我国城镇化建设的若干政策取向

党的十六大提出了：“我们要在本世纪的头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，??。”我们应当清楚，全面小康目标的内涵是极其丰富的。要实现这一目标，其中一个很重要的问题就是要解决农村大量剩余劳动力的转移，这在客观上要求必须加快城镇化建设步伐，大力发展非农产业，大幅度增加农民收入，使城乡小康社会建设协调推进。

一、加快城镇化进程是实现全面小康目标的必要条件

城市化建设的推进与发展是实现全面小康社会目标的一个必不可少的重要条件。所谓城市化，就是随着工业化而发生的经济和人口分布中心向城市转移，城市数量和城市人口迅速增加，城市在国家经济和社会生活中的作用逐渐强化的历史过程。目前我国人口分布的重心在广大农村，因此，加快城镇化建设，特别是搞好小城镇建设对建设全面小康社会尤显重要。

1.以城镇化建设增强对体制改革、环境改善的联动效应。 长期以来，我国的城市化进程滞后于先进国家，也低于世界平均水平。1998年中国的城市化水平约30.4%，相比之下，1997年世界城市化水平即已达到46%，其中低收入国家为28%，与中国发展水平相近国家为48.7%。“九五”期间，我国城市化水平提高到34%，2001年上升为37.7%，显然，尽管我国城市化建设有了较大进步，但差距仍然是很大的，在世界上居倒数10位以内。我国城市化建设长期滞后的原因，除了生产力水平较低外，主要是受体制上的禁锢和制度上的制约，环境因素影响较大。因此，在新世纪新阶段，我们要以城镇化建设为

契机，加大体制改革力度，大力改善经济与社会发展环境，以城镇化牵动体制改革和制度创新。比如，尽快破除旧有的城乡户籍制度和管理模式，促进城乡人口的合理流动，特别是为农村人口进入城镇创造有利条件。

2.以城镇化建设增强对经济总量增长的拉动作用。

城镇化建设对经济总量增长的拉动作用，可以从以下两方面来分析：

从生产率提高的角度分析，发展经济学理论告诉我们，人口从农村流入城市是经济发展的共生现象，劳动力从低生产率部门转移到高生产率部门，可以提高整个经济的总生产率。著名发展经济学家刘易斯认为：在人口众多的发展中国家，土地十分有限，而劳动力则十分丰富，根据边际生产力递减原理，农业劳动力的边际生产率必然非常低，甚至有一部分劳动力的边际生产率低到零，即什么也不生产。因此，农村以低生产率为特征的剩余劳动力转移到城市工业部门就业，将会增加一个地区的宏观经济总量。据统计：现在我国农村的剩余劳动力是1.5亿左右，农业是2.6亿农户耕种19.35亿亩耕地，每户不到8亩地，农户从土地上获得的经济剩余较少，甚至遇到灾害时没有剩余。可见，农村人口向城镇转移是势在必行。

从需求增加的角度分析，中国30%的城市人口占了总消费需求的70%，70%的农村人口占了总消费需求的30%。一个农民的货币购买力和一个市民的货币购买力的比例是1∶3～1∶3.5。因此，如果中国的城市化水平能达到世界平均水平(50%)，将会使中国总的市场需求有

—个较大的增加，进而拉动宏观经济的强劲增长。有关学者的计量分析表明：城市化水平每提高一个百分点，都会创造数千亿元的需求，带来GDPI到2个百分点的增长。

3.以城镇化建设提高对缩小城乡差距的贡献能力。

著名发展经济学家刘易斯还认为，城市工业部门的工资水平应该高于农民在农村的生存收入，原因在于：一是城市的生活费用比农村高，城市居民需要支付较高的水电、房租和交通费用；二是农业劳动者习惯于乡村的那种散漫、自由的生活和工作环境，一旦迁入城市后，便置身于一个高节奏、受约束的生活和工作环境之中，心理上有些不适应，因此，有一部分收入应该弥补这种心理成本；三是为了吸引农村劳动力流入城市，必须有一部分额外的净收入作为刺激因素。当然，还有一个重要因素而刘易斯没有特别强调，那就是城乡劳动力之间在生产效率上的差异。因此，在现实中，城乡居民收入比为3∶1。然而刘易斯认为，一旦农村以低生产率为特征的剩余劳动力全部转移到工业部门就业，农村生产率由于劳动力减少而提高，农民的收入也就相应增加了。因此，城市化建设将使农民的收入得到增加，进而缩小了城乡之间的差距。这正是全面小康目标所要求的。 4.以小城镇建设推动城市化进程

区域经济学家认为，中国的城市化建设应有三种模式：一是大都市圈模式，欧洲称为城市连绵区，该模式意味着一个区域里面大中小城市形成一个城市整体，有机发展，上海、珠江三角和北京适宜于发展成该模式；二是城市带，在中部，推动城市带的发展，在西部，形

成一些有实力的大城市；三是中小城市和小城镇模式，全国有2000多个县，50000多个建制镇。以上三个层次均强调了中小城市（镇）发展的重要性。党的十六大提出加快城镇化进程，从而把小城镇建设提到了新的重要日程。

不发展大城市，中国就没有经济上的“航空母舰”，不发展中小城市和小城镇，就没有地方容纳从农村转移出来的大量人口。全面建设小康社会重点和难点在农村，要实现这一宏伟目标，就必须建设星罗棋布的小城镇，使更多的农民离开土地，从事非农产业。据统计，2001年，我国第一产业就业人数为3.65亿人，占全部就业人数的比重仍然高达50%，没有达到20%以下这一国际标准，未来20年，要全面建设小康社会，就要把2.2亿农业人口转移到第二、第三产业就业。因此，关键是加快小城镇建设，增强小城镇的承载能力。

小城镇处于农村之首和城市之尾的位置，与农村经济有着千丝万缕的联系，即可作为实现农业现代化、产业化和市场化的重要支撑点，又可成为接受大中城市经济、科技辐射的过渡宝地。具体看，小城镇的优势和功能主要表现在以下：

一是从转移农村人口的目标出发，小城镇的生活成本和就业成本远远低于大中城市。从现实情况看，农民外出打工的工资很难支撑其在城市的定居生活；同时，城市国有企业下岗职工面临的困境、社会保障支付的压力以及目前城市公共基础设施建设的水准，均在不同程度上抬高了农民进城定居的门槛。据统计，农民进城打工，40%在大城市，60%在中小城市。

二是小城镇和农村具有天然的联系，小城镇是乡镇企业和民营中小企业的载体，基础设施条件不高，农民进入的门槛相对较低。 三是小城镇最易在大城市的周围生长，其原因在于大城市与小城镇发展过程中具有双向互动效应：大城市的辐射对小城镇的发展有着强烈的带动作用，而大城市周边小城镇的发展能缓解大城市的人口压力，同时，也有助于大城市的产业结构调整和升级。 二、全面小康目标对城镇化建设提出了更高要求

全面建设小康社会的目标是宏伟的，从经济指标上说，到2020年要使国民经济总量再翻两番，年均增长速度达到7%-8%左右。从我国目前经济发展的势态和潜力上看，实现这个目标是完全有可能的。但同时还应清醒的认识到，全面建设小康社会也面临着巨大的挑战。江泽民同志在十六大报告中指出：“必须看到，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。”据统计，我国农村仍有3000多万贫困人口的温饱问题没有完全解决，还有更多的人口虽然温饱问题得到解决但尚未达到小康水平。目前，在经济发达地区和落后地区之间、城乡之间以及不同社会阶层之间，收入和生活水平还存在着比较大的差距，人均GDP最高的上海市已近4000美元，而最低的贵州省只有300多美元。因此，在全面建设小康社会的过程中，我们必须着力解决的一个难题就是如何逐步缩小地区之间和城乡之间的巨大差距。

显而易见，我们在新世纪新阶段所要实现的目标，是建设高水平的、全面的、发展平衡的小康社会，这就必然给城镇化建设提出更高的要求。我们认为，起码应把握好以下几个方面： 1.坚持高起点、高质量。

在推进城市化建设，特别是加快小城镇建设的过程中，必须做到起点高、质量好，决不能建一个落后一个，或建一处空壳一处。加快城镇化进程，不仅体现在城镇建设的数量上，更要注重城镇建设的质量，要建一个成功一个，建一个辐射一片。搞城市化建设，不能只把眼睛盯在大城市，而应重视中小城市建设，更要加快小城镇建设，使三者协调发展、相得益彰。 2.坚持功能化、超前性。

加快城镇化建设，切忌做表面文章，只注意“形象工程”，而应把重点放在搞好配套设施、完善城镇功能上，使其与现代经济发展、社会进步和群众政治文化生活相适应。同时，还应着眼于今后长远发展需要，在设计与实施中不能只图一时得失，而要有一定的超前性考虑，使某些重要参数符合现代化要求，在一定时期内不至于落后。 3.坚持全面规划、合理布局。

推进城市化建设，要站在战略的高度和全局的观点，进行全面规划、合理布局。由于目前我国东、中、西三大地域间城市化建设存在着较大的差异，因此在运筹各自的规划、布局的取向上不可能—致，这应该是正常的。同样，各地的省情、市情、县情不同，也必须在城市化建设中做出符合本地特点的全面规划和合理布局来。使城市化建

设科学有序地进行，逐步形成格局合理的现代化都市圈、城市带、城镇群。

4.坚持管理城市、经营城市的基本方略。

加强城市化建设，不单是要建好城市，更重要的是管好城市。要建立现代管理城市、经营城市的新理念、新方式，营造市场化、快节奏、高效率的城镇经济运行和社会生活的新环境、新机制，真正把城市管理好、经营好。

三、加快城镇化建设的若干政策取向

十六大报告中指出，为完成党在新世纪现阶段全面建设小康的奋斗目标，发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。按照这一要求，我们需要认真研究加快城镇化建设的若干政策取向：

1.坚持城镇化建设与提高区域经济一体化的程度相互动。 人类社会经济发展的趋势是世界经济一体化，而世界经济一体化的前奏是区域经济一体化。社会生产地域分工和联系的发展与变化是经济区形成、演变的客观基础，其中城市经济区是一种重要的经济区类型，因为城市和区域是一个不可分割的有机整体，城市是区域的核心，区域是城市的基础。

美国区域科学家弗里德曼对区域结构变化和社会经济发展过程作了经典的理论概括，他指出了在传统社会向现代社会转变中，区域结构先后经历了三个演变阶段：一是起飞准备阶段。这个阶段是区域结构缓慢而渐进的变化过程。二是起飞阶段。它是社会经济结构和生

产方式剧烈变动的阶段，其特征是：中心区经济迅速发展，对资源的需求大幅度扩张，地区之间的相互交流、相互作用不断加强，许多外围地区逐渐得到开发，它们不仅成为老中心区的原料基地或产品输入输出的窗口，而且逐渐成为其周围地区的次级中心。三是成熟阶段。其特征是：随着社会经济发展进入持续增长阶段，不同中心区之间的外围区逐渐被纳入中心区的物质、能量和信息的循环之中，更大范围内的经济被融入一个统一而又相互依赖的体系之中，从而促进国民经济在空间上实现一体化。

我国经济体制改革的目标之一就是要以经济比较发达的城市为中心，带动周围地区发展，逐步形成以大中城市为依托的各种规模的和各种类型的经济区。改革开放以来，以各类中心城市为核心的城市经济区形成和发展，对于推动我国区域经济社会的繁荣和中小城市尤其是小城镇的发展，促进城乡一体化格局的形成和区域城镇体系的完善，已经起到了不可估量的作用。例如，上海“十五”开始的“一城九镇”的建设，先以松江为突破口搞“大学城”，然后再摘出口加工区、建设深水的集装箱港口和航空枢纽港，昆山的建设也是很好的实例。在城镇化的建设过程中，应注意解决好区域内的分工和协作问题，注意发展与本地禀赋好、相对丰富的生产要素有关的产业及特色经济，且与提高区域经济一体化的程度互促互动。 2.坚持城镇化建设与广泛吸引外部资金相结合。

发展经济学在分析发展中国家贫困的原因时有两种理论，即纳克斯的“贫困恶性循环”论和纳尔逊的“低水平均衡陷阱”论。根据这

些理论，发展中国家要摆脱贫困，就必须寻找如何打破“贫困恶性循环”、跳出“低水平均衡陷阱”的途径。发展经济学理论主要提供了两种途径：一是罗森斯坦—罗丹的“大推进”论，二是利本斯坦的“临界最小努力”论。前者认为，发展中国家的显著特征是人口众多、农业劳动力剩余、收入低下和资本投资规模太小，而要摆脱贫困、失业和收入不均等问题，必须大力发展工业。而要大力发展工业，必须增加资金投入，促进资本形成。后者认为，发展中国家要打破“贫困恶性循环”、“低水平均衡陷阱”的困境，必须在经济发展的初始阶段实行大规模投资，使投资水平或投资率大到足以达到国民收入的增长超过人口增长、人均收入大幅度提高的水平，从而产生一个“临界最小努力”，以巨大的投资力量大力推动经济走出“低水平均衡陷阱”的泥潭，实现长期、稳定地增长。

然而，重要的问题在于巨额资金从哪里来？中国经济20余年高速增长的累积，以及中国改革开放和加入WTO所营造的良好投资环境，使资金问题有了迎刃而解的契机。从内部环境看，中国有超过8万亿元的居民储蓄和巨额的外汇储备；从外部环境看，2001年以来，美、欧经济同时陷入衰退，日本经济继续衰退，美国经济的减速削弱了某些地区经济增长的力度；俄罗斯、土耳其、捷克、匈牙利和波兰等国的平均经济增长率亦呈下滑趋势。在这样的大环境中，只有中国的经济“一枝独秀”，中国良好的投资环境、广阔的市场条件和丰富的劳动力资源，对外资有着巨大的诱惑力。因此，我们应当按照十六大的要求紧紧抓住这一机遇，把城镇化建设与发展民营经济和外资企业结

合起来，加快发展。浙江长兴县加快城镇化建设的经验是一个很好的典型，这个县在城镇化建设中与发展民营经济结合，1997年对26个国有和乡镇企业进行改制，盘活存量1.85亿元，吸收增量3000多万元。1999年至2001年间，共吸引外资项目45个，利用外资1.18亿元，财政收入翻了两番，取得了双赢的效果。

3.将城镇化建设与产业转移和科技成果转化相适应。

加快城市化进程，搞好小城镇建设，不能停留在已有的传统模式上，而必须按照十六大精神，以创新为动力，走新型工业化道路，大力实施科教兴国战略和可持续发展战略，不断增强中小城市和小城镇的整体实力和产出功能。一是应有计划、有步骤地把大城市在产业结构调整中需要转移出来的某些产业、企业，经过技术组装重新布局于小城镇，这既降低了大城市的产业升级成本，又缩短了小城镇的产业成长周期，实现跨越式发展。二是千方百计的寻求适合小城镇开展科技成果转化的好项目、新形式，以最新的科技成果武装小城镇的新兴产业、企业，进一步提升其产业水平和经济实力。 4.将城镇化建设与体制、制度创新相匹配。

十六大报告指出：“一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”“放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民”。因此，在中小城市（镇）的建设中，应大胆探索、勇于创新，将束缚和阻碍中小城市（镇）建设和发展的体制性障碍除掉。在探索与创新

中，逐步建立起一套有利于小城镇成长、充满生机和活力的新制度、新机制。目前的重点是：深化户籍制度改革，进行劳动就业制度改革，农村土地流转制度改革，完善社会保障制度方面的改革，深化产权制度和投资制度改革，等等。通过体制的制度创新，促进各类要素的合理流动，推动小城镇的建设和发展。

5.坚持城镇化建设与生态环境建设相协调。

发达国家在实现工业化、城市化进程中，往往以消耗能源和牺牲环境为代价，走“先发展，后治理”的路子。我国在过去的建设中也存在以掠夺性开发资源、污染破坏生态环境为代价宋发展经济，走的是发达国家走过的老路，在城镇化建设中对生态环境建设重视不够。今后，我国在加快城镇化建设中要特别强调搞好生态环境建设，处理好发展经济与人口、资源、环境之间的关系，使之相互适应，走可持续发展的道路。

新世纪新阶段，在十六大精神鼓舞下，在全面建设小康社会的征途上，必将掀起城镇化建设热潮。我们一定要注意研究和遵循城镇建设的客观规律，有所为，有所不为，总结经验，减少失误，与时俱进，开拓创新，正确处理城镇化建设中的各种关系，有效地解决各种矛盾，以有利于人的自身生存与发展为前提，把经济效益、社会效益和生态效益有机的结合起来，把加快城镇化进程同全面建设小康社会目标系统地联结起来，促进城镇化建设事业的持续、快速、健康发展。（完）

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中，逐步建立起一套有利于小城镇成长、充满生机和活力的新制度、新机制。目前的重点是：深化户籍制度改革，进行劳动就业制度改革，农村土地流转制度改革，完善社会保障制度方面的改革，深化产权制度和投资制度改革，等等。通过体制的制度创新，促进各类要素的合理流动，推动小城镇的建设和发展。

5.坚持城镇化建设与生态环境建设相协调。

发达国家在实现工业化、城市化进程中，往往以消耗能源和牺牲环境为代价，走“先发展，后治理”的路子。我国在过去的建设中也存在以掠夺性开发资源、污染破坏生态环境为代价宋发展经济，走的是发达国家走过的老路，在城镇化建设中对生态环境建设重视不够。今后，我国在加快城镇化建设中要特别强调搞好生态环境建设，处理好发展经济与人口、资源、环境之间的关系，使之相互适应，走可持续发展的道路。

新世纪新阶段，在十六大精神鼓舞下，在全面建设小康社会的征途上，必将掀起城镇化建设热潮。我们一定要注意研究和遵循城镇建设的客观规律，有所为，有所不为，总结经验，减少失误，与时俱进，开拓创新，正确处理城镇化建设中的各种关系，有效地解决各种矛盾，以有利于人的自身生存与发展为前提，把经济效益、社会效益和生态效益有机的结合起来，把加快城镇化进程同全面建设小康社会目标系统地联结起来，促进城镇化建设事业的持续、快速、健康发展。（完）

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