行政审判中司法建议的实证研究

行政审判司法建议的实证研究

一、选题背景

司法建议是一项具有中国特色的司法制度，是法院服务大局的重要切入点，是审判职能的延伸。行政审判中的司法建议，是指人民法院在审理行政案件中，对案件涉及的不宜由人民法院直接处理的问题提出意见，要求有关国家机关和单位依法予以处理的一种活动。

由于现行行政诉讼制度和司法裁判的局限性，许多行政争议往往不能仅凭一纸裁判就能妥善化解或者彻底解决，这时，行政审判司法建议作为柔性化解官民矛盾，拓展行政审判空间的重要手段，在弥补司法裁判的不足，妥善化解行政争议等方面就可以发挥重要的作用。但作为法院行政审判工作的一项重要内容，司法建议的地位在现行法律规定中却未得到明确。

我国目前处于社会转型期，各种社会矛盾多发，大量社会矛盾转化成行政争议，行政审判工作面临着新的复杂形势。如何引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，如何平衡社会秩序管理与行政相对人合法权益的保护，如何消除法院是否“官官相护”、能否公正司法的疑虑，如何满足群众对行政审判公正裁判的期待等，都需要人民法院进行回应。

在当前能动司法理念下，司法建议得到蓬勃发展，在行政审

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判中发挥了促进依法行政、完善社会管理等重要作用，但其实效并未达到预期目的。司法建议存在以下问题：

1、法律规定不明确。

司法建议的法律依据散见于若干部门法和司法解释中，存在界定不明、内容不一的问题，没有形成系统完备的司法建议制度。三大诉讼法中，仅《民事诉讼法》和《行政诉讼法》提及司法建议，且对提出司法建议所针对的问题十分有限，而实践中法院司法建议的适用范围已经远远超过《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定，司法建议制度的立法规定与司法实践已经严重脱节。而且，这些法律规定中的司法建议实质上仅仅只是一般意义上的建议，没有法律约束力，被建议单位没有回应法院的法定义务。

2、行政机关不重视司法建议

由于受长期的官本位思想影响，部分行政机关工作人员有着强烈的地位优越感，认为法院的人、财、物都属于行政机关管理，法院的司法建议是越位的表现。实践中“有些行政机关对法院审查其具体行政行为合法性仍不能理解，对法院受理行政案件仍表示出不满和抵触情绪，不协助、不配合，甚至借故刁难法院。”司法建议虽然没有法律约束力，但由于建议内容往往直指行政管理中存在的问题与缺陷，部分行政机关错误地认为是司法干预行政，所以对于司法建议采取傲慢与偏见的态度。

3、部分法院没有深刻认识司法建议的功能

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有些法院对司法建议工作认识不到位，工作开展不积极；有的司法建议格式不够规范，内容不够全面；有缺乏跟踪和督促，司法建议落不到实处，影响了司法建议作用的充分发挥。”除此之外，司法建议不够制度化、科学化，也是得不到正面、积极回应的原因。

4、针对性不强，质量不高。

有的法官对热点问题、民生问题关注研究不够，提出的建议缺乏现实性；有的未经充分调研和论证，提出的建议缺乏针对性；有的缺少与被建议单位及社会各界沟通，提出的建议缺乏可操作性；有的只讲宏观认识而无具体明确的建议事项，使被建议单位无所适从。

5、缺乏跟踪督促，回复率不高。

普遍缺乏常态化的沟通协调机制，缺乏有效的跟踪回访和督促落实制度，司法建议发出后“石沉大海”现象突出。司法建议回复率或反馈率或采纳率低，是全国法院司法建议工作长期、普遍面临的问题，使该制度的应有价值大打折扣。

二、选题的目的

本文主要通过对行政审判司法建议的研究，结合我国当前行政审判司法建议的实际情况，指出存在问题，以期对完善行政审判司法建议制度有所裨益。

首先，从立法层面上，要制定相关法律规范，明确行政审判司法建议的法律性质，确立其法律地位，并具体规定行政审判司法建议在审判活动

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中的具体应用，明确规定适用原则、适用范围、被建议单位的反馈落实义务及相应的法律责任等问题。

其次，在司法管理层面上，通过对现有行政审判司法建议的健全和完善， 以积极有效的非强制形式参与社会矛盾化解、社会管理创新，以促进行政机关依法行政，进一步完善行政审判制度。

三、论文的创新点

目前学者的研究主要是从多方面分析了行政审判司法建议的正当性问题、效力问题，效果问题，而本文不仅仅通过理论分析和比较分析来研究行政审判司法建议的上述问题，而且重点结合广东三级法院审判实际来分析研究行政审判司法建议，比较系统、全面地提出完善意见和建议。

四、研究方法

（一）比较分析的方法

尽管外国法对行政审判司法建议未作规定，但也有着类似的规定，其核心也是为实现案件的实体与程序公正、提高审判效率，通过对比不同法域、法律制度、法律文化和法律传统的个性和共性，学习和借鉴他们的经验，来完善我国行政审判司法建议制度。

（二）实证分析的方法

该方法通过对广东三级法院的行政审判司法建议情况进行统计分析，由此推导出行政审判司法建议规律性的结论，从而为完善和改进行政审判司法建议制度提供数据基础。

五、文献综述

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通过对相关文献分析研究，发现对行政审判司法建议的研究主要集中在以下方面：

一、正当性问题。黄学贤、丁钰在《行政审判中司法建议制度的几个基本问题》中认为，解决行政审判中的司法建议制度的理论源泉问题不得不回到行政权与司法权这两种权力的关系上来，两权关系是行政诉讼的基本问题，把握这一本质才能把握行政诉讼的本质。首先，行政权必须受到司法权的监督，这是法治理论的要求，是由法院的地位和性质决定的。其次，司法权对行政权的监督需要“本土化”。最直接的反映是“提高行政审判地位”，行政审判组织站在中立的角度能够有效预见的行政机关的瑕疵或者欠缺规范的行政行为导致相对人起诉的可能，通过提醒行政机关的注意，避免了将来的行政诉讼，一方面节约了司法成本，一方面也达到了纠正行政机关错误以及维护了相对人利益的两全其美的效果。而最直接的效果莫过于通过积极的法律帮助在潜移默化中提高了自身的地位，既是行政机关的咨询机构，又是维系相对人利益的纽带。司法建议也不影响正常的行政审判工作，既是提升法官司法能力的“课外作业”，也解决了行政判决不能详尽阐述的难言之隐。行政审判组织由于自身的地位提高，自然而然会带来行政审判水平的提高，反过来能够促进行政审判独立性的提高。第三，是司法能动主义的内在要求。司法能动主义的本意是指法院以实现实质正义为目标，当法院根据现实和个案情况形成的观点与那些立法、行政机关的法律政策冲突时，优先适用法院

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的观点，并以此影响立法和行政机关的决策。

董礼洁、周欣在《行政性司法建议的法定功能与事实功能》中认为，司法建议具有监督功能，能指出行政规范性文件中存在的问题，补正行政行为的瑕疵，指出行政行为的合法性问题并提出相应的解决方案；具有纠纷解决功能，能发挥纠纷解决功能，化解社会矛盾，促进社会和谐的作用；具有预防功能。作为各类矛盾的集中地，法院在案件审理过程中，往往可以透过案件发现行政管理方面存在的弊端或者漏洞，法院及时以司法建议向行政机关提出，督促其完善管理，有助于消除隐患，预防同类纠纷的产生。具有沟通功能。向行政机关通报相关违法行为，就行政机关应诉中问题进行沟通。

二、效力问题。徐昕在《司法建议制度的改革与建议型司法的转型》中认为，从长期来看，法院的司法建议应当废止，法院对外发出的唯一具有司法权威的文书只能是裁判文书，但对于短期而，司法建议制度在一定程序上有利于法院与党政部门保持良好的关系，能在促进社会治理方面发挥一定的作用。而彭建新在《现象与制度之间——司法建议的发生、价值及制度化》中认为，司法建议对于提高司法效益、提升司法公信力、促进社会和谐具有重要价值，因此，应当从完善立法和相关政策着手，以实现司法建议从现象到制度的转变。雷霆在《当前司法建议工作的主要问题及对策》中认为，被建议机关、单位不重视，落实整改效果不明显。而彭建新在《现象与制度之间——司法建议的发生、价

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值及制度化》中认为，应当将司法建议工作纳入法律规则的范围。

三、效果问题。徐昕在《司法建议制度的改革与建议型司法的转型》中认为，司法建议多数效果不佳，一是适用范围不统一，实践中各级各地法院适用司法建议混乱，二是程序规范缺失，司法建议的发出随意，缺乏跟踪和督促，容易导致司法权威的降低。黄秀丽在《北京4家法院去年共发送172份司法建议，竟有7成司法建议“石沉了大海》中指出，司法建议回函率不足3成。而雷霆在《当前司法建议工作的主要问题及对策》中认为，被建议机关、单位不重视，落实整改效果不明显。而彭建新在《现象与制度之间——司法建议的发生、价值及制度化》中认为，司法建议有利于提升司法公信力，它没有运用司法权对法院主管范围之外的事情进行干涉，不及涉司法权的独立问题，并指出国家机关、个事业单位的违法违规问题及管理上的漏洞，在一定程序上满足了社会大众文化心理，即司法机关应当尽力维持法制和秩序。

四、完善司法建议的建议。

彭建新《现象与制度之间——司法建议的发生、价值及制度化》中提出，要赋予人民法院司法建议权，建议司法建议考核和激励机制，规范发送司法建议的程序，建立司法建议的回访和反馈制度。

徐昕《司法建议制度的改革与建议型司法的转型》中提出，司法建议的适用应严格限制，规范适用对象、制作和发出程序，以保证法院文书的权威性，提升司法权威。

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章志远《健全行政诉讼司法建议制度的三项机制》中指出，要健全行政诉讼司法建议制度，应当健全以下三项保障机制：第一，健全司法建议的分类机制。功能主义视角中的司法建议包括裁判引导型、裁判补充型、纠纷预防型等四种类型。其中，裁判引导型和纠纷预防型司法建议的初衷是善意地指出行政机关所作行政行为存在的各种问题，期许行政机关能够主动加以改进。换言之，这两类司法建议完全是出于对行政机关的帮助而作出的，类似于行政法上的行政指导。第二，健全司法建议的激励机制。激励机制的建立主要是为人民法院积极行使司法建议权提供可靠的制度保障。它是保持行政诉讼司法建议长存有效的内在动力，今后应当在司法建议考核标准、考核主体、考核时间上进行完善。第三，健全司法建议的公开机制。公开司法建议既是人民法院坚持审判公开的题中应有之间，也是行政审判事业积极融入社会治理进程的必然要求，可以从三方面进行努力，一是应当向社会公开行政审判白皮书，二是完善司法统计制度的基础上向社会逐步公开司法建议文本，三是将行政机关拒不落实部分裁判补充型司法建议和裁判执行型司法建议的情况予以公开。

李方民《对改进司法建议工作的几点看法中》中提出：一要明确司法建议的功能定位。1、司法建议不是可有可无的，它是中国特色司法制度的组织部门，是审判职能的延伸，是法院职责和义务，是法院服务大局的一个切入点和实施司法监督的一种形式。2、司法建议的作用不能无限放大，它只是一种职能延伸，只是一

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种“建议”，必须保持必要的矛盾和克制，确保其恰如其分地介入社会生产。3、司法建议应定位于“服务”，而不是居高临下的指手画脚，因此工作中要努力确保建议内容的中肯合理，考量被建议单位的立场感受，注意建议表达的语言艺术等。4、司法建议立法应当完善，立法中应当明确司法建议的事项范围、主体权限和法律效力，规范司法建议的格式和内容，完善司法建议书制作和发出的程序，建立司法建议的跟踪反馈机制等，确保司法建议工作师中有名、有法可依。二是规范司法建议行为，即规范司法建议的主体和对象、事项范围、内容、格式。三是加强司法建议工作管理。建立司法建议审核把关制度、统计管理制度、考核评比机制、培训制度。四是建立司法建议沟通反馈机制。要建立司法建议办理情况跟踪、反馈制度，备案、催办制度，落实情况爱报、考核制度。

五、国外类似制度情况

《法国行政法》指出，最高行政法院在行政中的双重角色：既是建设者，也是法官，偶尔被请求向省长提供法律建议。它有咨询和司法两种功能，负责向部长和国家元首提供立法、规章起草和普遍的行政问题建议。但没有司法建议。

《英国行政法》指出，英国有类似我们的司法建议书，甚至还有司法抗议，例如，在法院经审查决定取消某一决定并将案件发回决定者让其重新决定时，法院的决定中会附有适当的指示。这种指示类似于我们的司法建议，但要明确得多而且具有强制力，

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拒不执行的机关将会面临拒不执行法院判决的法律后果，法院的指示所明确的内容，就是行政机关必须遵守的内容。

黄学贤、丁钰《行政审判司法建议制度的几个基本基本问题》中指出，世界其他国家不产生司法建议制度，仅在中国蕴生，法国的最高院法官的咨询功能，美国的行政会议制度等，都不是司法建议。司法建议是具有中国特色的一项司法制度。

六、论文题纲 导论

一、问题缘起与研究意义； 二、研究现状；

三、研究方法与创新之处 四、研究思路和论文结构

第一章 行政审判司法建议的基本理论 一、行政审判司法建议概述 （一）概念； （二）特征； （三）意义。

二、行政审判司法建议的正当性分析 1、行政审判司法建议与权利制衡； 2、行政审判司法建议与司法中立。 三、行政审判司法建议的正当性理由

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1、促进依法行政；（加案例分析） 2、完善社会管理；（加案例分析） 3、推动立法完善。（加案例分析）

第二章 行政审判司法建议的现状分析及实证分析 一、现状分析 1、制度现状； 2、实施现状；

（1）适用范围有所拓展； （2）以个案型建议为主； （3）反馈率与采纳率较低。 3、存在问题

（1）法律规定不明确； （2）行政机关不重视；

3、法院、法官认识不到位，作用不充分；

4、司法建议针对性不强，质量不高，效果不明显； 5、缺乏跟踪督促，回复率不高。 二、实证分析

1、广东法院2011年司法建议工作情况； 2、与其他省市法院司法建议工作的异同点；

第三章 实践中如何完善司法建议制度 一、完善有关行政审判司法建议制度的立法；

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二、平衡好司法权与行政权、与立法权之间的关系； 三、规范行政审判司法建议工作，提高司法建议质量； 1、提高司法建议的质量； 2、提高司法建议的效率； 3、规范司法建议工作 结语

参考文献： 一、著作

1、高秦伟、王锴译、姜明安主编《法国行政法》第五版，中国人民大学出版社，第四章，第56页。

2、[德]奥托〃迈耶著，罗豪才主编《德国行政法》，序言第12页。

3、张越编著《英国行政法》，中国政法大学出版，第八章，第791页。

4、[美]斯图尔特著，罗豪才主编《美国行政法的重构》，商务印书馆出版，第二部分第29页。

二、期刊

1、黄秀丽：《北京4家法院去年共发送172份司法建议，竟有7成司法建议“石沉了大海”》，载《北京日报》2007年1月22日第7版。

2、戴燕军：《司法建议何时走出尴尬境地》，载《中国审判》

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第007年第10期，第4页。

3、肖源：《司法建议陷入“石沉大海”窘境》，载〈人民法院报〉2010年8月30日第7版。

4、雷霆：《当前司法建议工作的主要问题及对策》，载《法治论丛》2010年7月第25卷第4期。

5、徐昕：《司法建议制度的改革与建议型司法的转型》，载《学习与探索》2011年第2期，第97页。

6、章志远：《我国行政诉讼司法建议制度之研究》，载《法商研究》第2011年第2期，第72页。

7、刘思萱：《论功能变迁中的司法建议——中国特色司法制度的个案剖析》，载万鄂湘主编：《审判权运行与行政法适用问题研究（上）》，人民法院出版社年版2011年版，第45—46页。

8、李方民：《对改进司法建议工作的几点看法》，载《山东审判》2011年第1期，第26页。

9、黄学贤、丁钰：《行政审判中司法建议制度的几个基本问题》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2010年1月第1期。

10、董礼洁、周欣：《行政性司法建议的法定功能与事实功能》，载《人民司法》2011年3月第3期。

11、彭建新：《现象与制度之间——司法建议的发生、价值及制度化》，载《法治研究》2011年第7期。

12、章志远：《健全行政诉讼司法建议制度的三项机制》，载《人民法院报》2011年3月2日第6版。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/iyfx.html