当前电信管制改革凸现七大悬念

当前电信管制改革凸现七大悬念

2002年09月11日 16:28 来源：通信信息报

编者按：

随着新一轮改革重组的完成，我国电信业进入了建立公平、有效的市场竞争机制，进行混业经营和促进电信企业做大、做强、做优的新发展阶段。我国电信管制也随之进行了不断的深化改革，使电信管制体制和管制政策扭曲的状况有了很大的改善，但电信管制改革仍面临一些重大问题亟待解决。其中，电信资费管制的放松、本地网竞争瓶颈的打破、非对称管制的取消、互联互通问题的解决、下一代移动通信的发展、普遍服务机制的出台以及新一轮管制体制的改革等问题尤为突出。为此，本报特约中国社科院规制与竞争研究中心张昕竹主任，对这些问题进行分析并展望未来改革的走向，以期对我国电信管制改革有所裨益。

中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹

热点：近来，出现的一系列互联互通问题，又一次将业界的目光聚集到了电信管制改革上来，并进行了广泛的讨论。焦点：我国电信业完成新一轮改革重组后进入了新的发展阶段，相应电信管制的改革呼声日益高涨，成为电信业进一步发展所亟须解决的问题。难点：我国电信管制该如何改革？尤其是电信资费管制的放松、本地网竞争瓶颈的打破、非对称管制的取消、互联互通问题的解决、下一代

移动通信的发展、普遍服务机制的出台以及新一轮管制体制的改革等突出问题该如何操作？观点：我国的管制改革已经到了实质性的攻坚阶段。视点：应加强和加快电信管制的改革力度和步伐，以使我国电信业在新的发展阶段能够健康、快速地发展。

电信资费管制何时放松

世界电信改革的一个主要趋势是放松电信管制，这种趋势在电信资费管制方面的体现是引入激励性管制，即价格上限管制，并逐步取消零售价格管制。现代管制理论表明，这种管制政策的主要优点是满足激励相容约束，从而减少管制负担以及由此带来的经济扭曲。自从价格上限管制首先在英国实行以来，这种管制方式已经在很多国家得到了应用，并为这些国家最终取消电信资费管制奠定了基础。

虽然放松电信管制也是我国电信管制改革的一项基本内容，并且增值业务的资费已经基本实现了市场调节，但到目前为止，基础电信服务的资费仍然受到非常严格的管制。尽管如此，在实际中价格管制的效果并不乐观，固话和移动电话等基础电信业务领域各种方式的降价和变相降价屡有发生，资费管制的失效已成为管制部门乃至运营商最担心的问题之一。

造成这种状况的最主要原因是，现有的资费管制政策存在严重扭曲，在很多情况下价格严重偏离成本。在市场竞争压力的作用下，运营商的的利润动机必然引导他们利用各种方法包括价格手段占领市场。毕竟，价格是市场竞争的最基本手段。解决这个问题的根本办法在于，在短期内，需要进一步调整资费结构和水平，但长远的解决办法需要放松电信资费管制，让市场形成满足运营商激励相容条件的资费。换句话说，当市场竞争达到一定程度以后，很难保证电信管制的有效性，最终只能放松资费的管制。

实际上，现有的市场竞争态势已经具备了进一步放松管制的市场条件。在长话市场，经过这几年的发展，不但已经产生了足够的市场准入，而且基于网络的市场竞争也已经形成，再加上近年来IP电话的迅速发展，放松长话资费管制的时机早已成熟；在市话领域，移动通信的发展为放松电信资费管制奠定了基础，这一结论体现在二个方面：在语音或窄带业务市场，根据可靠的关键市场份额研究，由于成本的下降和移动通信的随时随地和单一号码等特征，除了高端用户市场外，移动对固话的替代效应已经非常明显，而在高端用户市场，潜在或实际的固话竞争己经非常有效。因此放开语音业务，包括固话和移动业务的资费管制的条件客观上已经具备。在数据业务或宽带业务接入市场，传输速率仍然是移动通信的瓶颈，使移动通信难以对固话构成威胁，不仅如此，其它宽带接入手段似乎也难

以对基于窄带的DSL等宽带接入技术构成真正的挑战，因此在短期内，还有必要对固话的数据业务进行管制，但在不久的未来，随着下一代通信技术的发展，带宽的瓶颈问题将彻底得到解决，固话的垄断地位将被彻底打破，到那时电信资费的管制就失去了存在的依据。

当然，放松电信资费管制需要回答的问题是：在产权结构扭曲的情况下，放松管制是否能为运营商提供正确的激励，比如放松管制是否会加剧恶性竞争。这种担心是不无根据的。但必须指出的是，解决恶性竞争问题的根本方法在于一方面需要进行产权改革和建立有效的公司治理结构，而不是用管制制度代替产权制度；另一方面需要建立竞争政策的管制机构，而不应该用管制机构代替反垄断机构这种不同的制度安排。如果电信管制机构兼顾竞争政策职能，就有可能因为担心过度竞争而影响竞争的引入，从而产生职能上的冲突。

本地网竞争的瓶颈如何打破

本地网竞争是当前电信管制的重点，也是管制机构花费精力最大的领域。20世纪80年代以后，随着传输技术的突破，长话竞争开始引入并迅速形成有效竞争的局面。无论是英国的双寡头全运营商模式，还是美国的长市分离模式，都达到了促进长话竞争的效果。20世纪90年代中期以后，世界各国电信改革的重点都开始转向市话竞争，美国1996年出台的新电信法就是这方面一个典型的尝试。但非常遗憾的是，尽管很多国家的政府抱着可以打破市话竞争的理念，并有针对性地采取了很多管制政策，如美国的本地网转售业务管制和非捆绑管制，以及英国的一系列非对称管制政策，本地网的市场竞争效果并不明显。

我国以促进电信有效竞争为导向的改革也大致经历了同样的历程。在顺利引入长话市场竞争后，在打破市话垄断这一理念的驱使下，电信管制机构采取了很多特定的管制政策，试图突破“最后一公里”瓶颈。比如对中国联通和铁通实行的非对称管制政策，包括在资费上给予一定的优惠政策和互联互通的不结算政策，以此校正网络外部性和转移成本带来的市场缺陷；初装费的取消也在一定程度上有助于本地竞争的形成，这是因为初装费在本质上是一种转移成本，因而是一种市场准入壁垒；另外对中国电信和中国网通进行的新一轮拆分和重组，也是旨在促进市话竞争的重要举措。

但根据国际经验，可以预见这种改革很难达到预期的目的，其根本原因在于固话市场的同质竞争很难形成。从这个意义讲，不应该对新一轮电信拆分对本地竞争的影响有过高的期望。事实上，从中国联通自愿放弃固话市场，到铁通处境的艰难，都说明了固话市场形成有效竞争面临着很大困难。当然，强调固话市场竞争难以形成并不一定得出固话市场是自然垄断的结论。前面曾指出，固话的竞争威胁将主要来自于移动通信，特别是下一代移动通信的发展，因此更准确地讲，本地电话领域将成为一个可竞争市场，竞争的威胁来自于不同的技术手段。

为此，在本地电话市场的管制问题上，电信管制机构应该转变观念，把注意力更多地放在不同质竞争的影响上，把有限的管制资源应用到更有效的领域，而不是把眼光仅仅停留在同质竞争上。

非对称管制何时取消

在世界各国，非对称管制成为促进有效竞争的一个常用的手段。比如在美国，当初为了促进长话竞争，规定AT＆T受价格上限管制，而新进入运营商的资费则完全放开，并且规定地方贝尔不得从事长话业务；为了促进市话竞争，规定在位运营商必须按照前瞻性长期增量成本放开非捆绑网络元素。在英国，为了促进长话和市话竞争，规定新进入运营商不必向在位运营商支付接入费等。

非对称管制是次优环境下的管制政策，它的主要特点是用扭曲的政策校正市场扭曲。根据次优原理，如果这种政策运用得当，它可能减少市场扭曲，但如果使用不当，将会带来更严重的经济扭曲。更重要的是，非对称管制可能给新运营商带来不良的激励，使管制的目标从促进市场竞争，转变为保护某些个别的利益集团，并固化为永久的保护政策。正因为如此，世界上很多国家在实施非对称管制政策时，都明确规定了取消这些政策的期限或者条件。

非对称管制广泛存在于我国电信管制的方方面面。比如在资费管制上，联通的移动和固话资费以及铁通的资费都享有一定幅度的优惠；在互联互通结算条件方面，从目前的流

量类型看，联通的G网和C网与中国移动的C网之间的互不结算是一种旨在扶持联通的非对称管制；在业务限制方面，对包括中国电信和中国网通在内的固话运营商不允许从事移动业务的限制也是一种非对称管制。

这些非对称管制政策对于促进电信竞争曾发挥了重要作用。但其负面作用也是相当明显的：除了对市场价格造成扭曲以外，更重要的是对在位运营商和新进入运营商的行为都造成扭曲，从而使电信管制变得异常艰巨，并且影响企业投资和创新的激励。比如在位运营商因为担心失去零售市场份额，或者因为担心提供互联互通不能保证补偿全部机会成本，因而不愿提供互联互通服务，或者作出无效市场准入和投资决策。

由于市场竞争尤其是替代竞争的发展，非对称管制已经失去其作为促进有效竞争手段的作用，而更有可能演变为阻碍竞争的因素，目前逐步取消这些非对称管制政策的时机已经成熟。比如允许固话运营商从事移动业务的条件已经具备，其根本原因在于，移动通信已经有了很大的发展，特别是其网络和用户资源增长很快，使其有足够的谈判力量与具有本地网资源的固话运营商展开基于网络设施的竞争，因此固话运营商利用市场支配权利的可能性将大大降低。更一般地讲，经过这些年电信竞争的发展，形成全业务运营商竞争格局的条件已经具备。需要强调的是，在未来出台其它非对称管制政策时，应该明确承诺将来取消这些优惠政策的时间或条件，减少电信管制带来的不确定性。

互联互通纠纷何时了

互联互通问题并不是一件新鲜事，在电信垄断时代，就存在国际长话的互联和结算问题，实际上，作为一种重要的服务性贸易，发展中国家与发达国家一直在国际结算问题上争论不止，争论的焦点是，根据国际话务流量分布，发展中国家普遍希望确定较高的国际结算价格，以增加结算外汇收入，但国际结算的谈判机制比较隐蔽，所以尽管国际纠纷至今不断，却并没有引起广泛的关注。但引入电信竞争以后，国内市场运营商之间的互联互通问题凸现出来，并变得越来越复杂，以至于成为世界各国电信管制机构最艰巨的管制任务。

目前互联互通政策普遍存在的主要问题是，管制机构希望利用互联互通政策达到多种政策目标，如回收成本、促进市场准入以及网络资源的有效利用，并且又面临着需求和成本方面的信息不对称，因而使互联互通政策常常违背激励相容条件，这样在位运营商就不愿意提供互联互通服务，无穷无尽的纠纷由此而产生。

我国互联互通问题由来已久，特别是随着市场竞争日趋激烈，互联互通矛盾越来越突出。目前矛盾最为激烈的互联互通问题表现为长话服务的接入(如中国联通的长话和其它几个运营商提供的IP电话)、移动网与固话网之间(中国联通和中国移动与中国电信和中国网通之间)、不同移动网之间(中国联通和中国移动)、固话与固话之间(铁通与中国电信和中国网通)等。

当前众多的互联互通纠纷产生的最根本原因在于，现有的互联互通政策被作为促进电信竞争的工具，具有非常强的非对称管制特征，但是却不满足在位运营商的激励相容条件，具体讲，结算价格不能补偿提供互联互通服务的成本(包括机会成本)。

从根本上解决互联互通问题需要解决以下几个问题：第一，需要进一步进行资费平衡，避免对运营商的买卖决策产生人为的扭曲；第二，需要增加基于网络的竞争，使运营商之间处于更加平等的谈判地位，但此时需要防止合谋定高价问题；第三，需要确定更合理的结算定价原则，如除了成本因素之外，是否还要考虑需求因素；最后，还要确定成本的补偿原则，比如是遵循前瞻性长期增量成本原则，还是采用历史成本原则。

根据目前的理论研究，确定满足激励相容的互联互通费至少可以采用以下二种方法：一是有效要素定价原则(ECPR)，其基本思想是互联互通费除了必须补偿直接成本外，还应该补偿机会成本。比如某在位运营商为长话运营商提供互联互通服务的机会成本为自己提供长话服务所得到的利润。尽管在实际应用中，这种方法引起过很大争议，但它具有简单容易操作等明显优点；另一种方法是整体价格上限法，其基本思想是将零售服务与互联互通服务同等对待，放在同一个价格上限下进行约束，这样运营商就会根据市场条件制定出相应的结算价格，但这种方法存在价格挤兑的可能性，即在满足上限管制的前提下，在位运营商可能制定过高的结算价格和很低的零售价格，从而将竞争对手挤出市场。为了

解决这个问题，可以用ECPR对互联互通费附加一个价格上限。

下一代移动通信何时启动

从最初媒体的爆炒，到目前面临的困境，3G的发展之路可谓好事多磨。尽管在3G的商用过程中所遇到的技术困难大大超过最初的想象，并直接导致商用时间表远远落后于预期，但各国政府并没有因此而丧失信心，仍然把3G的发展放在一个非常重要的战略高度，其根本原因在于，3G的技术可能性和特征，包括在宽带或高速接入基础上的单一号码和随时随地的接入，为各国电信业乃至整个经济的发展提供了一个具有巨大潜力的新的增长点，特别是那些在3G的研发上比较超前的国家，都希望借此机会抢占电信发展新的制高点，争取在国际分工中处于有利地位。

3G或更一般的下一代通讯系统的发展是历史的必然，这一点应该是没有什么疑问的，有关速度和业务等瓶颈将注定很快得到有效的解决，其根本原因在于技术和服务的创新将远远超过人们的想象。尽管如此，我国3G的发展仍然面临着一些重大现实问题需要尽快加以解决。

首先是标准的选择问题。在标准的选择上，通常采用两种基本的方法：一是政府干预，即由政府规定选择一个统一的技术标准，这种做法的主要依据是，标准的选择具有强烈的网络外部性，因此存在所谓的临界用户基数问题，为了将这种网络外部性内部化，政府可以利用管制手段，规定不同标准之间的兼容性或者规定统一的技术标准，避免由此产生的市场缺陷；二是市场选择，选择这种机制的主要理由是，技术标准的选择面临着很大的不确定性，政府干预存在着相当大的风险。

前面考虑的是标准选择的静态因素，从标准演化的动态角度看，网络外部性、迁移成本和消费者惰性等因素会带来一种锁定效应：相对于某种技术平台的市场双方在选择基于某种标准的网络时，会在很大程度上取决于原来的选择，也就是说，标准的选择具有很强的路径依存特征。

在世界各国ICT产业的发展史中，每种技术标准选择的方式都不乏成功和失败的案

例，对于3G通讯系统技术标准的选择，目前也有出现了两种不同的制度安排。根据我国移动通讯业发展的现实，未来3G标准的选择很可能采用市场选择与政府干预相结合，但以市场选择为主，政府干预为辅的原则，主要根据是3G技术的不确定性和巨大风险以及标准选择的路径依存特征将占据主导地位：一方面，不论是CDMA2000还是WCDMA，或者是TD-SCDMA或TD-LAS-CDMA，巨大的技术风险和商用风险让人们还很难断定其优劣，而政府并不具有任何信息优势，因此也就没有政府干预的必要；另一方面，在3G未来的发展中，网络外部性的负面效应可能不足以影响基于网络的不同技术之间的有效竞争的形成。

其次是3G牌照或频谱的发放问题(假设牌照与频谱捆绑分配)，这其中又包括牌照的发放方式以及发几张牌照这二个重要问题。对于牌照的发放，由于传统的行政分配方法所带来的随意性和不经济等弊端，目前真正有意义的是在“选美”或议标还是拍卖之间选择。在最先发放3G牌照的欧洲，普遍都采用了拍卖形式。但由于3G商用中遇到了很多困难，很多人开始质疑是否应该用拍卖机制，甚至把电信产业的不景气归咎于拍卖机制的应用，一些人甚至认为，正是拍卖使运营商背上了沉重的债务负担，甚至最终导致企业的破产。

这种想法显然过于简单。客观讲，目前电信业的不景气并不单纯是电信业的问题，而是泡沫破灭导致的整个经济的问题，换句话说，将拍卖所得返还给运营商并不一定就能解决当前的问题。当然，人们可以认为，泡沫产生的原因与拍卖有关，但其它很多行业同样使用拍卖机制，却没有产生类似的问题。

有关拍卖机制好处的相关论述很多，这里无意重复。下面只想强调几个容易产生争议的论点：第一，运营商支付的频谱费是一种沉淀成本，只要运营商不面临破产威胁，就不会对运营商的决策产生任何影响，换句话说，支付频谱费并不会影响运营商的资本成本，因而不会影响再贷款决策，而破产问题需要靠完善拍卖机制的设计，来解决“赢者的嘲讽”所带来问题。

第二，拍卖机制不但可以得到频谱资源的有效配置，而且还满足公平原则。作为一种公共资源，频谱是有价值的，有效的拍卖机制正好可以得到频谱的机会成本，这是运营商

作出正确的生产决策所必须支付的经济成本。反之，如果将有价的频谱资源直接转移支付给运营商供其无偿使用，这是对运营商的一种补贴，补贴额正好等于频谱的影子价格，这显然对消费者是不公平的。即便运营商无偿使用频谱资源可以使用户最终收益，对那些不能享受3G服务的人来讲，这也是不公平的。正因为如此，拍卖收入应该作为一种广大公民共享的财政资源。

第三，拍卖是赎买已占频段的最好机制。目前规定3G使用的频谱有一部分已被占用，因此对这部分频谱资源的赎买是不可避免的。允许这些频段的占用者参与拍卖并补偿转让的频谱，可以使他们得出是继续占用频谱(如果也有3G牌照)，或者选择出让这些频谱资源的正确决策。此时，作为一个副产品，小灵通问题就可以迎韧而解了。

所以3G牌照发放面临的真正问题并非应不应该使用拍卖机制，而是如何完善拍卖设计使其更有效的问题。拍卖机制能否发挥作用关键取决于是否存在有效的竞争，这与应发几张3G移动牌照问题密切相关。根据其它国家的经验，为了促进有效竞争，发放牌照的数量至少为N＋1，其中N为在位运营商的数量。根据我们国家的具体情况，3G牌照的发放数量很可能是N＋2甚至N＋3，其中新进入者很可能是现有的固话运营商。

很显然，现有的两个移动运营商中国移动和中国联通没有理由不成为3G运营商。根据路径依存原理，中国移动将在其目前2.5G技术GPRS的基础上，平滑过渡到欧洲标准WCDMA，而中国联通将沿着现有的CDMA2.5G)技术路线过渡到CDMA2000。但在第三张牌照的发放上，政府管制部门可能面临着一个非常关键的问题，即应该选择哪种技术标准。

这里的一个重要变数是，除了CDMA2000和WCDMA以外，我们还面临着TD-SCDMA和TD-LAS-CDMA两种标准，我国在这两种标准上拥有相当比例的核心技术的知识产权，因此标准的选择平添了一个变数。根据目前我国的技术发展战略，支持核心技术知识产权的思路将在决策中占上风，从而政府很可能通过干预的手段使第三张牌照的持有者选择我国自己的标准。但具体选择TD-SCDMA还是TD-LAS-CDMA可能仍将遵循市场选择的原则，即允许新进入者自己选择。

非常有意思的是，从运营商角度，在未来可能的市场格局中，新进入者很可能选择市场区分策略，选择与在位运营商不同的技术，从而为提供有差别的服务鉴定技术基础。从这个意义上讲，即使在标准的选择中政府不作任何干预，运营商也很有可能选择TD-SCDMA和TD-LAS-CDMA。

需要说明的是，目前的主流观点似乎过分强调了自主知识产权的作用，并把它作为政府干预的重要依据。我很同情这样的观点，但在很多情况下，这种观点缺乏理论根据。作为自主知识产权来讲，决定其价值的因素有很多。比如对于像中国这样具有巨大市场潜力的国家，自主知识产权并不一定那么重要，因为我们完全可以利用市场这张牌，增加自己在技术转让谈判中的优势，压低技术转让的价格。

增发牌照面临的一个现实问题是，这些运营商是否能够存活下来，而不至于大打价格战。一方面，从总体上讲，尽管我国已经拥有最大的移动通信网，但移动电话的普及率仅仅在10%左右，发展的潜力还很大，这是未来有效竞争的基本市场条件；另一方面，这些运营商各具自己的竞争优势，具备参与有效竞争的生存条件：在未来的市场竞争格局中，WCDMA或中国移动的竞争优势主要在于其现在拥有的用户资源，CDMA2000的竞争优势则是现有的基于2.5G的C网所带来的较低的过渡成本，而最有可能的新进入者——现有的固话运营商的竞争优势是其固网资源，包括由此带来的服务创新和可能产生的成本优势。

最后是未来管制方式问题。发放更多的牌照以后，双寡头竞争的局面将肯定被打破，出现多寡头竞争的格局，在这种情况下，政府将会进一步放松管制，包括彻底取消资费管制，否则多寡头管制将变得非常困难，并且影响有效竞争的形成，如果形成不了有效竞争，发放新的牌照和选择拍卖机制就失去了应有的意义。

虽然下一代移动发展还面临着很多细节问题，但涉及到其发展方向的大局已定，为此政府在完善某些细节的同时，应尽快公布政府的指导意见，包括标准的选择、牌照的发放以及未来的管制方式，以减少管制不确定性，促进3G系统的尽早商用。

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