行政法案例分析

关于赖某诉广州公安局交通违章处罚案的行政法分析

【摘要】：赖某诉广州公安局交通违章处罚案在发生之后引发了全国大范围的

争议，对此事件的观点众说纷纭。那么，广州市关于奖励市民拍摄交通违章的通告是否符合合法行政和合理行政原则？广州市关于奖励市民拍摄交通违章的做法是否体现了公众参与原则？我们应如何对此弊端进行规范？

【关键词】：有奖违拍 合法行政 公民参与 规范性

【正文】：首先，我们先对此案的案情进行回顾。2004年底，引人注目的广

州某市民不服交通违章被拍照受罚而状告公安机关一案，经该市中级人民法院终审判决，终于尘埃落定。该案原告赖先生于2004年3月5日收到一份交管部门的《公安交通管理行政处罚决定书》，被告知因2003年底的一次违章而被罚款100元，处罚证据乃是另一市民孔某根据该市公安局2003年7月发布的《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》所拍到的赖某违章的照片。赖先生认为这等于由市民行使了公安机关的调查权，交警不得以此为证据进行处罚，遂申请行政复议而后又两上法庭状告公安局。法院终审虽然维持原判而驳回了赖先生的诉讼请求，同时却又以调查取证是行政处罚权的组成部分而不能委托公民行使为由，认定市民“拍违”的照片不能直接作为处罚证据。

一、你是我的眼全城有奖拍“违”的通告是否符合合法行政和合理行政原则？

（一）、拍违行为是否是行政机关执法权的让渡？

广州中院认为“拍违照片”不能直接作为处罚证据的理由在于“调查取证是行政执法机关行使处罚权的组成部分，不能委托公民行使。”本文同意调查取证权不能任意委托公民行使的说法，但问题在于鼓励市民“拍违”是否属于委托市民调查取证。

法律上所谓委托，至少应具有如下两个特征：1.受托人应以委托人的名义从事受托行为；2.受托人所从事行为的后果直接归属于委托人。但是，在市民

“拍违”时，其并不是以公安机关的名义，而仅系以其个人名义进行拍摄；其次，对于市民提供的“拍违照片”是否可以作为证据，公安机关还要进行审查，该拍摄行为的后果也不是直接归属于公安机关。因此，鼓励市民“拍违”并不符合委托关系的基本特征，不属于行政调查取证权的让渡和委托。

但是，如果认为市民“拍违”不属于调查取证权的让渡可能会引发更大的问题：既然连委托关系都不存在，那么市民擅自“拍违”岂不更加不合法？这涉及到市民“拍违”是否必须取得有关部门授权的问题。本文认为，根据“意思自治”的民法基本原则，民事主体的行为只要不违反法律禁止性规定，不侵犯他人的合法权益，均属其自由活动领域，可以任意为之。而市民“拍违”，只是将其看到的客观发生的事实以图像的形式记录下来，如上所述，该行为并不侵犯他人合法权益，也不违反法律禁止性规定，因此应属于其可以自由从事的民事行为，并不需要取得公安机关的委托或者授权。

综上所述，市民“拍违”并不侵犯违章人的隐私权，“拍违照片”作为证据来源合法；公安机关鼓励市民“拍违”不属于调查取证权的委托和让渡，市民举报也不会侵犯违章人的隐私权，因此公安机关取得证据合法。基于此，公安机关如经审查，认为市民举报的“拍违照片”符合证据的其他要件，应该可以作为其作出处罚的证据。

（二）、那么这些照片是否具备合法性呢？

行政程序中的证据因非法性而应排除其效力的情形主要包括：1（1）严重违反法定取证程序收集的证据；（2）不合法主体收集和提供的证据；（3）以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；（4）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不法手段获取的证据材料；（5）不具备合法性的其它证据材料。[5]笔者将其概括为程序违法、主体违法、手段违法、侵害法益四种主要情形。就本案中的违章照片而言，它的取得在程序上并没有违反“证据在先、处理在后”的原则，也无其它违法情形；在主体上，诚如上文所言，取证过程始终操之于公安机关之手，其权力从未假手于人；在手段上，无论是孔某拍摄赖某交通违章的过程，还是公安机关向知情者孔某收集照片的过程，均无利诱、欺诈、胁迫、违反善良风俗等情节；而取证的过程也并未侵犯赖先生的生命健

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参见屠振宇：《市民‘拍违照片’能否直接作为处罚证据？》，载2005年2月22日《人民法院报》第6版。

康、隐私名誉等合法权益。因此，对本案中公安机关所采证据材料的效力，应当可以得出肯定的结论。

（三）主张全民拍违的行为是否合理？

对此命题我个人认为此种行为存在合理性2的同时也存在不合理的因素。 按照道路交通安全法，公民举报车辆违法行为，当然是应该的。交管部门是交通违法治理的职能部门，因为人力原因，不是每条道路都能实现较好的监管可以理解。单从市民和某些交警的表现来看，这一举措确实激发了很多人的热情，虽然很多人拍摄交通违法行为的动机仅仅是为了获取奖励，但在一定程度上也确实对一些司机形成了威慑，起到了一定的积极作用。但与此同时，我们也发现其中存在很多不合理因素。一个成熟、健康的社会，社会治理的目的是维护社会的正常秩序。如果一项政策引发的问题，甚至大于其治理效果，这样的政策显然是不能长久的。据悉，自去年实行举报有奖以来 ，与广州市类似的武汉市产生了 100多人的拍客队伍，最多时，拍客队伍扩大到600余人 ，很多外地拍客也慕名而来 。“职业拍客”越来越多，可交通违章量非但没降，反而逐月上升。拍客容易引起司机反感，甚至遭到人身攻击；同样 ，因为司机违法可能面临罚款，拍客因此也可能勒索敲诈违法司机。 逐月上升的违章行为和一些交警为奖金“不务正业”的现象说明，当地交管部门在“有奖拍违”上下工夫的同时，并没有把心思花在其他更有效的措施上，这不能不说是受了舍本逐末的害。

二、广州市关于奖励市民拍摄交通违章的做法是否体现了公众参与原则？

我个人觉得广州市关于奖励市民拍摄交通违章的做法体现了公众参与原则，但其中存在弊端与公众参与原则的基本精神和价值观念有冲突。其中最主要的就是“随手拍违章”该不该给现金奖励。3

我个人认为市民彩信拍违应该是一种善意的行为，比如拍的时候可以先提醒一下对方，如果对方立即改正，可以不举报。但如果彩信拍违牵扯了金钱，

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莫于川：《全民法治实践的参与权利与责任——依法治理主体问题研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2003年第5期。 3

罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第245页。

就会像外地一样衍生出很多以赚钱为目的的‘职业拍客’。他们可能躲着拍，可能恶意拍照来赚钱。其中甚至存在于交警伙同以营利为目的的行为，这从根本上不符合基本原则的精神也有悖于立法的价值观念。甚至会导致司机的反弹，不利于社会秩序的维护，同时对于拍摄市民的人身安全造成隐患。

三、我们应如何对此弊端进行规范？

市民可“彩信拍违”的范围，最好是有交警视频监控覆盖的路段，应实行实

名举报。此举只能作为交警监控手段的一种补充，交警作出处罚决定前，应该调取监控资料进行核对，才能有效避免误罚以及相关法律纠纷。我个人认为关于拍违行为的存在，只是作为过渡时期的一种手段。4行政机关在倡导公民参与的过程中应该予以积极的引导，让公民以善意的目的去实施此种行为，而不是单纯以奖励的方式去诱导，这样容易引发一系列的社会问题，引发社会矛盾。治标的同时重点在于治本，罚只是手段，并非目的。我觉得交管部门在行政过程中首先应充分履行告知义务。通过交通广播等渠道积极的进行教育宣传。在针对公民拍违的事件中，应进行合理甄别，避免恶性整蛊行为的发生，同时应当与举报市民进行一定程度上的沟通反馈，这样也有利于提高举报市民的维护交规的积极性。除此之外应当加强对依法举报人群的保护，通过立法去实现举报市民的人身权益的保护。总之，基于中国是人口大国的基本国情来看，短期内倡导市民拍违的政策有其存在的合理性但不应该长期存在。对于其中产生的种种问题相关行政机关应当予以足够的重视，寻求更为合理的法律途径，从根本上解决违章问题。

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罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，载《国家行政学院学报》2001年第5期。

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