关于办理非诉行政执行案件如何创新行政执法方式的提案

关于积极办理非诉行政执行案件和

创新强制执行方式的提案

非诉行政案件专指对于具有执行内容的行政行为，具有起诉主体资格的公民、法人或其他组织在法定期限内既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制执行措施，对该具体行政行为进行执行的制度。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。由此可以看出，我国现行的行政执行是以人民法院非诉执行为原则、以行政执行机关依法执行为例外的行政强制执行模式。例如根据《中华人民共和国税收征收管理法》第四十条的规定，税务机关仅有扣押、查封、依法拍卖或者变卖等强制措施，而大多数行政执法机关法律并未赋予其行政强制的权利，诸如国土等部门在日常的工作中需要处理大量的违法用地、违法建房等行为，当行政相对人既不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定时，这些部门往往因没有行政强制执行权，而不得不申请法院强制执行。但随着我国经济社会的不断发展，一些切身关系到群众利益的问题不断突出显现，尤其是涉及到征地拆迁补偿等行政执法难度不断加大。当行政机关把这些难以执行的案件申请到法院强制执行时，一些法院会出现丢包袱的现象，对于难以处理的非诉行政案件法院可能会不予立案。而非诉行政执行作为人民法院支持和监督行政机关依法行政的一种

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重要手段，在市场经济日趋完善的今天，起着越来越重要的作用。

我国之所以要采取非诉行政执行制度，主要是基于以下三方面的考虑：一是对行政行为采用非诉行政执行，可以由法院对行政行为审查后再予以执行，有利于保护行政相对人的合法权益，有利于监督行政机关依法行使职权。二是采用非诉行政执行制度有利于集中行政强制执行权，降低行政强制执行的成本。三是由法院集中统一行使强制执行权，有利于防止执行过程中的违法乱纪行为，保证执行行为的规范化，从而减少国家的赔偿责任。随着改革开放的深入，法律、法规的逐年增多，行政机关的分工的规范，行政执法机构的设立和行政人员的增加，非诉行政执行案件大幅度上升，而法院受理的各类案件也有不同程度的递增，其中非诉行政执行案件上升幅度更大。一个县市区基层法院只有一个，而行政机关却多达十几个甚至几十个，大量的非诉行政执行案件涌向法院，法院成了一个大口袋，以致法院在判决的案件执行难的情况下难上加难，不堪重负，也难以完全胜任，造成非诉行政案件不能有效执行，行政相对人的违法行为得不到有效遏制。因此，这种制度的设计虽然有其积极的作用，但随着形势的发展在实际运行中并不理想，存在着诸多的问题。主要有以下几个方面：

1、法律、法规规定行政机关可以自行执行，也可向法院申请执行，许多很难执行的非诉行政执行案件申请法院执行，非诉行政执行案件逐年增长，已大大超过行政审判案件，法院事实上已成为一个大口袋，装得进去，却“消化”不了。法院已不堪重负，执行效果并不理想。

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2、法院案多人少矛盾突出，法院执行局一般执行的是法院判决的民商事案件、刑事附带民事案件及仲裁案件等，且执行难问题已相当突出，虽然最高人民法院明确非诉行政执行案件由执行庭负责执行，但执行局（庭）主要精力基本上放在法院所判决案件的执行上，没有多少时间和精力顾及其他案件。因此不少法院将非诉行政执行案件由行政审判庭负责执行，而一个基层法院的行政审判庭往往只有三名左右审判员，主要时间和精力放在行政诉讼案件的审判和对非诉行政执行案件的审查上，也没有多少时间和精力来搞非诉行政执行案件的强制执行。

3、行政机关众多，力量强大，专业性强，政策灵活，有许多法院所不具有的优势。但由于许多行政机关没有强制执行权，其优势却难以得到充分的发挥。

4、许多非诉行政执行案件没有政府的统一协调，仅凭法院一家强制执行是难以胜任的，如强制拆除违法建筑物，责令停产停业等，需要政府的统一协调才能完成。

5、当今，司法、执法都应以构建和谐为主题，由于行政机关作出具体行政行为而不执行，法院不是作出具体行政行为的机关却负责强制执行，许多基础性的工作行政机关比法院清楚，比法院更容易做好，但却由法院一家独揽，不利于化解矛盾，构建和谐。

由于上述各种原因造成现行非诉行政执行不能达到应有的效果，因此探索建立一种非诉行政案件执行的新模式是很有必要的。而非诉行政案件委托执行就是一种不错的尝试，它是指对行政机关申请的非诉行政执行案件，由法院审查后，对符合条件的

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非诉行政执行案件委托给申请机关或其他行政机关执行的一种新模式。

理论基础与法律依据：非诉行政执行的委托执行现行法律虽没有明确规定，但其并非毫无理论基础和法律依据的。非诉行政执行活动不是单纯的司法行为，而是一种特殊的由行政机关启动的准司法性质行为。非诉行政执行案件的执行权，包括执行裁判权和执行实施权。非诉行政案件的合法性审查，具有司法性质，应当由人民法院行使。经法院审查或在执行过程中法院对强制执行措施做出裁定后的具体执行实施行为，具有行政性质，可以赋予行政机关执行权。人民法院将执行权委托给行政机关，仅限于执行实施权的委托。

行政强制执行是具体行政行为效力的保障或体现。行政行为一经做出就具有公定力、执行力、确定力、拘束力。法院对于行政行为的合法性审查不会在行政机关和相对人之间形成新的权利义务关系。行政强制执行权属于行政权的范畴，行政强制执行是对具体行政决定的执行，可以把它看作是行政行为的延续。法院的参与并不能就认定行政强制执行权为一种司法权，可以将法院的行为理解为一种监督的权力。由此，法院将行政强制执行权进行委托，是符合法理的。

在现有的法律框架内，法律、法规、规章及规范性文件并没有对非诉行政案件委托执行做出明确规定，但探索非诉行政案件委托执行新机制，不失为现行执行体制下解决非诉行政案件执行问题的良策。

非诉行政执行案件委托执行的思考与建议

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1、委托执行的有限性。所谓有限是指，一是在案件上不是全部，而是部分，主要是罚款、没收及不需要采取强制措施，通过做其他方面的工作基本上能够完成的案件；二是受托行政机关主要是有能力负责执行的行政机关，如行政执法局，工商行政管理局，国土资源管理局等行政机关，因为这些行政机关一般都有专门的执法力量；三是权限上，主要是非采取强制措施的工作，如调查被执行人下落情况、调查被执行人财产情况、敦促被执行人履行、做好与强制执行的相关工作等，但对被执行人采取司法拘留及控制、处分被执行人财产的民事强制措施则仍由法院决定是否采取。对采取强制措施需要行政机关协助的请求行政机关协助执行。

2、委托执行案件的范围。主要可考虑以下六类案件。一是不需要采取强制措施的罚款案件；二是不动产的没收案件；三是对被执行人责令停产、停业、停学等案件；四是有关收费案件；五是政策性处理整批的违法建筑物案件；六是其他可以委托执行的案件。

3.委托执行的方式。案件的具体执行方式由受托行政机关自行决定或与委托法院协商决定。受托行政机关可以自行决定案件的执行方式，但遇到社会影响重大、执行难度大的案件或者其他无法自行决定执行方式的案件，行政机关可以与委托法院协商决定。在受托行政机关无法自力执行的情况下，委托法院可以提供相应的协助。

如受托行政机关在执行过程中遇到需采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等措施的情况，应申请委托法院，由委托法院出具有关措施的裁定。如在执行过程中遭遇暴力抗法，应收集证据并及时通

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知委托法院，由委托法院根据情节轻重对行为人予以罚款，拘留；构成犯罪的，委托法院移交有权机关处理。受托行政机关的执行过程接受委托法院的监督，严格按照执行标准操作。

4、委托应明确的事项。受托机关的权限主要是非采取强制措施的执行事项，如调查，做被执行人的工作，协调案件的解决等。对罚款、拘留、冻结等民事强制措施受托机关无权采取，但根据执行需要可以向法院提出申请，由法院审查决定是否采取。执行款的收取，可以通过法院帐户转交，也可由受托行政机关直接收取，但受托机关应及时书面将收款情况告诉法院。执行期限，适用最高法院关于执行的有关期限的规定操作，案件在期限内办结的，向法院出具结案报告，没有在期限内办结的，应在期满前向法院说明没有办结的原因，以便法院作出决定。

5、委托应注意的问题。一是受托机关原则上是申请执行的机关，因为申请执行的机关对情况了解，便于执行；二是委托执行案件可以按收费规定向当事人收取执行费，并在执行通知书上写明向被执行人收取执行费的数额；三是将委托执行的有关材料装订成卷后归档。

6、执行结果的监督和反馈。受托行政机关的执行结果应及时反馈至委托法院，受委托法院监督。受托行政机关在委托权限内合法合理实施的执行行为所产生的后果，由委托法院承担。如因受托行政机关的超越委托权限或非法执行行为而产生对被申请执行人的在被执行范畴外的人身、财产损害，由受托行政机关承担法律后果。

7、案卷的归档管理。案件执行完毕后，受托行政机关应将有关执行案件材料整理装订，并移送委托法院保管。

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