应急准备 - 提高突发公共危机事件应对能力的重要抓手

应急准备

——提高突发公共危机事件应对能力的重要抓手

一、应急准备的重要性

应急准备是指为有效应对突发事件而事先采取的各种措施的总 称，包括意识、组织、机制、预案、队伍、资源、培训演练等各种准备。预防和应急准备是全面提高应急管理水平的基础性工作，美国行政学家奥斯本和盖布勒认为政府管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。发达国家在应急管理中越来越突出预防和准备的理念，既坚持风险评估与防范，又积极开展宣传教育、应急演练，做到关口前移，消除应急管理体系的脆弱性，以减少突发事件的发生或降低损失。

目前，应急处置与救援环节已得到社会各界的普遍重视并在实践 中积累了不少经验，相比较而言，预防与应急准备环节仍未得到应有的重视，“有钱买药，没钱治病”、“轰轰烈烈救援成为英雄，默默无闻预防得不到表彰”、“好了伤疤忘了疼”的现象在我国仍比较突出。虽然我国已经确立了居安思危、预防为主的应急管理方针，明确了预防与处置并重、常态与非常态相结合的原则，但我国一些地方和部门风险防范意识不强，“重处置、轻预防”的思想不同程度的存在。实践证明，预防与应急准备是落实应急管理工作预防为主，常态与非常态管理相结合原则，增强应急管理工作预见性、科学性和主动性的重要抓手。

“911”恐怖袭击事件后，美国“国土安全第8号总统令(HSPD-8)” 特别强调“国家应急准备”，并将准备定义为“在联邦、州和地方层面存在必要的预案、程序、政策、训练和装备，以使重大事件的预防、响应、恢复的能力最大化”。在2005年“卡特里娜飓风”后，通过总结其应对失败的经验教训，将准备定义为“通过平衡风险与所需资源获得并保持对各类灾难的预防、保护、响应、恢复的协调的能力”，将准备提升为一种全灾种、全过程、全参与的能力建设活动，并强调在其持续循环的动态过程中反馈机制的作用，其生命周期包括计划、组织、装备、训练、演练、评估和改进等关键环节。

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“5.12”汶川地震重灾区的安县桑枣中学，在校长叶志平的组织 领导下，从2005年开始，全校每学期组织一次应急疏散演习。地震发生时，师生们按照平时演习的方式进行疏散，2200多名学生和100多名老师，在1分36秒内全部疏散到操场，无一伤亡。这一典型案例充分说明了做好应急准备的重要性。

二、应急准备工作存在的主要问题与挑战 （一)突发公共危机管理的法律法规不完善

为有效应对各种危机事件，世界各国首先开展的工作就是制定相 关的法律法规，统一规定政府在处理危机事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则。有的国家（如加拿大）制定了对付各种公共紧急状态的统一的《紧急状态法》；有的国家成立了处理各种紧急事务的国家紧急事务管理机构——如美国的联邦紧急事务管理署（FEMA）。而我国目前对公共紧急状态和危机情境的对抗手段比较分散。从立法角度来看，我国先后制定了对付社会动乱的《戒严法》，对付重大自然灾害的《防震减灾法》（1997年）、《防洪法》（1997年）和《消防法》（1998年）等，不过这些法律本身具有很强的独立性，部门管理的色彩很重，在突发性危机事件的应对上也存在难以协调等多方面的问题。同时，相关法律法规还没有配套完善起来，使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较低。

（二）危机管理意识淡薄

政府管理者及社会公众的危机管理意识淡薄，对危机管理的认识 不足。危机管理的重点在于平时，在于预防，发生危机之后去应对是一个方面，但更重要的是建立起危机应对机制。我们现在对一些事故， 比如瓦斯爆炸，出了事故之后可以依法确定相应的责任，对事故的定 性和处理有一套办法。但是，更加宏观的、系统的危机管理却没有提 高到应有的水平。由于公共危机意识淡薄，危机出现时就会措施无力， 政府和公众都会存在侥幸心理。在这一侥幸的过程中，很多机会丧失， 危机得以蔓延。公众的侥幸心理一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准 备，便会变得极度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身

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更为严重。

（三）突发公共危机处置专业人才缺乏

突发公共危机事件发生后，除了政府应急处置人员之外，一般来 说，主要救援力量包括军队、武警、专业救援队（包括医疗救护、心理安抚等）、志愿者、民间非专业性救援人员和国外救援人员。比如，参加汶川地震救援的人数大约20万左右，这中间，除了医生之外，专业救援人员不到二十分之一。这些人给灾区的民众心理起到了极大的鼓舞和抚慰，但是他们的救援能力和救援热情之间的差距反差太大，而且他们进入灾区以后的衣食住行、吃喝拉撒睡以及安全保障、后勤保障给本已满目疮痍的灾区雪上加霜，所以10天之后，四川省政府不得不谢绝非专业救援人员继续进入。但是，紧急救援队，不但人数少而且缺乏有效的立体交通能力迟迟接近不了受灾群众，能够立体交通进入的军队又没有专业救援设备和专业的救援技术支持，因此，如何培养一大批具有专业技术和全天候能够应对各种抢险救灾的专业人才势在必行。 （四）应急物资储备不足

当前，我国应急物资储备无论从管理体制、经费来源、储备方式 等方面都不同程度的存在一些问题，比如不同系统、不同灾种的应急物资之间存在管理独立、缺乏协调、重复建设等问题,降低了救灾资金投入的有效性和合理性；各地由于自己的特殊情况,许多情况下应急物资经费无法得到保障,无力建仓库和购置应急物资,直接导致各地方应急物资储备不足。 （五）应急基础设施不完善

完好、完备的应急设备、设施，对于危机事件发生前监测、预警 和发生后的应急处理具有重要作用。从许多突发事件的处置来看，我国应急基础设施还很不完善，比如，电力、电信中断后，没有应急补充电源和通信，使得长时间无法和受灾地区联系，有一些应急基础设施在建设初期设计中就缺乏风险意识，缺乏非常状态下的应急考虑，给灾后的救援工作带来困难。这一点在2008年初南方雪灾中表现的淋漓尽致。

（六）应急演练评估与总结工作的实效性较差

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应急演练评估与总结是指应急演练结束后，演练组织单位组织相 关人员总结分析演练中暴露的问题，评估演练是否达到了预定目标，从而提高应急准备水平和演练人员应急技能。应急演练评估与总结是做好应急演练工作的重要环节，它可以全面、系统的了解演练情况，正确认识演练工作中的不足，为应急工作的进一步完善提供依据。当前，我国应急演练评估与总结工作存在重“演练”，轻“评估总结”，走形式、走过场的现象，演练的实效性较差。

三、完善建议

（一）加快立法，健全完善突发公共危机管理的法律法规 为及时有效地处置突发公共危机，借鉴国外经验，针对我国突发 公共危机的特点，亟需健全完善准备充分、反应快捷、高效控制、信息沟通、保障有力的应急法律制度，在法律层面明确各级政府在危机处理中的责任，用法律保证危机处置的高效快捷。《突发事件应对法》、《防灾减灾法》等在应对突发事件中起到了重要作用，但是具体到各类突发事件怎么做，相关法律法规还没有配套完善起来。因此，要不断完善突发事件应对法等配套法律法规和制度，对各种公共危机实行依法管理，只有这样，在面对危机采取措施时才能有法可依，权威高效。

（二）培养危机意识，完善突发公共危机管理的风险心理储备 危机意识是危机预警和防控的基础。如果对能够引起公共危机事 件的诱因、征兆和隐患，或者可能造成危机的其他因素缺乏敏感性，以致漠视，就很容易导致公共危机事件的发生。同时，构建更加有效的信息发布体系和预测网络，特别是对那些涉及到重大公益的灾害性信息，更应该及时准确的提供给公众，在出现危机征兆时通过信息发布和舆论宣传引导社会公众，以提高公众对危机的心理承受能力和自救能力，增强战胜危机的信心和决心。因此，解决公众的脆弱性问题，既要特别注意帮助公众切实提高其自身的危机意识和实际应对能力，也要注意为其提供必要的物资、心理、信息和法律等外部救助。 （三）加强培训，完善突发公共危机管理的专业人才储备 可以利用高校、党校、行政学院等培训机构，将危机管理知识作

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为领导干部、公务员、党校和行政学院教师的必修课程，培养他们防范危机的意识，掌握防范危机措施和处理危机的手段，以在心理上和物质上做好准备。同时结合危机管理知识的培训内容，组织模拟演习，锻炼他们的应变能力。此外，还必须区分不同领域和性质的突发性危机，建立相应的应对突发公共危机的快速处置专业人才队伍。这些专业人才队伍应当装备精良、技术过硬、爱岗敬业，能在关键时刻用得上、打得赢。同时要加强研究、认识危机发生发展的规律，依靠科学技术，在处理危机的全过程中，尊重和发挥科技人员的作用，运用先进的科技装备和科学方法，提高危机处置的有效性。 （四）完善突发公共危机管理的物资和科技储备

加大物资储备力度，增强应急物资保障是危机管理中的重要环 节。建立公共危机应急机制，要按照危机不同领域和不同的性质特点，囤积应急处置以及平时演练所需的各种物资、器材和装备，并建立起各种物资储备能够及时到位的运输保障机制。高新科技对危机的预防、筹备、应对和修复各环节都起到了减少损失、提高效率和节约成本的功效。比如危机评估、卫星遥感应用、网络通讯、生命探测技术、救援目标接近技术、救援目标保护技术等，因此，应加强对突发公共危机管理相关高新技术的研发力度。 （五）完善应急基础设施体系

完好、完备的应急设备、设施，能够有效适应灾害事件发生前监 测、预警和发生后应急处理的需要。因此，在城乡规划建设中要统筹考虑这个因素，提升城乡基础设施在面临突发公共危机事件时的作用和效能。

（六）应急演练评估与总结工作要突出实效性

应急演练的目的是验证危机管理预案的执行情况，实施条件，预 案的优点和弱点，以及危机管理机构成员在压力下的表现，以提高危机管理机构成员处理真正危机的能力。演练是非常重要的一步，不能只是走过场，应注重实效性。应急演练评估与总结工作要并重，通过演练可以全面、系统的了解情况，总结分析演练中暴露的问题，为应急工作的进一步完善提供依据，从而进一步提高演练人员的应急能力和应急技能。

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