硕士论文--政府转型的实证分析——基于财政支出结构变化的视角硕士论文

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西南财经大学

硕士学位论文

政府转型的实证分析——基于财政支出结构变化的视角

姓名：朱玲

申请学位级别：硕士

专业：财政学

指导教师：马骁

20071101

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内容摘要

内容摘要

改革开放以来，我国持续了近三十年的经济高速发展，引起包括经济、政治、社会在内的全方位的变迁。对于政府而言，如何从自身角度出发，调整管理模式、转变职能以适应新的环境和挑战，从而更加有力地实现政府转型，构建和谐社会和保证国民经济健康、持续、协调的发展，已经成为摆在当前我国政府面前的一项艰巨的亟需解决的课题。

２００３年１１月，“政府转型”在中国（海南）改革发展研究院举行的。建设公共服务型政府一中国转型时期政府改革国际研讨会”上被集中探讨．从此，“政府转型”和“公共服务型”政府进入社会各界关注和研究的视野。本文立足于从财政支出结构变化的视角，对中国政府转型情况进行实证研究，并进一步探讨如何推动政府转型。

本文的导言部分包括选题的背景和意义、文献综述、研究方法和基本框架。政府转型是政府治理模式的转变，主要是指政府的管理理念、职能结构、工作重心、行为方式方法的转变。政府转型不同于一般的政府职能转变和政府机构改革。实际上在改革开放后，党中央在十一届三中全会上明确表示把政府工作重心从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，经济建设取代政治斗争成为各项工作的中心，社会主义市场经济开始逐步取代计划经济，我国政府也逐步由“政治管制型”政府向“经济建设型”政府转变。但是随着国内外各种环境因素的变化和市场经济体制的更加完善，我国政府需要进一步转型，即从“经济建设型”政府向“公共服务型”政府转变．

本文第二部分是公共服务型政府与财政的相互关系的理论分析。所谓公共服务型政府，就是以。以人为本”的服务理念为基础，在科学发展观的指导下，坚持经济社会全面发展，科学界定政府角色并切实转变政府职能，以公共服务为主导、具体的制度安排为保障，为市场、公民和其他社会组织提供有效的服务，促进社会和谐发展的政府。建设公共服务型政府是社会主义

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政府转型的实证分析一基于财政支出结构变化的视角

市场经济发展的内在要求、是弥补市场缺陷的必然要求、是参与全球经济竞争的客观需要与构建社会主义和谐社会的必然要求。公共服务型政府，具有有限性、法治性、透明性、．高效性的特征。在市场经济条件下，公共服务型政府在履行经济调节职能、市场监管职能的同时，更加注重社会管理职能和公共服务职能。公共服务型政府的职能结构以公共服务为主导，强化公共服务职能，为社会公众提供基本均等的公共产品和公共服务。众所周知，财政分配以政府为主体，是政府履行其职能的重要的经济基础。也就是说，政府要做什么事情，财政必须给予保障。由于政府类型及职能状况直接影响着财政支出结构，有什么样的政府职能，就应该有与之相适应的财政支出结构。因此，本文立足于改革开放以来中国财政支出结构的变化，通过对财政支出公共性的演变过程和建设程度进行考察，以把握我国政府转型的程度和改革的努力方向。

本文第三部分通过历年财政支出数据，对改革开放后财政支出规模的变化趋势与财政支出结构的变动进行统计分析发现，经济建设支出占财政支出比重逐渐下降，对经济发展的直接干预逐渐缩减；提高了科教文卫事业的财政支出，重视了对弱势群体的关注。由此可以看出，财政支出结构变化的一个显著特征是公共服务支出超过经济建设支出。体现了我国财政支出不断趋向公共性以及我国政府逐渐转向公共服务型政府。但是，在政府向公共服务型政府转型的过程中，由于政府对既有权利的眷恋和对新权力的向往，以及对政府约束不到位等原因，出现了政府“越位”、“缺位”现象，财政支出结构还存在着一些问题。主要表现为：行政管理方面的支出增长过快且内部结构不合理；经济建设支出比重仍然偏高且内部结构失衡；社会性支出不足，公共服务短缺和不均衡等三大问题。这些问题反映出政府执行社会管理职能的成本过高，公共服务水平有待进一步提高。政府转型还不尽如人意。

本文第四部分针对前面几部分的分析，借助公共服务型政府的基本分析框架。提出了完善财政制度、优化财政支出结构、推进政府转型的对策建议。在完善财政拨款的制度建设、建立和完善财政转移支付的法律法规制度及配套法律法规制度、调整财政补贴制度和逐步建立健全与税式支出管理相关的法律法规等有关财政支出制度的基础上，优化财政支出结构，推进政府转型。主要思路有：一是压缩行政管理支出，降低社会管理成本；二是调整经济建２

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内容捕要

设支出结构，提高政府经济性服务水平：三是优化社会科教文卫支出结构，提高政府社会服务能力；四是增加社会保障支出，构建社会主义和谐社会；五是调整城市维护建设支出结构，适度增加环境保护和治理支出．

本文的新意之处主要体现在：第一，根据各个学科互有交叉的性质，本文采用跨学科的分析方法，即采用财政学、政治学、经济学、行政学等多学科理论与方法，进行政府转型的实证分析；第二，研究视角与研究方法的创新。目前我国学术界对政府转型及构建公共服务型政府的研究主要集中于政府职能转变的规范分析，而本文立足于从财政支出结构变化的视角，对中国政府转型进行实证研究，找出我国政府转型存在的问题，说明我国政府转型的程度和改革的努力方向，并在此基础上提出完善财政制度、优化财政支出结构、推进政府转型的对策。

关键词：政府转型；公共服务型政府；政府职能；财政支出３

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ＡｂｓＵｍｔ

Ａｂｓｔｒａｃｔ

Ｓｉｎｃｅｔｈｅｒｅｆｏｒｍａｎｄｏｐｅｎｉｎｇｕｐ，Ｃｈｉｎａ＇ｓｒａｐｉｄｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｌａｓｔｉｎｇｆｏｒｎｅａｒｌｙ３０ｙｅａｒｓｈａｓａｒｏｕｓｅｄａｌｌ ｒｏｕｎｄ

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ｆｏｃｕｓｅｄａｈｅａｌｔｈｙ，ｓｕｓｔａｉｎｅｄ，ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｆｒｏｍｔｈｅｉｒＩｎｏｗｎｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ．ｏｎＮｏｖｅｍｂｅｒ２００３，”ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ。’ｗａｓ

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ｏｆＣｈｉｎｅｓｅＰｕｂｌｉｃＳｅｒｖｉｃｅ ｔｙｐｅＧｏｖｅｒｍｎｅｎｔ －ＲｅｆｏｒｍｂｙＣｈｉｎａＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｄｕｒｉｎｇｔｈｅｐｅｄｏｄｏｆｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ，ｈｅｌｄ

（Ｈａｉｎａｎ）Ｒｅｆｏｒｍ

ｐｕｂｌｉｃＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＩｎｓｔｉｔｕｔｅ．Ｓｉｎｃｅｔｈｅｎ，ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｔｒａｎｓｉｔｉｏｎａｎｄｓｅｒｖｉｃｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｈａｓｅｎｔｅｒｅｄｔｈｅｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓｏｆｃｏｍｍｕｎｉｔｙｃｏｎｃｅｒｎｓａｎｄｒｅｓｅａｒｃｈ．Ｉｎｔｈｅｖｉｅｗｏｆｃｈａｎｇｅｓｉｎｔｈｅｓｔｒｕｃｔｕｒｅｏｆｆｉｎａｎｃｉａｌｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ，ｉｔｉｓ

ｐａｐｅｒｔｏｄｏｅｍｐｉｒｉｃａｌｕｎｄｏｕｂｔｅｄｌｙｏｆｉｍｐｏｒｔａｎｔｐｒａｃｔｉｃａｌｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｆｏｒｔｈｉｓ

ｒｅｓｅａｒｃｈｉｎｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ

ｂａｓｅｄｏｎｏｎｈｏｗｔｏｐｒｏｍｏｔｅｔｈｅｔｒａｎｓｉｔｉｏｎｏｆｔｈｅＣｈｉｎｅｓｅｇｕｖｅｍｍｅｎｔ，ｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ—ｂｕｉｌｄｉｎｇｏｆｐｕｂｆｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓ．

Ｉｎｔｈｅｉｎｔｒｏｄｕｃｔｏｒｙｐａｒｔ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓｔｈｅｂａｃｋｇｒｏｕｎｄａｎｄｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｏｆｔｏｐｉｃｓ，ｌｉｔｅｒａｔｕｒｅｒｅｖｉｅｗｓ，ｒｅｓｅａｒｃｈｍｅｔｈｏｄｓ，ａｎｄｂａｓｉｃｆｒａｍｅｗｏｒｋ．Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ

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ｗａｙｓｏｆｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，ｗｏｒｋｆｏｃｕｓ，ｔｈｅ

ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｆｒｏｍｔｈｅｇｅｎｅｒａｌｂｅｈａｖｉｏｒ．ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｉｓｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｆＩｌｎｃｔｉｏｎｓａｎｄｔｈｅｒｅｆｏｒｍ

ｓｈｉｆｔｅｄｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ．Ｉｎｆａｃｔ，ｔｈｅＴｈｉｒｄＰｌｅｎｕｍｏｆｔｈｅｌｌｔｈＣＰＣＣｅｎｔｒａｌＣｏｍｍｉｔｔｅｅｍａｄｅｉｔｃｌｅａｒｔｈａｔｔｈｅｆｏｃｕｓｏｆｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｗｏｒｋｓｈｏｕｌｄｂｅ

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Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｗｉｔｈｄｏｍｅｓｔｉｃａｎｄｆｏｒｅｉｇｎｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｆａｃｔｏｒｓｃｈａｎｇｅａｎｄｔｈｅｇｒａｄｕａｌｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｏｆｔｈｅｍａｒｋｅｔｅｃｏｎｏｍｙ，Ｃｈｉｎａ’ｓｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｓｏｃｉａｌ

ｈａｓｕｎｄｅｒｇｏｎｅｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｆｕｒｔｈｅｒｔｒｅｍｅｎｄｏｕｓｃｈａｎｇｅｓ，ａｎｄｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｎｅｅｄｓｇｒａｎｓｆｃ ｒｍａｆｉｏｎｆｒｏｍ。‘ｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ”ｔｏ’。ｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅ”．

Ｔｈｅｓｅｃｏｎｄｐａｒｔｏｆｔｈｉｓｐａｐｅｒｉｓｔｈｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌａｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｂｅｔｗｅｅｎｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄｔｈｅｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅ．Ｔｈｅｓｏ—ｃａｌｌｅｄｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅ ｏｒｉｅｎｔｅｄｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｓｔｈｅｐｅｏｐｌｅ—ｏｒｉｅｎｔｅｄｓｅｒｖｉｃｅｃｏｎｃｅｐｔｆｏｒｔｈｅｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ，ｕｎｄｅｒｔｈｅｇｕｉｄａｎｃｅｏｆｔｈｅｃｏｎｃｅｐｔｏｆｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ａｄｈｅｒｅｔｏａｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｓｏｃｉａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｓｃｉｅｎｃｅａｎｄｄｅｆｉｎｅｔｈｅｒｕｌｅｏｆｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｔｏｔｒａｎｓｆｏｒｍｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｆｕｎｃｔｉｏｎｓｔｏｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅ ｏｒｉｅｎｔｅｄａｎｄｓｐｅｃｉｆｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｓＩｎｏｒｄｅｒｔｏｐｒｏｔｅｃｔｔｈｅｍａｒｋｅｔ，ｃｉｔｉｚｅｎｓａｎｄｏｔｈｅｒｓｏｃｉａｌｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ

ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｔｏｐｒｏｖｉｄｅｓｏｃｉｅｔｙｅｆｆｅｃｔｉｖｅｓｅｒｖｉｃｅｓ，ａｎｄｐｒｏｍｏｔｅａｔｈｅｈａｒｍｏｎｉｏｕｓｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ｂｕｉｌｄｉｎｇｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ

ｍａｒｋｅｔｅｃｏｎｏｍｙ，

ａｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｓｔｈｅｉｎｈｅｒｅｎｔｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｔｈｅｉｎｅｖｉｔａｂｌｅｄｅｍａｎｄ

ｈａｒｍｏｎｉｏｕｓ

ｅｃｏｎｏｍｉｃｔｏｍａｋｅｕｐｔｏｄｅｖｅｌｏｐｔｈｅｓｏｃｉａｌｉｓｔｆｏｒｍａｒｋｅｔｉｍｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎｓａｎｄｔｏｂｕｉｌｄｎｅｅｄｓｏｆｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｉｎｓｏｃｉａｌｉｓｔｇｌｏｂａｌｓｏｃｉｅｔｙ，ａｎｄｔｈｅｏｂｊｅｃｔｉｖｅｔｈｅｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎ．Ｐｕｂｆｉｃｓｅｒｖｉｃｅ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ

ｉｎｃｈａｒｇｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｈａｓｔｈｅｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓｏｆｆｉｎｉｔｅｎｅＳＳ，ｒｅｓｔｒｉｃｔｉｏｎ，ｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙ，ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ．Ｉｎｔｈｅｍａｒｋｅｔｐｕｂｌｉｃｅｃｏｎｏｍｙ，ｔｈｅｓｅｒｖｉｃｅ－ｏｒｉｅｎｔｅｄｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ，ｍａｒｋｅｔ

ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，ａｎｄｏｔｈｅｒｆｕｎｃｔｉｏｎｓ，ｐａｙｍｏｒｅａｔｔｅｎｔｉｏｎｔｏｓｏｃｉａｌｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｆｕｎｃｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｆｕｎｃｔｉｏｎｓｏｆｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｔｒｕｃｔｕｒｅｌｅｄ

ａｎｄｔｏｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓ，ｐｒｏｖｉｄｉｎｇｔｈｅｐｕｂｌｉｃｗｉｔｈｂａｓｉｃｅｑｕａｌｉｔｙｏｆｐｕｂｌｉｃｐｒｏｄｕｃｔｓｔｈｅｓｅｒｖｉｃｅｓ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｓｉｎｃｅ

ｇｒａｓｐｔｈｅｅｘｔｅｎｔｒｅｆｏｒｍａｎｄｏｐｅｎｉｎｇｕｐ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒｗｉｌｌｓｅｔＣｈｉｎａ＇ｓｆｉｎａｎｃｉａｌｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｐｒｏｃｅｓｓｔｏａｓｔｈｅｔａｒｇｅｔｆｏｒｔｈｅｆｉｓｃａｌｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅａｎｄｏｆｐｕｂｌｉｃｏｆｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｒｅｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇｅｆｆｏｒｔｓｄｉｒｅｃｔｉｏｎ．

Ｆｏｒｔｈｅｔｈｉｒｄｐａｒｔ，ｔｈｅｓｔａｔｉｓｔｉｃａｌ

ｏｆｆｉｓｃａｌｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ

ｏｆｔｈｅｔｏｔａｌｆｉｓｃａｌｏｖｅｒａｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｒｅｎｄｓａｎｄｃｈａｎｇｅｓｉｎｔｈｅｓｔｒｕｃｔｕｒｅｔｈｅｙｅａｒｓｓｈｏｗｓｔｈａｔｅｃｏｎｏｍｉｃｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｐｒｏｐｏｒｔｉｏｎｂｅｅｎｇｒａｄｕａｌｌｙｄｅｃｌｉｎｉｎｇ，ａｎｄｔｈｅｄｉｒｅｃｔ

ｏｆｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｈａｓｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｇｒａｄｕａｌｌｙｒｅｄｕｃｅｄ；ｔｈｅ

ｅｄｕｃａｔｉｏｎ，ｃｕｌｔｕｒｅ，ｈｅａｌｔｈｓｐｅｎｄｉｎｇｓｃｉｅｎｃｅ，ｉｎｃｒｅａｓｅｄ，ａｎｄｍｏｒｅａｔｔｅｎｔｉｏｎｉｓｇｉｖｅｎｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｄｇｒｏｕｐｓ．Ｗｅ

ｃｈａｎｇｅｉｓｃａｎｓｅｅｆｒｏｍｔｈｉｓ，ｏｎｅｍａｒｋｅｄｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｏｆｆｉｓｃａｌｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｔｈａｔｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｅｘｃｅｅｄｓｅｃｏｎｏｍｉｃｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ

ａｎｄｔｈｅｐｕｂｌｉｃｓｐｅｎｄｉｎｇ，ａｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎｏｆｔｈｅｔｒｅｎｄｏｆＣｈｉｎａ。ｓｆｉｎａｎｃｉａｌｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ

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ｎａｔｕｒｅｏｆｏｕｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｇｒａｄｕａｌｌｙｓｈｉｆｔｉｎｇｔｏｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅ－ｏｒｉｅｎｔｅｄｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．

ｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅ－ｏｒｉｅｎｔｅｄｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，

ｔｈｅｙｅａｒｎｉｎｇｏｆｔｈｅｎｅｗｐｏｗｅｒｓ．ａｓＨｏｗｅｖｅｒ，ｉｎｔｈｅｐｒｏｃｅｓｓｏｆｔｒａｎｓｉｔｉｏｎｂｃｃａｕｓｃｏｆｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ＇ｓｒｉｇｈｔ

ｗｅｌｌａｓｔｏｔｈｅｔｏｌｏｖｅａｎｄｏｎｔｈｅａｂｓｅｎｃｅｏｆｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ａｆｉｎａｎｃｉａｌ。’ｏｆｆｓｉｄｅ”，

ｓｔｒｕｃｔｕｒｅｏｆ＂Ａｂｓｅｎｃｅ”ｐｈｅｎｏｍｅｎｏｎ．ＴｈｅｒｅｓｔｉｌｌｅｘｉｓｔｓＳＯｍｅｐｒｏｂｌｅｍｓｔｈｅ

ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｔｈａｔｆｌｅｄｔｈｅｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓＣｈｉｎａ。Ｓｒｅｆｏｒｍｐｒｏｃｅｓｓ，ｎｏｔｐｒｏｐｉｔｉｏｕｓｆｏｒｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅ—ｏｒｉｅｎｔｅｄｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．

ａｎａｌｙｔｉｃａｌ

ｆｏｒｗａｒｄＴｈｅｆｏｕｒｔｈｐａｒｔｉｓｔｈｅａｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅｐｒｅｃｅｄｉｎｇｐａｒｔｓ．ｗｉｔｈｔｈｅｂａｓｉｃｆｒａｍｅｗｏｒｋ

ｍｅａｓｕｒｅｓｏｆｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅ—ｔｙｐｅｓｏｕｎｄｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒｔｈｅｐｕｔｓｏｆｐｅｒｆｅｃｔｉｎｇ

ａｎｄｆｉｎａｎｃｉａｌｓｙＳｔｅｍ，ｏｐｔｉｍｉｚｉｎｇｓｔｒｕｃｔｕｒｅｏｆｆｉｎａｎｃｉａｌ－ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｐｒｏｃｅｅｄｉｎｇｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ．Ｏｎｔｈｅｂａｓｅｏｆ

ｏｆｆｉｎａｎｃｉａｌａｌｌｏｃａｔｉｏｎｓ，ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇａｎｄｉｍｐｒｏｖｉｎｇｔｈｅｓｙｓｔｅｍｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ

ｉｍｐｒｏｖｉｎｇｔｈｅｆｉｓｃａｌｔｒａｎｓｆｅｒｐａｙｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍ，ｔｈｅｌａｗｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇｌｅｇａｌｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ

ａｎｄａｎｄｓｙｓｔｅｍｓｐｅｒｆｅｃｔｔｈｅａｎｄａｄｊｕｓｔｉｎｇｔｈｅｓｕｂｓｉｄｙｓｙｓｔｅｍａｎｄｇｒａｄｕａｌｌｙｏｔｈｅｒｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇｍａｎａｇｅｍｅｎｔ

ｒｅｌａｔｅｄｔｏａｎｄｔａｘ—ｒｅｌａｔｅｄｅｘｐｅｎｓｅｓ，ａｎｄｏｎｒｅｌｅｖａｎｔｌａｗｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｆｉｎａｎｃｉａｌｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｔｈｅｂａｓｉｓｏｆｔｈｅ

ａｎｄｐｒｏｃｅｅｄｓｙｓｔｅｍ，ｗｅｓｈｏｕｌｄｏｐｔｉｍｉｚｅｔｈｅｓｔｒｕｃｔｕｒｅ

ｗｊｔｈｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｏｆｆｉｎａｎｃｉａｌｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ．

ＫｅｙＷｏｒｄｓ：ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＴｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ，ＰｕｂＨｅｓｅｒｖｉｃｅ－ｏｒｉｅｎｔｅｄｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｆｕｎｃｔｉｏｎｓ，Ｆｉｓｃａｌｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ３

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学位论文原创性及知识产权声明

本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。

本学位论文成果归西南财经大学所有。

特此声明

学位申请人：赤验

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ｏ．导论

０．导论

０．１选题研究的背景与意义

近年来，政府转型己经成为社会各界的主流话题，被公认为我国改革攻坚阶段的核心战略目标。实际上，我国政府的转型自改革开放初期就已开始，并经历了几个不同的阶段。改革开放初期，为了健全国家机构，中国政府的转型围绕“放权让利”的目标，先后进行了两次大的机构改革和重组，结果体现为中央政府的部分管理权限下放，地方政府开始拥有较大的管理权限．在这一阶段的后期，党政关系问题一度也被提到政府转型的议事日程ｏ。２０世纪９０年代初期，我国确立了建立市场经济体制的目标。为了建立市场经济体制，转变政府职能就成为这一阶段政府转型的主要内容，并为此进行了政府机构改革。进入２１世纪以后，中国的市场化改革进入了一个新的阶段。经济全球化对中国的改革产生重要的影响，近三十年的改革使社会结构发生了深刻的变化，这些内外环境的变化使在制度变迁中处于主导地位的政府面临着新的转型选择。２００３年１１月，“政府转型”在中国（海南）改革发展研究院举行的“建设公共服务型政府一中国转型时期政府改革国际研讨会”上被集中探讨。从此，“政府转型”和“公共服务型政府”进入社会各界关注和研究的视野。

在社会主义市场经济的建立和完善过程中，政府转型的主导目标虽然是高效的公共服务型政府，但在实践中因政府既有对权利的眷恋又有对新权力的向往，造成了对政府的约束不到位，从而出现了政府“越位”、“缺位”现象。所谓“越位”是指政府主导型的经济体制未能随着市场的发育向市场主导型的经济体制转型，政府依然在做市场应该做而且可以做的事：所谓“缺。李强．后全能体制下现代国家构建，战略与管理，２００１，（６）．７８－＇－７９页

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政府转型的实证分析一基于财政支出结构变化的视角

位”是指政府未能真正承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事。。这些都是改革不深入、市场经济体制不完善、政府转型不到位造成的结果。以政府“缺位”而出现的“看病难、上学贵、房价高”问题为例。如果在政府成功转型之后，市场经济体制发育日臻成熟，同时政府建立起公共卫生、公共教育、社会保障公共服务体系，那么，人们既可以在政府提供的公共服务体系之内享受基本水准的医疗、教育和住房保障，也可以到市场上去购买水平较高的相关产品与服务。这样，不仅培养了以企业为主体的市场体系，又建立了以政府公共投入为主导的公共服务体系，从而促进了社会经济的协调发展。

由此可见，研究我国政府转型具有十分重要的实践意义，它关系到我国改革事业的成败。因此，本文立足于公共服务的体制建设，从财政支出结构变化的视角，对中国政府转型进行实证研究。探讨如何推动政府转型，这无疑具有重要的现实意义。

０．２文献综述

０．２．１从“国家干预型。政府到。公共服务型”政府：西方的理论成果与实践概述

自从市场诞生以来，正确认识政府与市场的关系、科学界定政府的职能和角色就成为理论界始终关注的话题。围绕西方国家在各个阶段的主要历史任务，不同时代的理论家都根据自己所处的时代背景，以自己的学科知识为基础，从不同的角度，阐述了政府与市场的关系，界定了政府的职能和角色，从而形成了不同的政府职能和角色理论。在不同的政府职能和角色理论的指导下，诞生了不同类型的政府。

第一阶段，从１５世纪开始到１７世纪末。是政府职能基本理论的萌芽时期，其标志是英国重商主义的产生。。重商主义时期是资本原始积累时期，市喀晓，经济转型和政府经济职能的转变，中国经济时报，２００６年１月１６日第００５版

。童颖华、刘武根，国内外政府职能基本理论研究综述，江西师范大学学报（哲学社会科学版）．２００７（６）．第２２页２

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０．导论

场刚刚建立，还没有形成相应的机制和功能，不具备自我调节的能力，不能满足正处于资本原始积累的资产阶级对资本的需求。重商主义便从积累财富入手，以商业资本为研究对象，通过对所观察到的经济现象进行分析、加工、归纳和整理，明确了政府与市场的关系，界定了政府的职能和角色，即政府应积极主动地干预经济，把市场贸易完全纳入自己的控制之下，从而形成了重商主义的“国家干预型”政府。

第二阶段，从１８世纪开始到２０世纪２０年代，以自由主义思想家提出的“小政府”理论为标志。随着资本原始积累的顺利完成、资产阶级革命和产业革命的胜利，产业资产阶级取代了商业资产阶级，在国家经济活动中居于统治地位，资本主义经济日臻成熟。市场经过长时间的发育、成长和完善业已成熟，市场机制的优点得到充分显现，而政府过度干预的优越性逐渐被其不足所取代。经济自由主义正是从这一现实出发，论证了政府对经济进行全面干预的缺陷和不足，提出了“小政府”理论．当时主要代表人物有洛克、卢梭、孟德斯鸠等理论家。他们从天赋人权、人民主权、社会契约等理论前提出发，主张三权分立，既力图证明政府存在的必要性，又力图证明限制政府权力的正当性。１７７６年，英国学者亚当 斯密出版了著名的‘国富论》，从经济学的角度论证了自由放任政策的合理性。。小政府”的主要理念在于只要遵循自由竞争的原则，在自由竞争规律的作用下，就能够使各种资源得到合理配置，就能够使经济，社会自动地达到一种均衡状态，就可以实现“充分就业”。这就要求政府的活动要以不破坏市场的自由运行为限，让政府尽量少的干预市场运行。政府角色定位仅仅是“守夜人”，即政府只需：“第一，保护社会，使之不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使之不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施”回．继亚当 斯密之后，李嘉图、萨伊、詹姆斯‘穆勒、巴师夏、西尼尔等人继承了亚当 斯密的自由主义思想，在不同程度上反对国家直接干预经济。此时，政府的理念是“小政府”，即“管得最少的政府是最好的政府”．

第三阶段，２０世纪３０年代，为解决西方世界的普遍“市场失灵”现象，。亚当 斯密．‘国民财富的性质和原因的研究’，商务印书馆１９８８年敝，下卷第２５２－２５３页

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政府转型的实证分析一基于财政支出结构变化的视角

“政府干预理论”又应运而生，政府由“小政府”转向“全面干预型”政府。２０世纪３０年代震撼整个西方世界的经济危机的爆发，构成了凯恩斯革命的现实背景，自由主义经济理论的缺陷在这场经济危机中充分地暴露出来。以此为契机，英国经济学家凯恩斯在历史的新阶段，重提政府干预主义的职能理论。凯恩斯认为“看不见的手”本身存在资源配置盲目性等诸多弊端，而这些弊端从其内部是不可能克服的，只有通过政府干预才能解决。因此，必须开启政府的经济职能，让政府涉足经济领域，鼓励政府刺激投资和消费，实行赤字财政。此后，凯恩斯的理论经过汉森、希克斯、克莱因、莫迪利亚尼、帕廷金、琼 罗宾逊、萨缪尔森和托宾等人的诠释和补充，发展成凯恩斯主义经济学。在此期间，凯恩斯主义经济学得到了各种形式的模型化，不过各种不同形式的模型其核心论点是一致的：在短期内，市场机制的自发作用不能使资本主义实现充分就业均衡；资本主义只有经过相当长的时期才能达到充分就业均衡。因此，在小于充分就业的情况下，政府干预是必要且有效的。此后，政府的理念也由“管得最少的政府是最好的政府”向“全面干预经济的政府是最好的政府”演进。

第四阶段，在２０世纪７０年代，“全面干预型”政府理论的负面效应出现了，西方各国开始陷入经济停滞、高失业率与通货膨胀并存的局面。而凯恩斯主义的政府干预理论对此束手无策，且被认为是经济改革和政治改革的障碍，遭到各方面的攻击和阻拦。于是，以货币主义、理性预期学派、供给学派、瑞典学派以及公共选择学派等为代表的新自由主义理论风行一时。该理论认为“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由”国，政府的职能应尽可能地缩小。在实践上，２０世纪８０年代初的“撒切尔主义”和“里根主义”重新强调市场的地位和作用，多数国家采取了倾向于减少政府干预的政策，政府模式又向“小政府”回归。当然，这种回归并不是对古典自由主义简单的传承，而是一种扬弃。新自由主义是一种积极的自由观，它所要的是一种“有限政府。，而不是“小政府”，更不是“无政府”。“有限政府”是指政府的职能、权力、规模、行为都有一定限度，都要受到宪法和法律的明确限制，需要公开接受社会监督与制约，并且有纠正其偏差的相４饰坎南，‘自由市场和国家’．北京经济学院出版１９８８年版．第３页４

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０．导论

应机制？。它并非是管得越少就是越好的政府，政府有限的程度同市场和社会有限的程度相关，因而有限政府也意味着政府需要承担相应的社会责任，在市场和社会难以有效自控的情况之下，政府必须以合理的干预控制来保证社会运行发展ｏ。而且，各国政府在实践中并没有真正放弃政府对经济的干预和调节，更多的是调整了政府干预的重点和手段而己。

第五阶段，到了２０世纪９０年代初，从美国开始并波及整个西欧的经济衰退促使人们对新自由主义经济政策和理论提出疑问，开始重新考虑政府在经济生活中的作用，试图改革或寻找新的政府调节方式。２０世纪９０年代以来，人们在承认政府必不可少的同时，不得不又陷入政府危机的伤痛之中．尤其是在经济全球化、政治民主化和社会信息化的国际化浪潮中，世界范围内的各国都在不同程度上遇到了机构臃肿、发展停滞、财政危机、通货膨胀等问题，而公民对政府的公共产品的质与量也都提出了更高更新的要求。在这种背景下，“新公共管理”、“新公共服务”理论应运而生．

新公共管理运动鲜明地提出顾客导向，政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构，而是为社会公众服务的管理组织。欧文 休斯、穆雷 霍恩、戴维 奥斯本和特德 盖布勒、埃莉诺 奥斯特罗姆等人是这次运动中具有代表性的人物。其核心内容包括：一是优化政府经济管理职能，放松市场规制，推行国有企业私有化，强化政府公共服务职责；二是公共服务的市场化运作，在公共服务供给领域引入市场竞争机制；三是改革政府内部管理机制，放松行政规制，改革公务员制度，进行分权化改革，实行权力的非集中化和权力下放；四是在政府部门引入顾客导向、绩效评估等私营部门的管理理念与技术。这一改革的确给处在危机中的西方各国政府带来生机，并提高了效率；还有顾客理念的提出为政府注入了活力。但是新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提供公共服务，往往会在实践中造成公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。并且在现实社会中也导致了公平与公正问题的凸显、腐败现象及公共责任危机等负面效应。

在对新公共管理进行批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务。曹荣庆．‘中国政府职能转型的财政学透视，，中国财政经济出版２００４年版，第１２３页

。陈石，论政府转型演进的顾重转换及理性自觉．云南行政学院学报，２００６，（５），第７８页５

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政府转堑的实证分析一基于财政支出结构变化的视角

的新理论．其代表作是珍妮特 Ｖ 登哈特和罗伯特 Ｂ 登哈特所著的《新公共服务一服务而非掌舵》。核心主张有：政府的职能是服务．而不是掌舵；公共利益是目标而非副产品：追求公共利益在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性，即战略的思考、民主的行动：为公民服务，而不是为顾客服务；责任并不是单一的，即公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益；重视人，而不只是重视生产率：公民权利和公民服务比企业家精神更重要，超越企业家身份。重视公民身份。由此可见，新公共服务理论突出强调公共管理的公共服务本质，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新理论。

０．２．２从“政治管制型”政府到“公共服务型”政府：国内的理论成果与实践概述

２０世纪７０年代以前，中国实行的是高度集中的计划管理体制，政府是一种“政治管制型”政府。这种体制在计划经济时期有着重要意义。对于集中力量恢复和发展国民经济，建成独立自主的国民经济体系具有重要作用，适应了我国工业化初期赶超型经济增长战略对政治、经济管理体制和社会组织方式的需要。但是，这种国家与社会高度统一的政府管理模式，使决策权高度集中于政府，在这种传统体制下，政府扮演着所有者和经营者的双重角色，而为社会和公众提供公共产品与服务的职能和角色被弱化。政府管了很多不该管又管不好的社会事务，造成了政企不分、政社不分、政府职能不清、国民经济比例关系失调、机构臃肿、效率低下、公平缺失、人的创造精神被抑制等弊端．

改革开放后，党中央在十一届三中全会中明确表示把政府工作重：心从。以阶级斗争为纲”转向。以经济建设为中心”，经济建设取代政治斗争成为各项工作的中心，社会主义市场经济逐步取代了计划经济，我国政府也由“政治管制型”政府逐步向“经济建设型”政府转变。首先，政府的职能发生了根本性变化，长期以来一直在政府职能中占主导地位的政治统治职能开始让位于经济建设职能，各级政府抛开干扰，坚持以解放和发展生产力、促进我国６

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ｏ．导论

现代化建设为目标，全心全意发展经济。其次，政府的行为方式也发生了较大变化，政府不再事无巨细统管一切，而是强调宏观调控、微观放开，强调间接管理为主、直接管理为辅。再次，政府管理经济社会的手段也发生了变化，政府对经济社会事务的管理除了运用行政手段，还综合运用经济手段、法律手段和行政手段，并且突出经济手段在经济社会管理中的重要作用。

随着国内外各种环境因素的变化和市场经济的逐步完善，我国经济社会环境发生了巨大变化。因此，政府主导的经济增长方式基本完成了自己的使命，政府需要进一步转型，即从“经济建设型”政府向“公共服务型”政府转变。“经济建设型”政府转向“公共服务型”政府是我国市场化改革进程的必然选择。“公共服务型”政府是对“经济建设型”政府的一种“扬弃”，公共服务型政府并不否定“以经济建设为中心”，而是抛弃了政府把主要精力用来直接投资搞建设的做法，主张政府主要为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境，以实现经济社会协调发展。

２００３年中央提出。坚持以人为本，树立全面、协调、持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。的方针，引发了我国整体社会转型向深层次发展，即由以经济增长为中心的发展向实现经济社会和人的全面、协调和可持续发展转变。２００４年我国政府提出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”ｏ。２００５年中央明确提出要努力建设服务型政府。由此可见，这次政府转型的核心任务是由经济建设型政府向公共服务型政府转变。

“公共服务型”政府是一种全新的政府形态，我国对其建设理论的研究起步较晚，但学术界和实务界还是从政治学、行政学、经济学等不同领域对公共服务型政府及其职能展开了广泛而具体的研究，发展迅速，成果颇丰。例如，李军鹏的‘公共服务型政府》和‘公共服务型政府建设指南》、吴声功的《服务型政府的构建》、李永清等人的《打造公共服务型政府》、中国（海南）改革发展研究院编的《建设公共服务型政府》、‘政府转型——中国改革下一步》，‘政府转型与建设和谐社会》、黄奇帆和罗德刚主编的《服务型政府建设》、李文良等人的《中国政府职能转变问题报告》、金太军的‘政府职能梳理与重。‘中共中央关于完善杜会主义市场经济体制若干问思的决定），２００３年ｌＯ月党的十六届三中全会。温家宝，２００４年政府工作报告，ｈｔｔｐ：／佃ｓ．ｘｉｆｌ｜ｌｕａｎｅｔ．ｔｏｍ７

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政府转型的实证分析一基于财政支出结构变化的视角

建》、曹荣庆的‘中国政府职能转型的财政学透视》等。此外，中国学术期刊网上还收录了以“政府转型”和“公共服务型政府”为主题的大量论文。纵观国内学术界关于政府转型的研究大多集中在政府职能转变方面，然而作为具有整体转变性质的政府转型，才具有更为深刻的意义，它是政府价值取向从传统向现代的根本转变①。对公共服务型政府的研究成果，主要集中在公共服务型政府的内涵、特征、职能定位、建设途径等方面，此外还涉及到公共服务的财权事权、市场化、均等化和体制建设等方面的研究。综述国内学者对政府转型、公共服务型政府的研究论文，学者们在借鉴国外经验教训的基础上结合我国的实际情况，提出了有中国特色的理论创新。当然，由于公共服务型政府这一课题对我国学者来说还是一个新兴的领域，研究的时间还比较短暂，因而难免存在很多争议和不规范之处，并在一定程度上制约了指导公共服务型政府建设实践的有效性。因而还需要学术界继续深化研究，达成共识，逐步形成系统科学的理论体系．

０．２．３小结

探讨政府转型要先澄清以下几点认识：首先，政府转型不同于 般的政府职能转变，“政府转型不是一般的政府职能调整，更重要的在于政府要实现治理方式的转变。要为经济的发展提供良好的市场环境，要按照公共利益的要求，推进政府的自身革命”ｏ。其次，“政府转型并不是简单的机构改革．政府转型实质是政府的再造过程．包括职能定位、机构等方面的再造”ｏ。最后，政府转型是政府治理模式的转变，“政府转型主要是指政府的管理理念、职能结构、工作重心、行为方式方法的转变，概括起来讲，就是治理模式的转变”ｏ。

从西方的发展历程来看，政府经历了“国家干预型”政府、“小政府”、“全面干预型”政府、“有限政府”、“公共服务型”政府的转型。从重商主啮福林．‘门槛一一政府转型与改革攻坚＇．中国经济出版２００５年版

！丛Ｅ；』￡！型：业！！！！￡！！型：！！ｇ：塑。沈亚平，转型社会中的行政发展，南开学报（哲学牡会科学版）．２００４，（４），５１—５７页。中国（海南）改革发展研究院，‘贯彻五中全会精神加快推进。十一 五一改革攻坚进程＇，

９赵立波、窦泽秀、毕监武，政府转型与社会管理体制改革．科学社会主义，２００５，（３）８

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０．导论

义到新古典主义时期，西方理论界主要围绕在政府与市场的关系上如何科学界定政府职能范围，而引发“大政府”（也称“国家干预型”政府或“全面干预型”政府）与“小政府”的争议。但是在新古典主义时期，政府模式不是简单地向“小政府”的回归，而是一种“有限政府”。政府并非是管得越少越好，有限政府强调政府的宏观调控和社会的自我管理，也意味着政府承担的社会责任，在市场和社会难以有效自控的情况之下，政府必须以合理的干预控制来保证社会运行发展。进入２０世纪９０年代之后，西方国家从政府的“大”或“小”转到政府干预的领域、力度、方式上来，此时的政府理念开始超越对政府规模和职能的拘泥，转而寻找一个更好的模式发挥政府的积极作用。同时，由于政府危机和公众不断增长的公共需求，理论界和实务界开始反思政府公共行政，在这种背景下新公共服务理论诞生了，与此相应，西方国家开始建设“公共服务型”政府。“公共服务型”政府注重政府管理的公共服务本质，是一种更加关注民主价值和公共利益、更适合现代化发展的新型政府模式。

从我国实践看，改革开放以来，我国政府转型已经走过了“政治管制型”政府和以市场为基础的“经济建设型”政府历程，目前正向完善的社会主义市场经济体制所要求的“公共服务型”政府转变。应该明确的是，公共服务型政府作为与政治管制型政府和经济建设型政府不同的一种政府类型，主要是依据政府的职能范围、履职方式来区分的。政治管制型政府是我国政府在计划经济体制时期形成的以强制性为主的政府管制模式。它强调一切从管制出发，对社会和公民进行管理和控制．表现为：政府与公民的关系不对等；政府职能的边界无限扩大；政府的行政方式以集权、强制、垄断为主，忽视了政府管理的服务性目的＠。在这种传统体制下，政府具有所有者和经营者的双重角色，而为社会提供公共产品和服务的职能和角色被弱化。经济建设型政府倡导以市场机制为基础调节经济运行、协调社会发展，但其指导思想仍然停留在放松管制、放权让利的层面，没有跳出管制之上的行政理念。“公共服务型“政府是一种全新的政府，它的内涵非常丰富，是一个完整、严密的逻辑体系，对它的理论分析本文将在第一章展开，在此就不做详述。

４Ｉ彭向刚、王郅强，服务型政府：当代中国政府改革的目标模式，吉林大学社会科学学报，２００４，Ｃ４），第１２３页９

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目前，国内理论界已对我国政府要实现向公共服务型政府转型的目标达成共识，但是在对公共服务型政府建设的研究，理论界仍处于“初级阶段”，需要在借鉴国外的经验教口ｌｌ基础上结合我国实际情况，吸纳西方政府理论的精髓，形成有中国特色的理论体系，指导我国的公共服务型政府的建设，推动政府转型．

３研究方法和论文基本框架

０．３．１研究方法

本文在写作过程中运用的研究方法主要有：

１．理论与实践相结合的方法。理论研究应该扎根于现实。关注现实，应该结合现实和实践的需要。为了使对政府转型的研究具有较强的现实性、针对性、有效性，需要理论联系实际。

２．规范分析和实证分析相结合的方法。实证分析法分析事物时。排除了价值判断，只回答是什么，不是什么的问题：而规范分析法分析事物应该怎样，不应该怎样，带有主观的价值判断。这两种方法在研究中很难截然分开。本文研究以实证分析方法为主，并结合一定的规范分析方法．－

３．纵向比较和横向比较相结合的方法。比较分析是发现问题的常见手段。本文对政府转型过程及不同时期中国财政支出的变化进行纵向的比较分析，对中国和西方的公共服务型政府的研究进行了横向的比较分析，重点采用了纵向比较分析。

０，３．２论文基本框架

本文围绕“政府转型的实证分析”的主题进行论述，研究结构如下：

第一部分．导言。主要交代了写作本文的背景、意义，井对国内外研究现状进行了综述，提出政府转型的终极目标是建设公共服务型政府，确定了论文的基本思路与研究方法。第二部分，公共服务型政府与财政的相互关系的理论分析。首先分析了

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０．导论

构建公共服务型政府的必要性，然后对公共服务型政府的涵义、职能、特征进行了讨论，最后论证了公共服务型政府职能与财政的关系，以衔接下一章的论述。

第三部分，政府转型的实证分析一基于财政支出结构变化的视角。本章从财政投入方面进行了实证分析，从财政支出总量和结构层面，分析我国财政支出运行情况，在数据分析基础上对财政支出规模及结构变化进行评价，对应找出存在的问题，说明我国政府转型的程度及努力方向。

第四部分，是在第三部分实证分析的基础上，基于财政视角，提出促进我国政府转型的对策。１１

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１．公共服务型政府与财政的相互关系的理

论分析

１．１政府转型的终极目标：公共服务型政府

１．１．１建设公共服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要求

在传统的计划经济时期，“以政府全能主义和权力本位”。为特征，政府处于整个社会的中心，居高Ｉ临下，对社会和经济生活进行大一统式的管制。可以说政治管制型政府是计划经济的产物，曾经发挥过巨大的作用，促进了经济发展和社会进步。但是伴随着计划经济向市场经济的过渡以及社会主义市场经济体制的完全确立．传统政治管制型政府的弊病越来越突出。如政府机构膨胀、人员臃肿、官僚主义作风严重、行政效率低下、贪污腐败屡禁不止等等。这些问题严重损坏了政府在人ｔｆｌ，５，目中的形象，政府的公信力受到质疑。不仅如此，与市场经济发展的要求也越来越不适应，成了阻碍经济发展的绊脚石。因此。在社会主义市场经济条件下，必然要求改变政府的管理理念、管理体制、管理方式与方法，必须对政治管制型政府进行全新的变革，建立与市场经济基础相适应的公共服务型政府。惟有如此，才能不断推动社会主义市场经济体制的完善与发展，推动社会的进步与发展。

社会主义市场经济体制的核心特征是强调市场机制在资源配置中的基础性作用。从改革的历程看。１９７８年以来我国的经济体制改革实际上是一个由政府主导资源配置逐步向市场主导资源配置的转变过程。市场经济运行的客观规律表明，在配置资源的过程中，市场总是按照效用性标准，将资源配置给最能充分发挥资源效用的市场主体。因而，通过资源配置市场化，可以最８铡熙瑞，加入Ｉｒｆｏ与服务型政府建设．国家行政学院学报，２００２，（１），第３６页１２

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１．公共服务型政府与财政的相互关系的理论分析

大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，可以使政府从具体的事务性工作中解脱出来，腾出更多的时间组织市场、规范市场、管理市场，将职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。此时，企业成为市场活动的主体，政府不再是经济建设的主体力量，而是市场规则的制定者和执行者，是市场经济的服务者。其主要职责是为经济发展创造良好的社会大环境，维护市场经济秩序，提供有效的宏观调控，承担由市场，企业和个人无法有效提供的公共服务职能，从而实现“政治管制型”政府向“公共服务型”政府的转变。

１．１．２建设公共服务型政府是弥补市场缺陷的必然要求

经过多年的市场化改革，我国基本建立了市场经济体制．在市场经济条件下，如何处理政府、市场与社会的关系以及如何为更好地适应市场、经济和社会发展的需要提供充足优质的公共服务，就成为政府的主要任务。

随着经济体制改革的不断深化，市场缺陷日益显露，要求政府提供公共服务，从而与市场达成互补。首先，市场不能有效提供公共物品，需要政府提供。政府要搞好基础设施建设，同时还要承担起那些投资规模大、资金回收期长而又是对经济发展起重大影响作用的项目，如国防建设，基础教育、医疗卫生、科学研究等等。这样，既解决了市场不能提供公共物品的有效供给问题，保证了国民经济正常运行，同时政府在投资过程中还可以解决相当一部分下岗工人的再就业问题，也可以带动其他相关产业的投资和生产，从而推动经济的繁荣。其次，外部性问题突出。如环境污染问题需要政府提供环境保护等公共产品。最后，社会分配不公问题日益突出。在近年来经济和国民收入快速增长，同期的基尼系数却从１９８０年的０．３３攀升至２００１年的０．４５，这表明我国社会收入分配的差距拉大。如果社会分配领域的差距越来越大，可能影响经济效率的提高，甚至会引发社会动荡。在市场失灵，调节机制不能很好解决分配公平问题的情况下，就需要政府运用税收、财政补贴等手段来调节，同时还要提供必要的覆盖全民的社会保障服务，构建社会安全网。１３

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