浅议我国的行政补偿制度及完善之构想

浅议我国的行政补偿制度及完善之构想

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摘要：本文以行政补偿制度的历史发展为视角，以行政补偿的性质、原则、范围、类型、标准、程序、补偿的方式为主要内容展开论述。得出行政补偿是一种具体行政行为。根据引发补偿的原因，分为征收征用、信赖关系、特别负担和无因管理补偿四种类型。程序上既可适用行政程序又可适用司法程序，但行政程序应为司法程序的必经前置程序。标准上可参照行政赔偿标准，以补偿相对人实际损失为原则，进行公平补偿的观点。针对实践中存在的问题，建议可以通过制定统一的行政补偿法典和加强对行政权力的监督制约；允许法院对政府的征收征用行为进行合法性审查；设立行政补偿基金四条措施加以完善。

关键词：行政补偿 赔偿 标准 完善制度

当前，我国正处于经济快速发展和城市化进程加快时期，而城市化发展不可避免涉及到征用公民个人的私有财产，有时还可能是赖以生存的基础，如土地。但如何具体合理解决被征用土地或其他私有财产人的补偿问题，却一直是中国目前法律的空白。由于缺乏具体操作程序和标准，导致各地补偿标准不一样，从而引发大量公民上访，甚至是流血死亡，如重庆九龙坡区“史上最牛钉子户”、湖南嘉禾行政强制拆迁，这些事件暴露出我国行政补

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偿制度中的各种问题。笔者作为一名政府法制工作人员，在实际工作中，就多次亲眼目睹了因政府征用公民私有财产而得不到合理、公正、公平补偿，被征用财产人进京赴省多年上访以致精神失常或自杀，因此，认为很有必要对我国的行政补偿制度作一研究，期待国家今后能以健全、完善的行政补偿法律制度来保护公民的合法私有财产。

一、 行政补偿制度的历史发展

被称为行政法母法的法国，其行政补偿制度源于著名的勃朗哥案件。1873年法国权限争议法庭受理了公民勃朗哥诉国营烟草公司所在地经龙德省省长一案，原告因其女儿被国营烟草公司雇佣的工人用车撞伤请求损害赔偿。法庭判决认为，因国家在服务中雇佣的人员对私人造成损害的事实加在国家身上的责任，不应受到民事法典中为调整私人之间的关系而确立的原则所支配，这种责任既不是通常的责任，也不是绝对的责任，这种责任有其固有的特殊规则，依公务需要和调整国家权利与私权利的必要而变化。该案明确了行政赔偿原则与以过错为基础的民事赔偿原则的分离，为以后法国确立无过错责任原则迈出了第一步。1789年《人权宣言》又为这一原则提供了法律依据，“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要必要时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺”。随后，一些相关法令、判例接踵出现，最终使得以无过错责任为特征的损害补偿制度在法国初步建立起来。随后，世界上许多国家都以宪法明确规定政

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府的补偿责任。美国的宪法规定，凡私有财产，非有适当补偿，不得收为公用。日本宪法规定，私有财产，只有在正当的补偿之下，方得为公共利益而使用。

同样我国人民司法制度有关行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘

宁边区地权条例》中：“……政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地”。1950年11月公布的《城市郊区土地改革条例》，明确规定了国家在征用土地时，对遭受损失的人以公平合理原则予以补偿的制度。1958年1月的《国家建设征用土地办法》对补偿的程序和范围作了具体规定。1962年9月制定的《农村人民公社工作条例修正草案》中进一步说明，“不许无代价的调动劳动力、生产资料和其他物资”。“如果因为建设或其他需要必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的的规定，给予补偿，并且对迁移户作妥善的安臵”。此外，各地方政府对铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农用土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式作了具体规定。

但我国行政补偿制度真正得到进一步重视和发展却是在十一届三中全会以后，主要体现在：1982年国务院颁发的《国家建设征用土地条例》以及陆续颁布的《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《土地管理法》、《草原法》、《渔业法》、《野生动物保护法 》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国戒严法》、《行政许可法》等。特别需要

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指出的是， 经过几十年的努力，2004年通过的宪法修正案和2007年通过的《物权法》对财产权的征收征用补偿做出了重要的纲领性和原则性规定，使我国财产权补偿立法得到了进一步发展，成为我国其他行政补偿立法的指导性依据。

上述法律、法规中有关行政补偿的规定，具有较强的适用性和针对性，并已在实践中发挥了作用，但这种单行法律、法规立法的方式过于局限，不能穷尽行政补偿的所有事项。在具体实践中，由于我国目前行政补偿法律制度不很完善，各种有关行政补偿的法律规定散见于各个单行法律、法规之中，致使行政补偿的体系化程度不够，补偿范围、标准和程序杂乱无章。主要表现在以下几个方面： 1、行政补偿的国家责任性认识不强；2、行政补偿的法理基础缺失；3、对公共利益范围缺乏界定标准；4、立法层级繁杂、混乱；5、行政补偿标准较低且计算不科学；6、行政补偿方式不规范；7、行政补偿缺乏公民参与、漠视利害关系人权利；8、行政征收补偿金分配不合理；9、行政补偿权力和过程缺乏有效监督等方面。因此，作为一种制度，就必须要从理论上加以充实、完善，必须对行政补偿及其性质作一个科学、明确的界定。

二、行政补偿及其性质

行政补偿是指国家行政机关及其工作人员基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务过程中，因合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使特定的公民、法人和其他组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，或者特定的公民、法

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人和其他组织为社会公益协助公务而使自身权益受到特别损失的，依公平和保护人权的原则，通过正当程序对遭此损害的相对人给予合理补偿的一种行政救济法律制度。

通过行政补偿的涵义分析可以得出，行政补偿的形式要件是：1.补偿的主体是国家行政机关；2.补偿的前提是因社会公共利益的需要；3.补偿的原则是公平补偿；4. 补偿的程序是依照法律程序。实质要件是要对遭受损害的行政相对人按照公平原则进行合理地补偿，以期实现民事法律意义上的公平与正义。

关于行政补偿的性质，尽管目前学界大多从行政责任的角度来论及，将其与行政

赔偿一起归入到行政责任的范畴，认为“行政补偿是一种特殊的行政法责任”。但笔者认为，把行政补偿认为是一种具体行政行为，将其纳入行政行为的范畴更为合理。因为行政补偿是基于行政机关实施合法行为而造成的相对人权益损失或相对人因社会公共利益受到损失时行政机关依法弥补相对人损失的一种行政救济行为，它不以行政违法或过错为条件。同时，对于相对人因社会公益而受到损失给予行政补偿，也不以侵害行为与损害结果之间存在因果关系为补偿要件，行政补偿的要件与行政责任应具备的违法、过错、侵权损害、因果关系等构成要件存在着明显的不同。

虽然行政补偿与行政赔偿都是行政主体对相对人损失、损害给予的救济，但两者的性质明显不同。主要如下：（1）前提不同。行政补偿以合法行政行为前提，其前提具有合法性，而行政赔偿

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是因行政违法或不当，是对行政相对人受到的损害而给予的赔偿，其前提具有违法性。（2）适用原则不同。行政补偿适用无过错原则，而行政赔

偿适用过错原则。（3）目的不同。行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权而对相对人损失的合理补偿，而行政赔偿则主要是对行政违法侵权行为进行惩戒。（4）性质不同。行政补偿属于具体行政行为，而行政赔偿属于行政侵权法律责任。

三、行政补偿的类型及范围

根据引发补偿的原因，并结合我国社会发展现状，可以将行政补偿分为征收征用

补偿、信赖关系补偿、特别负担补偿和无因管理补偿四种类型。

1.征收征用补偿。指行政机关采取的合法强制行为造成的国家补偿。包括一般的征收征用行为和因公权力行使所引起的附随性征收征用行为引起的补偿。一般征收征用行为引起的补偿如土地征用补偿、房屋拆迁补偿、征收企业补偿、移民补偿、专利公用征用补偿、紧急征收或征用补偿等。附随性征收征用行为引起的补偿是指行使合

法公权力的附随效果给相对人财产或其他权益造成的损失予以补偿的行为，如修建水库或大坝造成农田、建筑物、林木被淹，保护野生动物而遭受损害等。

2.信赖关系补偿。指因由于公共利益需要，行政机关变更或撤回已经生效的授益性行政行为，基于宪法中的财产权保障原则

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和人民对国家法律秩序以及政府信誉的信赖，对于因此而给相对人造成的权益损失，行政机关予以的补偿。如行政许可行为信赖利益保护、行政规划行为信赖利益保护、行政指导行为信赖利益保护等。

3.特别负担补偿。与前两者不同，特别负担补偿是基于结果责任的补偿。在这一类型之下，包括了财产权限制之特别牺牲补偿、公共设施致损之特别牺牲补偿以及其他性公益性特别牺牲补偿等。其中财产权限制之特别牺牲补偿是指由于公共利益需要要对私人财产权进行限制，这种限制超出了私人应当承受的限度而达到特别牺牲程度，应当予以的补偿，如国家指定某民宅为受保护古建筑，要求房屋所有人不得随意拆除、改建等。公共设施致损之特别牺牲补偿是指由于政府营造的公共设施正常运行导致相对人权益遭受特别损失而引起的补偿，如政府修建的垃圾处理站发出的恶臭、高压线路的电磁辐射等。

4.无因管理补偿。指公民为政府行政事务提供管理遭受损失时，由政府给予的补偿。如公民或法人由于依法协助国家机关及公务员履行公务和公民的见义勇卫行为等原因而遭受损害，特别是在损害比较严重的情况下，国家给予的行政补偿。

通常情况下，在既建立了行政赔偿制度，又建立了行政补偿制度的国家，行政补偿的范围要比行政赔偿的范围大。通常包括以下七种情形：

1.行政机关为抢险救灾而损害部分相对人的利益。如发生大

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洪灾，国家为了保护大城市和大范围内的人民生命财产安全，采取分洪措施，导致一定区域的农村或小城镇被淹。

2.行政机关合法履行公务时导致相对人权益受损。如公安机关追捕犯罪嫌疑人时使用枪械误伤他人。

3.公民因主动协助行政机关履行公务和见义勇卫，使自己的身体受到损害。

4.行政机关为了公共利益征收或征用相对人的财产。 5.国家组织实施的具有高度危险性工程和相关活动致使公民受到人身损害或财产损失。如修建核电站和核电站运行，生产、运输、存放化学物品，由于某种原因致使个别或部分公民受到某种损害。

6.行政机关根据政策需要撤销或改变自己作出的生效行政行为而导致相对人利益损害。如行政机关撤销生效的许可审批证件对相对人造成的重大财产损失。

7.部队军事训练、军事演习导致相应地区部分个人或单位财产受到损失。

四、行政补偿程序及标准

行政补偿可适用行政程序和司法程序两种程序方式，但行政程序应为司法程序的必经前臵程序。1.行政程序。行政程序包括行政相对人向行政机关申请、行政机关受理、书面审查、当面听取相对人陈述和接受相对人证据材料、作出给予补偿或不予补偿的决定以及向相对人送达决定书和告知相对人不服决定的救济途

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径等步骤，必要时可举行行政听证。当然，对于某些特殊的行政补偿（如公民协助公务和见义勇卫的补偿）也可不经相对人申请而由行政机关主动发给相对人。如果行政机关没有主动发给，相对人亦可自行申请。2.司法程序。司法程序即相对人向人民法院提起行政诉讼。如德国《魏玛宪法》第153条规定：“公用的征用，仅限于裨益于公共福利及法律根据时，始得行之，为公用的征用，除联邦国家有特别规定外，应予以适当补偿。有关补偿金额，如发生争议，除联邦法院有特别规定外，可向通常法院提起诉讼。”可见，在西方发达资本主义国家，法律赋予法院司法审查权，当相对人不服行政机关就其申请作出的补偿决定时即可引起司法程序，诉讼程序上一般适用行政诉讼程序。当然，司法程序不是必经程序。如果相对人接受行政机关就其申请作出的补偿决定就不再引起司法程序。

行政补偿的标准可参照行政赔偿标准，以补偿相对人的实际损失为原则，依法进行公平、公正补偿，以期达到对公民权益的最大保护，并最终倾向于一种完全补偿。但具体领域、具体事项的补偿标准仍应以单行法律、法规规定为准，而不宜作统一相同规定。如对因公共设施出现意外致使公民遭受损害的补偿与因见义勇卫行为遭受损害的补偿就不应适用相同标准，对被征用土地或房屋的补偿与对因采取分洪措施或灭火措施而遭受损失的补偿亦不宜适用同样的标准。

五、构建和完善我国行政补偿制度的若干建议

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（一）制定统一的行政补偿法典。关于行政补偿的规定，当前在我国主要以各种单行法律、法规加以规定，如本文前面所列内容具体之法律法规条款规定。但由于这些单行法律、法规对行政补偿的规定各不相同，所以造成了在实际操作和执行过程中种种不公平现象，虽然2004年宪法修正案引入了对私有财产的保护规定，2007年通过的《物权法》也明确了对公民私有财产的保护规定，但究竟如何具体实现行政补偿这种制度，则是《宪法》和《物权法》所难以解决的，因此，笔者认为当务之急要尽快制定《行政补偿法》，通过颁布实施《行政补偿法》以解决目前许多公民和组织的合法权益因公共利益受损而得不到公平救济的问题，确保行政补偿做到有法可依。在制定《行政补偿法》时，应当明确行政补偿的原则、行政补偿的范围、行政补偿的基本程序、行政补偿的补偿方式、行政补偿的补偿标准、行政补偿的救济程序以及公共利益的具体范畴。

（二）加强对行政权力的监督和制约。行政权力天生具有自我膨胀特性，行政权力的扩张使行政机关违法侵权的机会大大增加，因此必须为行政机关的权力行使设定具体边界，同时还要严格规范行政权力的行使程序，确保行政机关行使权力时受到广泛和有效监督，坚决堵绝行政机关打着维护公共利益旗号侵犯公民合法权益。具体到行政补偿来说，就是要监督行政主体征收权的行使是否有法律依据，是否遵守了法定程序，是否按照法律规定对相对人受到的损失进行公平补偿。对行政权的制约，主要就是

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要求行政机关在整个行政补偿过程中严格履行一切法定程序，如听证程序，以减少或消除自由裁量的可能性。严格地限定政府对国有土地的所有权，要求政府谨慎地行使处臵权、收益权，如政府对城市国有土地的所有权限定为是一种政治意义上的权力而非实体性民事权利，相反，对旧城区居民拥有的因世袭和近些年通过购买商品房而获得的国有土地建设使用权，才应当被称作是一种实体性民事权。

（三）借鉴国外比较成熟的做法，允许法院对政府的征收征用行为进行合法性审查。如美国、德国、智利这些国家，均是通过制定法律，明确赋予法院具有解决此类争议的权力，由法院通过司法监督程序来保证政府征用征收行为的合法性和征用行为符合法定程序。如在现实征用过程中，常常会出现被征用财产的公民对政府的征用目的和征用行为产生怀疑，提出异议，这时就可以允许被征用财产公民、法人和其他组织向法院提起诉讼来解决争议，赋予公民合法救济权，通过这种方式，既可以及时解决矛盾，又能保证社会和谐稳定。如果被征用人对征用的依据提出质询，也可以向法院提出请求，法官可以根据实际情况裁定中止征用程序，以减少不必要的损失。

（四）设立行政补偿基金。履行行政补偿责任的主要责任形式是支付补偿金。因此，笔者认为有必要在各级财政设立行政补偿基金，确保行政补偿制度的有效运行。当被征用人的诉讼请求或非诉讼请求在得到决定机关的生效决定后，决定机关可以同时

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签发执行支票，让被征用人能及时到指定银行领取补偿金，以保证行政补偿决定能顺利执行。同时，简化行政补偿程序，降低求偿成本，如财物成本和时间成本。但简化也是辩证的，基本的补偿程序是不能免除的。因为行政补偿涉及到财政资金（纳税人的钱）的大量单方支付，如果程序不健全，很容易生弊端，因此必须对行政补偿行为实施有效的法律监督，防止出现行政机关甚至是司法机关参与做假案，骗取国家行政补偿基金。

参考文献：

1、肖峋 《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实践指南》 中国民主法制出版社 1994年版

2、姜明安 《行政法与行政诉讼法》 北京大学出版社 1999年版 3、罗豪才 《行政法学》 北京大学出版社 2005年版

4、马怀德 《行政法与行政诉讼法》 中国法制出版社 2000年版 5、方世荣 《行政法与行政诉讼法》 中国政法大学出版社 1999年版 6、胡建淼 《行政法教程》 杭州大学出版社 1990年版

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/ivjr.html