农村社会保障论文

中共安徽省委党校研究生毕业论文

目录

一、社会保障的内涵...................................................5 （一）社会保障的含义 ................................................5 （二）社会保障制度的作用.............................................5 二、我国农村社会发展的现状及社会保障存在的问题.......................7 （一）我国农村社会发展的现状.........................................7 （二）我国农村社会保障存在的问题.....................................8 三、建立农村社会保障体系的必要性....................................10 （一）贯彻以人为本的科学发展观，维护农民生存权和发展权的客观需

要.................................................................10

（二）解决失地农民的后顾之忧，缓解地方政府和农民之间的矛盾，维护社会稳定.................................................................10 （三）有效扩大内需，推动国家经济良性发展的重要举

措.................................................................13 （四）建立农村社会保障制度，是应对农村人口老龄化的物质基

础.................................................................13 四、推进农村社会保障制度建设的思路................................14 （一）建立相应的法律制度, 促进农村社会保障的发展..................14 （二）加大推进制度建设，建立健全社会保障制度.......................15 （三）在建立农村社会保障制度过程中, 国家应积极发挥好应有的职责, 协调好各方面的关系.....................................................17 五、社会保障中政府责任不足的表现及对策..............................18

（一）当前政府责任不足的表现.......................................18 （二）监管不力......................................................19 （三）增强政府社会保障责任的对策....................................19 六、完善我国的社会保障制度的几点建议................................21 （一）明确中央政府和地方政府社会保障责任划分........................21 (二）建立可靠、稳定的资金筹措机制..................................22 （三）扩大社会保险覆盖面...........................................22 （四）进一步完善社会保险制度........................................23 （五）加快社会保障法制建设..........................................23 七、结束语..........................................................24

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农村社会保障制度研究 ——以滁州市为例

2013级经济管理专业研究生班李伟

内容摘要：所谓农村社会保障，是指国家通过国民收入再分配的方式，给予所有社会成员最基本生活保障的一种社会安全保障措施。社会保障是一种公共产品，它是国家和社会依法对社会成员的基本生活提供保证的社会安全制度。获取社会保障是每一个社会成员享有的基本权利，然而在我国农村社会保障发展相对落后，在医疗、养老、教育等各方面，农民很难享受到应有的保障。社会保障的责任主体是政府，社会保障属于政府社会职能的范围，扶弱济贫、保障全体社会成员，特别是农村人口的基本生活需要是政府义不容辞的责任。 关键词：农村社会保障；现状；思路；对策建议

（引言）社会保障（sociasecurity)又被翻译为“社会安定”，最早出自于美国1935年颁布的《社会保障法》，社会保障制度是指国家为公民提供一系列的基本生活保障，使公民在年老、疾病、灾害等丧失劳动能力的情况下，从国家和社会获得物质帮助的制度。西方世界农村社会保障制度的建立比城市职工社会保障制度的建立要晚一些。德国是世界上最早建立正式的社会保障制度的国家，在1883-1889年先后立法实施了工人“医疗保险”、“事故保险”和“养老保险”，但直到1957年才开始实施“农民养老保险”。日本是1941年开办年金保险的，1971年开始建立农民年金保险。国外农村社会保障起步比较晚，但发展比较快，目前已经成为社会保障体系的一个重要内容。

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20世纪70年代，欧美各发达国家普遍陷入经济膨胀，人们对“福利国家”有了较清醒的认识。20世纪80年代中期，国际劳工组织组织有关专家经过对发达国家社会保障制度调查之后，提出“社会保障”的目标不只是防止和减轻贫困，应该更为广泛。

中国学术界对社会保障内涵的界定有其共识的一面，但在具体阐述其定义时，却仍然有着差异。在学术界，比较有代表性的是陈良谨的观点，他认为，“社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”。而郑功成教授则认为，“社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称”。因此，社会保障可以被定义为以政府为主体参与国民收入（或者GDP）分配活动和再分配的活动，是政府依法对劳动者报酬和社会剩余产品部分扣除所建立的一笔消费基金，用于社会成员由于生、老、病、死、伤残和自然灾害等原因而面临生活困难时给予的物质或资金的帮助，保障每个成员的基本生活需要和维持劳动力再生产。

现代社会保障不同于一百多年前传统家庭保障和济贫保障的最明显标志，就是强调政府的责任。所谓政府责任，既包括国家有责任建立起完善的社会保障制度，以保障公民享受社会保险的权利，也包括国家必须承担必要的财政支出，以及通过行政手段具体实现劳动者社会保障权利的义务。现已推行社会保障制度的国家，都毫无例外地把提供社会保障纳入政府的职能范围，这就把社会保障活动与宗教团体、民间慈善机构所举办的救助活动区别开来。尤其是发达的社会保

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障制度，没有政府来主持实施是不可能实现的。

一、社会保障的内涵

（一）社会保障的含义

社会保障即国家和社会依法对社会成员基本生活给予保障的社会安全制度。它指的是社会成员因年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时，依法从国家和社会获得基本生活需求的保障。通常国家依据法律制定相关的制度和规定以保证其社会保障政策的实施。我国的社会保障由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置构成，其中社会保险又分为政策性保险和商业保险两大类。政策性保险根据法律或法令统一实施，是带有强制性的基本保险；商业保险则在自愿基础上以契约的形式实施，是基本保险的必要补充。此外，也有人把住房保障列入城市居民社会保障的范畴。它作为一种社会功能，主要是由政府采取相应的社会政策和调节手段，调整社会成员之间的利益关系，使社会保持协调稳定的运行和有序均衡的发展，以达到保障生活、稳定社会的目的。社会保障属于国民收入分配和再分配范畴。 （二）社会保障制度的作用

1、维护社会安定。社会保障制度是帮助人们降低生活和工作中可能遇到的风险，保障社会成员的基本生活，增强他们的社会生活安全感。十三届四中全会以来，中央一再强调要建立多层次的社会保障体系，为企业职工和城镇居民提供基本的社会保障，保证社会稳定和国有企业改革的顺利进行。例如，到2007年底，全国参加基本养老保险的

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人数为20137万人，全年基金总支出5965亿元；参加失业保险人数11645万人，共计发放失业保险金218亿元；参加基本医疗保险的人数为22311万人，基本医疗保险基金支出1562亿元。截至2007年，滁州市农村人口344.33万人，参加医疗保险人数302.45万人，参保率87.8%。2008年覆盖全市所有市县，覆盖率达90%以上。伴随工业化、城市化的发展步伐，近年来，滁州市积极探索建立健全农村社会保障制度体系，初步形成了以农村社会养老保险、新型农村合作医疗为重点的农村社会保险制度和以最低生活保障为基础的农村社会救助制度。在2007年，共有2272.1万城镇居民和3566.3万农村居民得到了最低生活保障，全年各级财政共支出低保资金386.5亿元。 2、促进劳动力的合理流动与合理配置。在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰，必然会造成部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去收入而陷于生存危机；社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活，从而使劳动力的再生产成为可能。市场经济要求建立劳动力合理流动机制，社会保障通过建立全社会统一的保障，打破了劳动者自我保障或企业保障的局限，使劳动者在更换劳动岗位和迁徙时无后顾之忧，促进了劳动力的合理流动与合理配置。

3、维护国民经济平稳增长的内在稳定器。社会保障的支出对于国民经济发展来说具有内在稳定器的作用。当经济繁荣、失业率下降时，社会保障的支出会进行相应的缩减，从而减少社会需求的急剧膨胀；而当经济衰退、失业增加时，社会保障的支出相应地增多，给失去职

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业和生活困难的人们提供相应的购买能力，增加社会有效需求，并在一定程度上抑制经济衰退。可以说，社会保障能够在一定程度上平抑经济过热或过冷的现象，促进国民经济的良性循环。

4、促进社会公平的实现。社会公平是人类社会发展中客观产生的一种需要。市场经济会提高效率，但同时也会扩大社会不公平，为了解决这一社会问题，就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过提供社会保障措施，对社会成员的收入进行再分配，将高收入者的一部分收入适当转移给低收入者，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，从而达到促进社会公平实现的目标。

二、我国农村社会发展的现状及社会保障存在的问题

（一）我国农村社会发展的现状

当前，我国农村社会形态正在发生快速转型，农村发展变革中出现了一些新情况。

1、农村劳动力大量外流。随着城市化、工业化进程加快，受经济结构变动和劳动力素质等因素的影响，结构性矛盾更加突出，2008年滁州市第二次全国农业普查主要数据公报显示：2006年末，农村劳动力资源总量约176.7万人，男劳动力占50.5%，农村从业人员约159.7万人，占农村劳动力资源总量的90.4%。他们是一支边缘化的群体，基本权利与合法化权益无从保障。

2、失地农民持续增加。在现有农民补偿安置制度下，失地农民的权益在很大程度上难以得到有效保障。

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3、小规模、分散性的农户经营面临新的风险。家庭联产承包后，以家庭分散经营为主的农民，面临自然风险、市场风险和就业风险等诸多压力，在社会竞争中处于弱势地位。

4、农村社会进入老龄化时期。农村居民老龄化群体比重迅速增加，农村老无所养成为严重的社会问题。

5、农村教育、卫生等事业发展滞后，公共服务设施严重不足。 （二）我国农村社会保障存在的问题

农村社会保障制度是农民生存和生活的“安全网”，是指国家和社会为农民，尤其是贫困农民提供的一种普遍的，预设的制度安排框架，使他们在面对外界各种风险威胁时，能过通过这种制度帮助消除、缓解和应付这些威胁及其对贫困农民基本生计安全的影响。理论上讲，社会保障是一种公共产品，应当以政府为主体进行提供。然而受我国经济和社会发展水平的制约，长期以来，我国的农村社会保障一直处于社会保障体系的边缘，造成农村社会保障的严重缺位。

1、地区差距大，城乡发展不平衡。我国农村社会保障发展水平不平衡，一般说来，经济较发达的东部地区，农村社会保障水平较高，而经济不发达的西部地区，则集中了我国大多数贫困人口，许多人连温饱还没有解决，农村社会保障水平仍然很低。

2、农村社会保障的项目少、水平低。目前，农村的社会保障工作仅在很小范围内实行，没能在全社会范围内推广，农民参保水平较低。1992年，农村引入社会养老保险制度。据统计，1998年全国历年累计8000多万农民投保154.4亿元，按养老金计算人均只有180元。

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3、社会保障资金缺乏，来源不合理。当前发达国家城乡社会保障资金的主要来源是政府拨款，而我国农村社会保障资金的来源坚持以“农民个人缴纳为主，集体次之，国家为补充”的原则。目前我国社会保障制度的主体是社会保险，由基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，其社保基金由个人、集体和国家三方共同承担。因此投保人个人也要承担相应的缴费义务。但滁州地区农村收入水平偏低，尽管高于全省平均水平，但低于全国平均水平。与相邻市差距也大。从农民现金和消费支出对比看，2008年上半年全市农民现金收入2216元，其收入来源主要是种植业，约有32%是农村劳动力外出务工的货币资金，但同时生活消费支出也达1969元，扣除必要的生活必需品和子女教育费用，以及生产生活资料上涨，农民现金纯收入低下，缴费能力有限，客观上制约了社会保险制度在农村的广发开展。我国社会保障资金来源主要是以农民个人缴纳为主，而我国农民收入水平偏低，直接决定了我国社会保障资金来源不足。据资料显示，我国政府用于社会保障的金额占中央财政总支出的比例只有10%左右。这样不仅造成农村社保资金的短缺，而且还严重影响了农民参加社会保障的积极性，加大了推广农村社会保障工作的难度。 4、资金管理水平低下，难以增值。我国农村社会保障水平低下，缺乏有效监督。这主要是因为，在管理体制上，我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理、使用集一身，缺乏有效的监控机制。民政部门、计生委、基金会、寿险公司等机构都涉及农村社会保障，由于这些部门所处的地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上

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经常发生矛盾，导致相互扯皮，办事效率低下的状况。由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，使社会保障基金的管理漏洞百出，水平低下，难以增值。

5、农村社会保障缺乏立法。农村社会保障体系建设，是一项涉及面广，政策性强，难度较大的工作，制定政策制度是一项紧迫的任务。到目前为止，我国还没有一部专门关于社会保障的法律，没有专门针对农村社会保障的法规。由于缺乏法律规范化制度化的保障，农村社会保障呈现了分割、多头、各自为政的现象。

三、建立农村社会保障体系的必要性

（一）贯彻以人为本的科学发展观，维护农民生存权和发展权的客观需要

目前，对于形成“三农”问题的原因，学术界基本达成了共识：认为城乡分割的二元体制是造成三农问题的根本原因。城乡分割的二元体制的实质就是对农民实行歧视政策，结果就造成了农民与市民之间的不平等。在当前条件下，要有效解决“三农”问题，建立有效的农村社会保障制度，必须采取综合的配套设施，加强农村社会保障体系的制度化建设。

（二）解决失地农民的后顾之忧，缓解地方政府和农民之间的矛盾，维护社会稳定

实行家庭联产承包责任制后，在社会保障严重缺位的情况下，土地实际担负着农民最基本的生活保障功能，它是家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后一道生活安全保障。近年来，随着城镇化进程加快，

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失地农民越来越多，目前政府所普遍采用的货币安置和招工安置两种方式都未能很好的解决农民失去土地后的生活保障问题，引起了很多矛盾。近年来，因土地补偿安置所引起的冲突，成了农民和基层政府之间的显性矛盾，并占所有上访案件的六成左右。因土地大量征用而使相当部分的人员无法就业，对当地城镇产生了很大的压力，影响了社会稳定。现在城市的刑事犯罪有70%以上都是流动人口犯罪，在这些外来犯罪中有90%以上是农民犯罪。为农民提供有保障的生活是降低犯罪率，消除社会隐患的根本之策。缩小城乡差距，推进社会公平，巩固党的执政基础的需要。看一个国家能否保持稳定的社会发展环境，主要有两个指标，一个是贫富差距的大小，一个是就业率的高低。当前我国在这两个方面都面临着比较深刻的危机。

当前巨大的城乡差距是影响社会稳定的主要根源。有一组数据值得我们警惕：据有关部门统计，2008年滁州市城乡居民收入差距为1690元，到2009年已扩大到了2151元。举出这样一组数据是想说明：在今天我国社会财富高速增长的同时，不同阶层和不同群体享受改革成果的机会并不公平，这种不公平非常明显地表现在因城乡发展不平衡而导致的城乡居民收入差距不断扩大上。目前，这种城乡贫富差距不断拉大的趋势，已经成为困扰我国改革和发展的一大社会难题，直接影响着社会主义和谐社会的构建。需要明确指出的是，目前出现的这种城乡差距特别是城乡居民收入差距，既是由于城乡居民所从事的产业不同而造成的，更是长期以来我国二元经济结构的反映。长期以来我国农民从事的是传统农业，劳动生产率比较低，只能维持生计。而

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城镇居民从事的是现代制造业、信息业和服务业等现代产业，劳动生产率高，收入比较高。特别是建国以来，我国长期实行的是农业支持工业、农村支持城市的政策，政府财政投入偏重于城市和工业经济，致使农村基础设施投入欠账较多，影响了农村经济的发展和农民生活水平的提高，形成了城乡贫富差距。由此可知，目前出现的这种城乡贫富差距不断拉大的趋势，是由于就业机会不平等而导致的收入分配不公平造成的。因此，如何有效缩小不合理的城乡收入差距，合理兼顾效率与公平原则，更好地统筹各方面的利益关系和利益要求，已经成为我们构建社会主义和谐社会必须解决的问题。

当年邓小平同志提出“让一部分人先富起来”，是要激励那些勤于劳动、善于经营的人发挥他们的才能，在市场活动中为社会做出更大的贡献。但是，由于机会不平等而造成的收入不公平的现状也必须得到改变。那么怎样消除目前这种因机会不平等而产生的城乡贫富差距，建设社会主义和谐社会呢?这需要从城乡两方面着手。在农村，政府要大力推进农业现代化进程，把传统农业改造成现代产业，提高农业的综合效益，提高农民的收入；同时要加大对农村基础设施建设的投入力度，特别要加大对学校、文化、医疗卫生等社会事业的投入力度，提高农民的科学文化素质和发展现代农村经济的能力。在城市，政府要大力推动工业反哺农业、城市支持农村，消除一切妨碍城乡交流体制障碍，大力推进城乡一体化进程，消除城市在户籍、就业、就学等方面对农民的不合理限制，加快农村富余劳动力向非农产业和城镇转移。要统筹城乡协调发展，把农村发展纳入整个国家的现代化进程，

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发挥城市对农村的带动作用，形成以城带乡、以工促农、城乡协调发展的新格局，让广大城乡居民共享我国改革开放和现代化建设的成果。 （三）有效扩大内需，推动国家经济良性发展的重要举措 中国经济从1992年之后发生了重大变化，由原来的“产品短缺”时代，进入所谓的“生产过剩”时代。经济学家把这种现象表述为“卖方与买方市场的结构性转换”，也就是内需不足。对于我们这样一个人口众多的发展中大国来说,推动经济增长的最主要力量是国内需求。国内市场广阔,是我国最大的优势。

面对国际市场日趋激烈的竞争和世界经济的复杂变化,立足国内需求,可以使我国经济有较大的回旋余地,增强抵御经济风险的能力。扩大内需是在当前严峻的国际经济形势下,实现经济较快增长的根本之策。我国国内市场存在着广泛的需求。经济发展不平衡需要进行产业结构,区域结构调整,城乡基础设施建设需要加快和进一步改善,企业提高产品质量和效益需要进行技术改造和升级,这些都需要大量的资金投入,都会带来巨大的需求。

扩大国内需求首先必须增加城乡居民特别是低收入群体的收入。要千方百计增加农民收入,切实减轻农民负担,要进一步完善城镇社会保障体系,要积极扩大就业和再就业,要扩展消费领域,改善消费环境,鼓励消费信贷.要清理各种抑制消费的政策.

（四）建立农村社会保障制度，是应对农村人口老龄化的物质基础 随着人口年龄变化加快，诸如社会福利，养老保险等一系列老龄化社会问题凸现。目前城乡之间差别较大，城市中的老人一般都能享有退

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休金和公费医疗，农村地区的老人没有这些良好的条件，生活上存在诸多困难和不便。2009年安徽省60岁以上的老年人口占全省人口比例11.02%，达到650万人。绝对数字十分巨大。到2015年，60岁以上的老年人口将达到1000万，全省75.66%的老年人生活在农村地区。目前，我国农村以家庭养老和居家养老为主的养老方式遭遇两难境地。根据搜狐网2008年两会调查显示，66%的农村居民选择依靠子女来养老，选择商业性养老的农村居民仅占1.2%，选择在民政养老机构养老的也只有5.2%。截至2008年底，滁州市65岁及以上老年人口占总人口的比重达11.52%比国际标准高4.52个百分点，2008年末，全市各类福利院158个，福利院床位10265张，这些床位数仅为老年人口的1.95%，而且养老机构普遍规模小，设施简陋。我们不难发现，农民的养老、医疗等问题依然是个大问题。

四、推进农村社会保障制度建设的思路

（一）建立相应的法律制度, 促进农村社会保障的发展

我国农村社会保障由于长期得不到法律的有效支持, 影响了政策落实的效果和执法监督力度。近年来，关于社会保障的立法呼声很高, 但大多数人出发点仍放在城镇的社会保障制度上。法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题,如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不一致，保障管理方面的随意性和盲目性等等。中国是一个农业大国, 缺少农村社会保障的保障体系根本算不上是完整的社会保障体系。从国外的经验看, 农村社会保障的法制建设都是在“工业化”经过一段相当时间以后, 到工业“反哺”农业的时期开始

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启动的。目前我国工业化已进行到中期阶段, 开始进入工业“反哺”农业的时期, 已具备进行农村社会保障法制建设的时机和条件。从我国农村社会保障立法的历史与现状看, 加快农村社会保障法制建设, 主要应该抓好以下两项工作:

1、是要抓好单项法规的建设, 如农民社会养老保险法、农民医疗社会保险法、农村工商社会保险法、农村扶贫与灾害救济社会保险法和农村残疾人社会保险法等;

2、是要抓好地方性法规的建设, 鼓励与提倡各地方政府根据本地实际制定具体的保障办法。

（二）加大推进制度建设，建立健全社会保障制度

当前的工作重点是积极推进农村最低生活保障制度、新型合作医疗制度及农村养老保险制度的建设。健全的农村社会保障制度应主要包括社会救助、社会保险、社会福利、社会服务、社会优抚五个方面。当前我国广大农民群众的基本要求是“生有所靠，老有所养，病有所医”。因此, 在农村社会保障的各项制度建设中, 应重点建设最低生活保障制度、合作医疗制度和养老保险制度。鉴于我国农村各地社会经济发展很不平衡, 农民对社会保障的要求也不一样, 因而必须从农村实际出发, 不可搞“一刀切”。

当前的目标是, 先在农村大力推行最低生活保障制度和农村合作医疗制度, 同时对农村的养老保险制度进行改革。争取到2010年, 农村低保制度覆盖到全部农民, 养老保险和医疗保障覆盖一半以上的农村居民,然后用10-20年的时间, 建立起比较完善的农村社会保障体系。

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具体操作上, 在经济发达地区, 全面推进农村社会保障体系建设的条件已基本成熟, 应采取措施全面建立农村社会保障的各项制度及服务网络, 并逐步完善与提高; 在中等发达地区, 应先重点抓好最低生活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度的建设, 以后随着社会、经济的发展再全面推开; 在经济欠发达地区, 目前重点是抓好农村最低生活保障制度的建立和社会互助与优抚工作, 搞好养老保险制度和医疗保险制度建设的试点, 以后再循序渐进地全面展开。在保障资金的筹集上, 积极探索多渠道筹措资金的形式。农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和农民参保三方。在具体操作上, 应根据各地发展水平来明确三方的合理投资分配比例。如: 经济发达地区, 国家财政投入可适当少些, 主要由地方财政和农民个人承担, 在经济不发达地区, 由于地方财政和农民个人积累比较弱, 国家则要加大财政转移支付力度。

鉴于我国现行农村最低生活保障资金是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担,而由于乡镇财政的负担越来越重, 保障资金实际上难以落实的情况, 今后这部分资金应来源于财政 , 由中央和各级政府共同承担。此外, 要多渠道扩大社保资金的其他辅助来源, 如发行彩票、组织捐赠、义演等慈善活动, 依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。需要强调的是,地方政府在征地、卖地过程中所获得的收入应主要用来回馈农民, 用于发展农村社会保障制度, 提高农民的福利。在保障对象上, 全体符合条件的农村居民都应纳入到农村社会保障体系之中。应当抓紧优先解决4000-6000万失地农民、1.2 亿

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外出农民工和8000 万在本地乡镇企业就业的农民工的社会保障问题。

（三）在建立农村社会保障制度过程中, 国家应积极发挥好应有的职责, 协调好各方面的关系

农村社会保障工作是一项社会系统工程, 涉及到千家万户和社会的许多方面, 具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。这一制度要求政府牵头, 统一政令, 协调方方面面关系,进行有效地组织和引导。综观世界各国的社会保障, 都是由政府组织实施的, 是一种政府行为。政府在社会保障制度建设中应发挥以下作用: 一是对社会统筹的基本社会保险部分实行强制征缴; 二是加大财政对社保投入比例, 改变目前用于社保的财政支出份额偏低状况; 三是构建健全的社会保障管理体制、监督机制、实施机制, 规范基金管理, 确保基金安全; 四是要根据地方经济的发展水平, 对各项社会保障制度进行不断调整, 逐步扩大社会保障的实施范围, 逐步提高社会保障的水平。 从当前我国农村社会保障制度发展过程中出现的问题来看, 国家应抓紧解决以下问题: 第一, 解决权益与责任不对称问题。要防止一些部门或某些人打着为农民建社会保障体系的旗号谋求自身利益。第二, 消除地方保护主义, 建立在全国范围内自由流动的社会保障金转移机制。第三, 解决社会保障基金的不可持续性问题, 不但要防止社会保障基金被挪用,而且还要使社会保障基金能够获得稳定的增值。发展农村社会保障制度虽然会给国家带来比较大的财政压力, 但与漠视农民利益的后果相比, 发展农村社会保障不但必要而且迫切。为了

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社会的和谐和公平, 也必须重视保障农民的利益。

五、社会保障中政府责任不足的表现及对策

（一）当前政府责任不足的表现

通过多年来的努力，中国社会保障改革取得了巨大成就，在维系经济改革和国民经济持续增长的同时，也实现了社会保障制度的整体转型，但我们也应看到社会保障制度的转型仍没有最终完成，社会保障制度依然落后于经济社会的发展，不公平现象依然十分严重。主要体现在：

1.财政责任的混乱。政府在化解历史责任时向企业转嫁责任。1998年以前，政府事实上回避着对社会保险制度改革的财政责任。在养老保险由过去单位包办的现收现付型向社会化的统账结合型制度转型的过程中，“老人”的全部养老金和“中人”的过渡养老金都是由新制度中的社会统筹基金支付的。这种历史债务，企业已将保障这一部分权益的钱以利润的形式完全上缴给政府，因此，政府应该补充这一部分钱。然而，政府通过向企业征收超高的养老保险费将这一债务部分地转嫁给了企业。1998年以后虽然开始承担责任，但迄今为止仍然没有明确转制成本的化解方案。

2.覆盖面狭窄。2006年以前，农民和农民工基本未纳入社会保障范围。中国的社会保障事业一直将重点放在城镇，而占全国总人口80%的中国农民却依然被拒之于社会保障的大门之外。据国家统计局最新数据显示，已市民化的外来农民工参加养老保险、医疗保险的只有4%和2.7%，而尚未市民化的农民工更不可能进入社会保险范围。

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社会保障自去年开始才逐步的开始向农村覆盖，但无论从保障项目，保障水平还是保障范围都远远不够。

3.立法滞后。中国的社会保障改革是在实践中摸索、在探索中前进的。现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。在国务院已经制定的条例中，也很少有关于专门规范社会保障制度的法规。当前有关社会保障的规定，主要是由相关部委来制定。所以，政府社会保障立法滞后使得中央政府与地方政府、政府与企业和被保障人之间事权不清，社会保障的历史责任与现实责任不明。这种状况不仅不利于制定解决历史负担的长期而有效的计划，而且还使我们对社会保障制度的改革效果难以做出准确评判。

（二）监管不力

社会保障制度的良性运行，社会保障宏观关系的正确处理，均需要建立健全的社会保障监控机制。中国经济在转轨过程中，社会保障体制的管理处于分散状态，人事部、劳动和社会保障部门、卫生部、民政部保险机构及体改部门分别承担着社会保障的部分工作。由于部门对问题的认识差异及受部门利益驱动的影响，造成政策不统一、业务交叉、成本上升、资金分散、管理混乱、效率低下。扯皮、推诿、不负责任、甚至挪用、滥用社会保险基金的问题时有发生。 （三）增强政府社会保障责任的对策

1、加大财政投入。作为保障和改善民生的重要途径的社会保障，政府财政的投入更是责无旁贷。实际上近年来，中国财政支出方面已

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增加了对社会保障的投入，但中国社会保障资金的缺口依然不能轻视。尤其是社会保险中养老保险部分的资金缺口。加大社会保障财政收入不仅可以有效缓解保险基金的统一筹划问题，还可以应对老龄化带来的养老金支付风险和各种潜在问题，因此政府的介入和财政支持是必不可少的。

2、扩大覆盖面惠及全体城乡居民。社会保障最基本的原则就是公平性和普遍性，因此它天然的要求国家设计一种公平保障的制度，以使国民不因某种特权而得益或受害。这就决定了劳动者之间只存在着社会保障交费额和享受水平的不同，而不应该存在有无保障的差别。实行社会保障的普及化，即对劳动者而言，不论其所属部门和行业，就业单位所有制形式，就业或失业，只要遭遇暂时或永久丧失劳动能力，生存发生困难，都应无例外地得到社会给予的基本生活的物质保障。

3、完善社会保障立法建立健全社会保障法律制度是工业化国家建立和实施社会保障制度的重要经验。现阶段，改革和完善社会保障法律制度是发展社会主义市场经济、完善市场经济体制的迫切需要。没有强有力的立法措施，没有完善的法律制度，就不可能建立有效的社会保障制度，也就难以为市场经济的发展提供必要的社会条件。改革和完善社会保障立法制度，是深化经济制度改革的迫切需要，也是社会主义法制建设的一个重要组成部分。

4、坚持有所为有所不为，重视市场作用，培育社会组织。在社会保障领域，政府的失效的政府行为可能会使社会产生新的不公平状

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况，引起新的社会问题。政府的失效行为存在让我们必须慎重划分政府和市场的参与范围，过分推崇市场和过度依赖政府的行为都是非理性的。政府与市场之间应该合理分工，相互改善。我们应该根据具体的社会背景和经济发展阶段，使政府能够科学、合理地主导社会保障事业的建构，有效地参与调控和规范市场运行，在增进社会福利利的同时，避免政府行为对市场本身正常运行机制的损害，重视市场和社会组织在社会保障事业发展中的作用。

六、完善我国的社会保障制度的几点建议

（一）明确中央政府和地方政府社会保障责任划分

我国的社会保障制度改革仍在探索、选择之中，社会保障基本框架虽已形成，但还面临着社会保障运行、实施等诸多问题，这些问题的解决离不开政府部门的齐心协力、着力配合。在多层次的社会保障制度中，各级政府责任是不同的，中央政府与地方政府之间也必然相应划分责任。在划分中央和地方政府的责任时应遵循以下的原则：一是应按财权与事权相统一的原则确定中央政府和地方的财政责任；二是要按发挥所长、优势互补的原则确定中央政府和地方政府承担的责任；三是应按经济效益的原则确定中央政府和地方政府主要负责的社会保障项目；四是要遵循动态性原则以保持政府社会保障责任划分与时代的适应性；五是应以共同负责、相互配合的原则处理社会保障中的新问题和新矛盾；最后应以立法的形式规范责任划分的范围。 （二）建立可靠、稳定的资金筹措机制

建立可靠、稳定的资金筹措机制是完善社会保障体系的关键。一

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方面要继续依法扩大社会保险基金的征缴覆盖面和提高基金征缴率，城镇各类企事业单位及其职工都要按规定参加社会保险，并依法足额缴纳社会保险费；另一方面应调整财政支出结构，努力提高社会保障支出的比重。同时，还要采取有效措施补充社会保障资金，包括发行社会保障长期债券、变现部分国有资产等，以建立一个全国性的社会保障基金。在农村，以国家必要的财政支持为前提，积极探索养老保险、大病医疗保险和最低生活保障的新形式。目前正在建立的新型农村合作医疗制度，是在政府组织、引导下，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的互助合作形式。建立和完善新型农村合作医疗制度，对农村贫困家庭实行医疗救助，是建立社会保障体系的一项重要内容。 （三）扩大社会保险覆盖面

社会保险制度健全与否的标志之一，是看其是否将应该覆盖的保险对象全部覆盖。从我国工业化、城镇化和全面建设小康社会的目标看，社会保险的扩大应分三步走：第一步是将已实现工业化、城镇化的人群纳入，即现在制度内的城镇职工；第二步是将正处于工业化、城镇化过程中的人群纳入，包括进城就业的农民工、城乡结合部即将农转非的居民、乡镇企业及各类比较稳定的中小企业职工；第三步是将从事种植业的农民纳入。目前，我们正处在走完第一步、开始第二步的阶段。完成第二步工作目标，应先易后难，逐步推进。同时，应早日将农村居民纳入社会保障体系，实现第三步工作目标。 （四）进一步完善社会保险制度

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1、完善现行的基本养老保险和基本医疗保险制度。必须正确处理保持制度稳定和制度创新的关系，继续进行养老保险制度创新。不仅要坚持个人和企业分担养老保险费用的政策，还要正确划分中央和地方在养老保险方面的事权和财权，建立中央财政和地方财政分担费用的机制。同时，应适应劳动力市场发展和人员流动的要求，加快推进机关事业单位基本保险制度改革。从医疗保险制度建设看，在基本医疗保险制度逐步建立的情况下，要积极将机关事业单位和职工纳入改革范围，着力推进以困难人群为重点、保障方式多样化的补充医疗保险制度，满足困难人群的基本医疗需求。

2、建立适应灵活多样就业需求的社会保险制度。面对就业渠道多元化、就业形式多样化、劳动者身份变动经常化的趋势，建立适应个体私营企业就业者特点的养老保险和医疗保险制度，建立进城务工农民的社会保险制度。

3、根据我国城乡二元经济的现实以及加快城镇化、促进农村经济全面发展的要求，在有条件的地方探索建立农民基本养老保险制度和基本医疗保险制度。

（五）加快社会保障法制建设

应加快我国社会保障法制建设依法规范和管理社会保障工作，健全社会保障基金的监督和管理机制。我国社会保障基金的收缴、支付要规范化、制度化，并通过有效营运，实现保值增值，切实做到公开、透明、安全，要加强对社会保障资金的监督。要运用电子技术手段，建立统一的、覆盖全国的社会保障技术支持系统，实现管理现代化。

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七、结束语

农村社会保障体系的构建是一项系统工程，政府需要在多方面有所作为，从而完善农村社会保障体系的配套设施。在构建新型农村社会保障体系的基础上，引入各种社会力量，将慈善事业和商业保险作为农村社会保障体系的补充。同时，农村社会保障的实施要结合土地制度改革，土地是农村社会的根本，农村土地制度改革应当明确土地所有权，在此基础上，农村社会保障体系的设计可以创新的引入土地这一重要生产要素。在农村医疗方面，政府需要完善农村医疗卫生系统的配套建设，加强农村三级卫生服务网络。农村社会保障体系的构建还要考虑到社会转型过程中的几类特殊人群，即进城务工农民和失地农民，从根本上讲，他们已不是纯粹意义上的农民，针对他们的社会保障体系更倾向于跟城镇社会保障体系相衔接。最后，农村社会保障制度的执行需要通过基层政权组织来完成，因此，农村基层政权制度改革和完善也是农村社会保障体系得以顺利实施的前提。 参考文献（注释）

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[9]经庭如，杜建芳，胡德仁.以财政支持为主导发展农村社会保障事业［j］.经济研究参考，2004，（85）.

[10]叶莉，魏远竹.中国农村社会保障资金的筹集和管理研究［j］.福建农林大学学报（哲学社会科学版），2006，（3）：p8-11.

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[11]滁州市统计局.2008年滁州国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http：//www.czzwgk.gov.cn/xxgkncwshtml/ma031/200905/ma031011101200905001.html

[12]数据资料由滁州劳动与社会保障局农村养老保险办公室提供，在此表示感谢。

致谢

本文在写作过程中，从选题、提纲的拟定、到整体设计及反复修改，都得到了我的导师高淮成教授的认真指导。高教授对工作认真负责、平易近人，深受同学们的爱戴。师恩难忘，终生铭记。非常感谢高淮成教授对我的帮助及鼓励。在党校读书期间以来，我得到了学校领导及老师们的关爱和培养，在我的专业素养不断提高的同时，也学到了其它方面的知识，对此我表示衷心的感谢。

同时，在这期间认识了很多朋友、同学，结下了深厚的同学情谊，也感谢在这三年中同学们对我的关心和帮助。

在此，谨向所有关心我、支持我的师长、亲朋和好友们表示谢意。

李伟

2016年3月15日

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