自己的权益，这也阻碍了农民通过土地流转扩大经营规模的步伐。所以我国应该积极建立各种农业专业化合作组织、流通组织，为农民提供服务和帮助，这对于农业科学技术的推广应用，农业生产信息化水平提高有显著作用。农民充分了解产业结构走向，掌握产品品质调整技术，生产效率提高，经济收益增加，进行土地流转扩大生产规模的渴望也会随之增加，土地流转的进程也会加快。此外农业专业化组织可以在政府制定相关农业政策时及时转达农民的意见，对农民经济利益的保护具有可操作性，提高了农民的生产积极性。另外，政府应该建立农业专业户帮扶制度，对一批专业户、重点户在政策、资金、技术上给予大力支持，积极扶植其发展壮大，为其他农户起到示范作用，促进农户专业化分工。对于条件成熟的农村经济合作组织应给与其法人地位并颁发土地所有权证书，这样也可以激励农户积极参与合作组织的建设，促进农村经济合作组织快速、健康的发展。

二、培育农村土地流转中介组织，完善农地流转价格评估制度

首先，应建立市场信息、咨询、预测和评估等中介组织。农民在进行土地流转过程中，获取市场信息难度较大、交易成本高，而且土地使用权流转的程序比较复杂，农民需要上述中介组织的帮助。建立农村土地使用权流转中介组织，一方面可以便于对土地流转市场的信息进行梳理，促进有效信息的流动，帮助农民对信息进行处理分析，妥善维护其权益，避免其因缺乏信息辨识能力而遭受损失。另一方面也可以积累经验，便于中介组织自身的壮大发展。 其次，各地区可以考虑建立土地流转服务站、管理中心等组织，利用现代化手段发布土地流转信息。现在土地流转并不发达，对于中介组织的需求较大，国家可以在政策上给与倾斜和扶持，并且明文规定中介组织的职能与职责，对其运行进行规范性监督。

第三，还要建立健全我国土地流转价格评估制度，确立农村土地估价指标体系，建立土地流转价格评估资格认证制度，对评估机构进行资质认定，明确评估标准、程序及操作收费标准，便于政府对土地流转市场的监督管理。圆可以建立土地评估事务所，对土地的使用权进行评估并赋予其一定价值，为土地交易提供合理的数量参考。

此外，还应着力培育提供金融服务的土地信托、银行等中介机构，将土地使用权作为信用资产，由信托公司选择经营能力较强的生产者进行经营，实现土地使用权资产的保值增值。 三、加强人力资本投资，提高农业劳动者综合技能 首先，要加强农村基础教育，农村教育资金相对紧张，国家应集中财力，加大财政投入力度，重点扩大对农村的基础教育投资，着力改变农村人口受教育程度偏低的现状，提高农村人口的总体文化素质和人力资本水平。其次，充分利用劳动、教育部门的资源开展多元化职业技能培训，改变农村职业教育萎缩的现状，提高农民的就业竞争力、增强外出民工的技能素质，拓宽他们的就业范围面，为他们从事非农就业提供有利条件，实现农村劳动力的良好转移。同时对农民进行农业知识培训，拓宽农户种植思路，提高农民生产经营技术，推动农户经营向规模化方向发展。农村劳动力实现有效转移、农户经营良好有助于增加土地流转的有效需求，提高土地流转率，并且土地会向高效率方向流动，土地产出率自然提高。

第二节重新界定农村土地产权

一、进一步明晰土地产权，赋予农民稳定承包权

十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出： “赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持长久不变，\《决定》明确指出了赋予农民稳定承包权的重要性，大大提高了农民不稳定性。 农村不断深化土地制度改革以期促进流转进程，但是如果没有科学的土地产权界定，土地就很难合理流动，也无法有效运转。虽然农民有了稳定的土地承包经营权，但是为了实现土地流转顺畅，还必须进一步明确土地产权权能。除了土地终极所有权归国家所有外，应把土地承包经营权的其他权利(占有权、使用权、收益权、处分权)最大限度地赋予农民，明晰承包经营权的内容，让农民充分了解自己在土地上的权利与义务，从根本上解决农民在土地上的权益问题，使农民可以积极明确的保护自己的利益，这也能充分体现产权明晰的激励作用。 二、细化产权结构，完善土地使用权权能

新的《承包法》中关于土地承包经营权流转的若干方面都在法律上给予了比较充分的界定，但是土地经营权流转毕竟涉及到农村经济的方方面面，不是一部法律能包含的完整的，鉴于此还需逐步完善相应的权能，特别是土地使用权权能。充分完善土地使用权权能，使其与占有、处分、收益权能共同作用，使农民可以有较大的空间处理所承包的土地，例如可以通过处分权实施土地抵押等，农户通过了解掌握细化的产权结构，逐渐灵活运用各项权利，自然就会促进土地资源的合理配置与转移。此外，通过细化权利结构，使逐项权利义务明朗化，进而可以指定关于产权方面的有效法规政策，对于土地流转纠纷仲裁的准确度也会有所改进。，

三、加强土地权属的规范管理，增强土地管理部门服务能力 农地权属不清给农村土地产权制度的建设添加了很大的障碍，要解决权属不清的问题不仅仅要明晰产权，还应加强土地权属的规范化管理。首先，对于土地权属的确定在立法方面应该有完整统一、协调一致的规定。其次，在地籍管理中，各级政府应切实查清土地权属，核实准确后有指定部门登记入册，强化土地地籍管理制度。

同时，土地管理部门应加强宣传教育，组织公民学习《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规。使群众明白什么行为是国家法律和政策允许、保护的，把群众的思想引导到法制轨道上来，全面提高广大群众的法律素质和大局意识。①对于管理部门的工作人员也要采取严格的法规政策培训，可以随时为农民解决相关法规政策问题。 第三节加强对农村土地流转的宏观调控 一、建立健全农村土地流转相关政策法规，促进农地流转我国土地流转虽然尚处于初级阶段，但是随着流转进程的不断加快，对相应的流转政策和规章制度的需求就尤为强烈，同时也需要完善的政策法规对土地流转进行健康的引导。

健全农村土地使用权流转的法律法规。农业部于2004年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，对土地流转的具体操作程序、流转方式、流转对象、合同的签订、违约责任认定、流转的管理、纠纷和矛盾的调处以及政府在农地流转中的职责、作用做出了明确的规定，为农村土地使用权的规范流转提供了具体的政策性指导①。但是各级政府组织对政策执行不力却缺乏相应的问责制度，这对于坚决落实政策规定留下了很大的空白，易于造成政府职能和作用的弱化以及投机行为的产生，因此针对履行职责力度问题应建立问责制度，及时有效对各级部门进行约束与监管。此外，政府还应该从保障农民土地使用权和土地流转主体地位 的角度出发，制定相应的法律，从而使农民能够自主流转其所承包的土地，并确保农地转让收益，即农民让渡其承包土地使用权的价值补偿和增值收益。 二、充分发挥地方政府职能，加强对土地流转的宏观监管与服务

中国地区差异性较大，各地经济发展不同步，农地状况各不相同，中央很难制定一套通用的

可行性农地制度，所以各地方政府可以因地制宜，根据自己地区的实际情况制定可操作性流转机制，充分发挥地方政府职能。各地方政府在土地流转过程中应正确处理其与市场的关系，谨防政府通过行政性经营部署过多干预土地流转，造成经营效率低下，或者强制执行某些政策(例如收回土地等)打击农民积极性。在促进土地流转过程中，政府需要且仅需要充当服务者与监督者的角色，应防止政府用行政力量来推动土地流转，同时避免政府通过财政补贴扭曲价格信号从而激励土地流转。此外，政府作为主体应积极开展农地整理，着力改善农业生产条件和生态环境，通过规范管理保护农民利益不受损失。 第四节农村土地流转制度创新的其它配套措施 一、建立农村社会保障体系，加快户籍制度改革 土地对于农民而言意味着就业、生存和社会保障等多重功能。在农村社保制度还没有建立的时候，土地是农民养老和治病的最后保障。土地使用权流转不力的主要原因就是因为现行制度没有给农民创造一个良好的社会保障体系，无法减轻他们对土地的依赖，因此注重农村社会保障体系的建立与完善势在必行。

(一)应进一步健全农村卫生保障体系，完善农村医疗制度

农村医疗保障制度可以采取合作医疗、医疗保险、医疗补贴及大病统筹等方式，大力推行乡(镇)、村一体化管理，加强农村卫生基础设施建设，合理配置卫生资源，提高了社区卫生服务中心的档次，对于落后地区，政府财政可以适当倾斜。另外还应加强农村对于医药知识和技能的认识，通过知识培训，提高农村医生的职业道德水平和医疗业务水平。同时，政府应充分发挥资金筹集与监督管理的职能，对于募集资金的运用情况进行严格统计。① (二)完善社会保障的法律体系，培养社会保障专业人才 从我国目前的单项法规和地方性法规来看，我国社会保障的法制建设还不完善，应积极抓好养老保险法、扶贫与救济保险法、医疗法、工伤保险法等的建设，各地方政府根据实际情况制定切实可行的保障办法，加快农村社会保障的法制建设，保障工作才能依法有序的健康开展。此外，要做好农村社会保障的更想工作还需要高素质的专业队伍。应对现有从业人员进行技能培训、增加他们的服务技能，同时积极主动引进保险、财会、经济管理方面的专业型人才，打造一支专业化服务队伍。o

(--)贯彻农村养老保险制度，切实执行农村养老保险新政策 农村养老保险是解决农村人口养老问题的有效途径，有利于农村人口的合理流动，可以加快农村城市化进程。养老保险可以采取家庭养老、个人投保和特殊职业养老保险等形式，国家与政府可以给予相应的配套资金来建立养老保险基金，2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》提出：“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。养老金待遇上，实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金”①各级政府应坚决执行新型养老保险政策，对于执行中出现的问题要积极上报、反馈和妥善处理。 (四)加快推进户籍改革制度

“要通过分期分批解决已进城的农民工的相关问题为切入点，逐步缩小农民工及其家人在教育、医疗卫生、住房、社会保障方面与城镇居民的差距’’⑦，通过认真贯彻“党中央、国务院(2000)11号文件关于改革小城镇户籍制的有关规定\，破除城乡户籍壁垒，改善城市社会福利制度，将在城市从事非农就业的人员也纳入社会保障体系之内，释放他们对土地的依赖性，，为农村剩余劳动力转移、土地使用权快速流转和农业规模化经营提供良好的拉力。 二、健全现代农村金融制度，创新信贷产品

为更好的解决农村土地流转过程中投资来源以及土地转入和经营规模扩大所需要的资金问题，建立现代农村金融制度，加大金融力度支持是十分必要的。当前农村信用社的小额信贷和联保贷款对于土地流转所需要的资金而言，份额比重很小。

所以，必须开通广泛的渠道，扩大资金来源，政府和央行可以加大支农再贷款支持力度，各银行储蓄所可以将土地使用权作为抵押提供贷款以帮助其扩大经营规模，并且可以积极开展小额农贷以及扶贫贴息贷款工作，而国家可以通过财政贴息的形式为农民提供低息或者无息贷款，在信贷问题上给与农民便利与优惠。同时，从事非农产业的农民创办企业或者开办工厂时，国家也应该给予低息或者免息贷款政策扶持，“对专业户、致富能手、特色农业等优质客户，银行可以建立经济档案，加大贷款授信额度，并根据农业生产周期和投资收益周转期科学合理确定贷款期限，对专业合作经济组织成员和不同经营项目实行优惠利率和差别利率政策\。①另外，政府部门可以正确引导民间借贷，通过调整农村金融政策允许在农村开办私人银行、合作银行和其他金融机构，建立私人资本开放市场。④当然，开展信贷新产品有利于支持农户扩大经营规模和增加土地投资，但是政府部门对于金融支农的法制建设也应加大力度。政府和银行间应联合起来积极探索金融监管方式，在审核农民信贷资格和土地使用权抵押贷款过程中应严格按照规定规范审批，从而确保信贷资金安全稳健运营，防控信贷资金风险，提高良性贷款率。

三、建立新型农业社会化服务体系，完善政府的农业经济政策

目前我国农村整体生产力水平低下，大多数地区社会化服务体系较为落后。农民在资金、技术、农田建设以及病虫害防治方面缺乏必要的支持，产销受限，所以无力承担大规模经营的风险。然而，健全社会化服务体系则可以增强土地使用权需求，克服土地流转受阻的问题。可以通过对现有服务组织进行发展培育，使之成为社会化服务的主导组织。通过大力发展农村合作组织，以政府技术部门为依托，形成多渠道、多层次的农业服务体系，对农村专业合作组织可以加大科研支持力度，由于它紧密联系农业生产实际，对于农民的所需所求较为了解，更容易得到农民认可并且可以提供更加综合性、专业性、系统性的服务，发展空间 很大。实施土地流转制度的主要目标是实现规模化经营和资源优化配置，实现农业现代化，然而在农业现代化的进程中，农民通过政府制定的一系列农业经济政策改善生产水平，提高农业收益之后，也会有效调动农民进行生产经营的积极性，激励农民进行土地使用权流转。政府可以采取强化农技推广工作，将农业科技送到农民手中；可以通过对农业科研加大投入，带动农业科技创新，形成知识密集型农业群。政府对农户可以采取引导机制，在指导生产过程中鼓励实施农业生产组织化政策，引导农户加强农业生产经营中的协作与联合，进而改变农户分散经营的状态，使土地向集中高效利用方向迈进。

所以，必须开通广泛的渠道，扩大资金来源，政府和央行可以加大支农再贷款支持力度，各银行储蓄所可以将土地使用权作为抵押提供贷款以帮助其扩大经营规模，并且可以积极开展小额农贷以及扶贫贴息贷款工作，而国家可以通过财政贴息的形式为农民提供低息或者无息贷款，在信贷问题上给与农民便利与优惠。同时，从事非农产业的农民创办企业或者开办工厂时，国家也应该给予低息或者免息贷款政策扶持，“对专业户、致富能手、特色农业等优质客户，银行可以建立经济档案，加大贷款授信额度，并根据农业生产周期和投资收益周转期科学合理确定贷款期限，对专业合作经济组织成员和不同经营项目实行优惠利率和差别利率政策\。①另外，政府部门可以正确引导民间借贷，通过调整农村金融政策允许在农村开办私人银行、合作银行和其他金融机构，建立私人资本开放市场。④当然，开展信贷新产品有利于支持农户扩大经营规模和增加土地投资，但是政府部门对于金融支农的法制建设也应加大力度。政府和银行间应联合起来积极探索金融监管方式，在审核农民信贷资格和土地使用权抵押贷款过程中应严格按照规定规范审批，从而确保信贷资金安全稳健运营，防控信贷资金风险，提高良性贷款率。

三、建立新型农业社会化服务体系，完善政府的农业经济政策

目前我国农村整体生产力水平低下，大多数地区社会化服务体系较为落后。农民在资金、技术、农田建设以及病虫害防治方面缺乏必要的支持，产销受限，所以无力承担大规模经营的风险。然而，健全社会化服务体系则可以增强土地使用权需求，克服土地流转受阻的问题。可以通过对现有服务组织进行发展培育，使之成为社会化服务的主导组织。通过大力发展农村合作组织，以政府技术部门为依托，形成多渠道、多层次的农业服务体系，对农村专业合作组织可以加大科研支持力度，由于它紧密联系农业生产实际，对于农民的所需所求较为了解，更容易得到农民认可并且可以提供更加综合性、专业性、系统性的服务，发展空间 很大。实施土地流转制度的主要目标是实现规模化经营和资源优化配置，实现农业现代化，然而在农业现代化的进程中，农民通过政府制定的一系列农业经济政策改善生产水平，提高农业收益之后，也会有效调动农民进行生产经营的积极性，激励农民进行土地使用权流转。政府可以采取强化农技推广工作，将农业科技送到农民手中；可以通过对农业科研加大投入，带动农业科技创新，形成知识密集型农业群。政府对农户可以采取引导机制，在指导生产过程中鼓励实施农业生产组织化政策，引导农户加强农业生产经营中的协作与联合，进而改变农户分散经营的状态，使土地向集中高效利用方向迈进。

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