关于上海市电子政务建设的调查报告

东南大学成贤学院

关于上海市电子政务建设的调查报告

纵观当今世界的发展，经济全球化与信息化相互促进。城市信息化更是成为了城市发

展的新主题、新动力。上海要成为国际经济、金融、贸易和航运中心，必须首先成为现代化的信息中心。早在1994年，上海就提出建设“信息港”。1996年上海正式部署建设上海信息港，力求用10至15年时间基本实现城市信息化。2000年，上海又把优先发展城市信息化确立为未来发展的基本战略之一，把城市信息化作为增强城市综合竞争力的重要途径和步骤，走一条以信息化带动工业化、带动产业全面升级的发展道路。

为了符合国家对于电子政务建设的总体要求，上海市根据本市的实际情况，不断深化电子政务建设，推进资源共享和业务协同。以基础数据库建设为基础，以跨部门协同应用为驱动力，以信息化项目归口管理为抓手，推动政务信息资源在部门之间共享，逐步实现政务信息资源管理的采集集约化、登记规范化、更新制度化、共享普遍化，促进政府行政能力和服务水平的提升。分析上海市电子政务的建设，从功能、结构、模式等方面，有以下几个特点。

一、以三大基础库建设为基础，使信息协同和业务共享纵深发展 所谓的三大基础库的建设，即为自然人、法人、空间地理领域基础性数据。这三项基础库建设的重要意义在于能较好地提高政府管理效率和公共服务水平，并且能对部门间信息一致性和信息共享程度产生积极的影响，使得电子政务的建设纵深发展。

比如从空间地理领域方面分析，笔者调查了包括交通旅游、休闲娱乐、购物、住宿餐饮、生活服务等7大类35小类与市民生活密切相关的“衣食住行”信息，以及37类政府办事网点信息之后总结得到：上海市在实现城市管理对象数字化的基础上，初步建成由数字地形图、数字化遥感影像图组成的基础地理空间数据库，以此为依托形成了服务不同对象的三个应用版本。其中，工作版本每年更新一次，主要为各部门建设专业地理信息系统提供参照；有关部门通过在工作版本上叠加专业数据，形成了初具规模的专业版本。在国家“863计划”支持下，上海通过开发城市空间信息运行服务系统(SIG)，完成了空间信息网格数据汇集、交换、共享配置相关技术攻关，并已在水务、绿化、环保、交通等部门试行开展数据交换；同时为满足社会公众对电子地图的需求，通过市场化运营，支持专业公司在工作版本上叠加衣食住行等服务信息，形成可供公众使用的社会版本。

二、加快信息资源目录体系和交换体系的研究建设，更好的支撑三大基础库

在三大基础库渐渐完善的前提下，为了更好的支撑三大基础库之间夸库信息共享，以及为了满足各部门对三大基础库之外的其他信息共享需求。上海市积极研究信息资源目录体系和交换体系，重点解决资源统一描述、统一备案、统一检索、统一交换等问题，为提升政府信息资源管理水平和促进政务信息资源的全面共享创造条件。

信息目录体系又分为两类：一是公文类信息目录。在此方面，上海市建立了公文类政府信息目录备案管理系统，形成了公文类信息资源的目录规范和信息目录库，为全面掌握全市公文类信底数、加强公开属性审核管理、提供全市公文类信息“一站式”检索服务奠定基础，成为社会公众和政府机关检索和获取公文类信息的主要渠道。截至今年8月，已有33个市级委、办、局和18个区县政府累计备案公文类信息目录是8.9万条。

二是非公文类信息目录，从2008年起在市水务局、质监局、静安区、黄浦区、徐汇区分别开展行业专业信息和三类基础信息的分类梳理和目录编制试点，通过资源梳理、分类、编目和目录服务，实现跨部门信息的检索、定位和共享。如黄浦区结合实有人口信息资源库建

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设形成区级政务信息目录中心，区委组织部依靠目录中心，使掌握流动党员的信息量比传统手段增加了5倍，促进了基层党组织建设；区人口计生委克服了来沪人员信息多头采集、难以统计等问题，全面动态地掌握了来沪育龄妇女信息达30065条；区教育局依据户籍和来沪学龄儿童信息，利用人口GIS系统掌握区内学校生源分布情况，合理调配教学资源，提高了教学设施的利用率。

三、强化项目归口管理，营造共享共赢的良好环境

经过持续几年的推进，上海市电子政务建设的重心已经从单部门、单系统建设转向深度挖掘信息资源价值和跨部门协同应用，在这一转变过程中，上海以有利于资源利用、有利于信息共享、有利于协同应用为导向，积极探索电子政务项目管理机制。

在信息化项目统筹规划方面，为解决跨部门、综合性项目建设协调难度大、利益关系错综复杂等问题，上海正在探索信息化主管部门由统一规划跨部门、综合性的信息化项目，由职能部门负责建设和运维的建设模式。通过对重大项目的统一规划，重点解决各部门在信息共享和利益分配上的问题。近期重点规划了行政审批办事平台、法人信息共享应用系统，既满足了各部门的业务需求，也充分发挥了资源共享和业务协同在提升信息化项目综合效益方面的作用。

在信息化项目管理方面，上海在市建设财力和信息化预算资金安排中，把信息资源开发利用作为信息化项目审核的重要条件，以此为依据全面实施对市建设财力项目、纳入财政支出预算管理项目的归口把关，提高了财政资金的投入效益。如在今年的信息化专项资金申报指南中，明确将政府信息资源分类编目、注册管理、发现定位、共享交换、发布服务方面的应用项目作为重点支持项目。在项目预算资金安排上，对市实有人口信息管理系统、居住证信息系统、市行政审批办事平台、法人信息共享应用系统等跨部门协同项目予以了重点支持。

在规章制度建设方面，由于推进政务信息共享和业务协同必然涉及到各部门的合作和业务流程的优化调整，在各部门之间形成新的权利和义务的关系。为了固化行政改革成果，落实项目推进意图，上海市己基本形成了“建设一个项目、出台一部办法”的管理模式，在项目规划的同时，同步研究相应的管理办法和技术标准，明确信息采集、共享模式。

总体分析，上海市的电子政务现状可以概括为：基础网络平台基本形成、管理体系已形成、公务网和政务外网纵深展开、服务水平不断提高。

但是，从世界发展的格局来看，中国加入WTO后，电子政务的发展在政府迎接新挑战中显得尤为重要。2002年年初，上海市政府部署的信息化建设下一步要重点抓好的8方面工作中，电子政务被首当其冲地列为第一条。但是，将技术创新和体制创新相互融合，真正实现从传统政务到电子政务的转变，是一个十分复杂和困难的过程。2002年上海电子政务建设包括三方面的内容，一是完善2002年元旦开通的“中国上海”门户网站，进一步增强网上办事功能。一些面向百姓、面向企业的政府部门，比如工商、社保、民政等，以及一些使用频率高、受众面广而且流程比较完整的项目，都要尽可能地转移到网上。

所以，不仅是上海市，全国的电子政务建设的发展趋势可以从以下几个角度分析：

一、从加强整体规划的角度，开展电子政务顶层设计工作

建议开展全是信息化整体规划和顶层设计工作，全面调查研究上海市电子政务建设现状，找出电子政务建设在推动政府转型中的主要障碍。并以“服务型政府”为导向，对政府业务流程进行梳理。将“顶层设计”作为电子政务总体规划实现的一种手段，从理论的高度和全局综合的角度进行探索，寻求既统筹又兼顾多方利益的电子政务建设方案，最终可以建立指导上海市电子政务整体规划和建设框架模型。

二、完善项目规划评估、绩效评估制度

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进一步强化电子政务项目管理，弥补项目缺失环节，形成覆盖电子政务启动、计划、执行、结尾、运维全过程的管理体系。专家建议将“电子政务项目绩效评估”列入政务信息化项目管理体系，并修订相关管理办法，对系统建成运行3年后的项目进行绩效评估，强化项目的绩效管理。同时将项目的规划评估、IT审核。绩效评估等作为新一轮电子政务投资项目的参考内容。

三、把推进跨部门协同、整合公共服务项目的建设与提高公共服务能力相结合

以“公共服务”为导向，在市电子政务整体规划的基础上，在“顶层设计”业务梳理形成的电子政务重点发展领域和典型项目群中，选取目前急需且快速见效的跨部门合作项目，以此为契机梳理政务流程，打破部门、系统界限，构造政务服务的横向协同业务线，形成跨部门的信息流，提高政府一站式服务的能力。

在推进电子政务建设的过程中应该遵循循序渐进的原则，由点到线，由线到面层层推进。先可以从一些相对分散的小型电子政务建设项目，以及一些使用时间相对集中且使用频率低的系统入手，随后不断扩展。

“数字上海”将为政府进行城市规划、产业布局、交通管理、应急防灾等综合决策提供重要依据，成为国民经济、社会运行的公共平台，对于提升上海的现代化、国际化水平将影响深远。上海市信息化工作办公室主任范希平说，“在线服务让老百姓少进一扇门、少踏一个门槛、少走一道程序，政府就是要本着这种思路为老百姓服务、为企业服务”。

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